Sentencia Definitiva N° 552/2003

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 8 de octubre de 2003. No. 552 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “TELEVISORA COLOR CHUY S.R.L. Y OTROS con ESTADO. PODER EJECUTIVO. Acción de nulidad” (No. 44/01). RESULTANDO : I) Los actores -Televisora Color Chuy S.R.L., Mercedes Cable Visión S.R.L., Cable Color Oeste Ltda., Melo T.V. Cable S.R.L., y el Sr. Jorge Guaraglia-, pidieron se declare la nulidad del Decreto del Poder Ejecutivo nº 159/2000, de fecha 30/may/00, en cuanto se adecuó el régimen tarifario correspondiente a los servicios de televisión para abonados en todas sus modalidades (fs. 143 y 147, num. 3). II) Se fundaron en que tenían un interés directo, personal y legítimo, dadas sus calidades de permisarios del servicio de televisión para abonados en distintas regiones del país, y haber sido perjudicados por el cambio tributario operado por dicho acto. Afirmaron la ilegalidad del decreto por violación del criterio de equidad, ya que al modificarse el régimen para la determinación de la tasa, que se debía abonar a la Dirección Nacional de Comunicaciones, se aumentaron los costos de las empresas nacionales que actualmente prestaban el servicio, mientras que a las empresas transnacionales, habilitadas para prestar el servicio por el Decreto nº 160/00, de la misma fecha, se les reducía el costo de la tasa durante todo el proceso de captación de afiliados. Agregaron que la prestación era de naturaleza tributaria, no tratándose de un precio sino de una tasa y/o un verdadero impuesto, cuya fijación por simple decreto era violatoria del principio de legalidad (arts. 7, 10, y 85, num. 4, de la Constitución, y art. 2 del Código Tributario). Y que también el decreto era ilegal por falta de la debida motivación. III) El Ministerio de Defensa Nacional, contestó la demanda y afirmó que el Decreto Nº 159/00 no tenía vicios de juridicidad, no carecía de motivación y no violaba los principios de equidad y legalidad. Destacó que el presupuesto de hecho de la prestación a cargo de quienes explotan el servicio, es la actividad de contralor del Estado, y que por lo tanto estamos ante una tasa, ya que se configuran todos los requisitos de esta especie conforme a lo dispuesto por el Código Tributario. Sostuvo que el Poder Ejecutivo está facultado por el art. 6 del Decreto Ley Nº 15.671 a fijar “las tarifas de los servicios que autorice”, y que la expresión “tarifas” refiere a precios o tasas, surge de que dicha norma constituye el fundamento legal en el cual se apoya el régimen de tasas, consagrado en el Decreto Nº 255/92 del 9/jun/92, con las modificaciones introducidas por los Decretos Nº 153/93 del 30/mar/93 y Nº 159/00. Y pidió que se desestimara la demanda (fs. 167 num. 3). IV) También contestó la demanda el Ministerio de Economía y Finanzas. Sostuvo que conforme al art. 6 del Decreto Ley Nº 15.671 compete al Director Nacional proponer al Poder Ejecutivo la fijación de tarifas de los servicios que autorice, y que la expresión utilizada por la norma, “tarifas”, refiere a precios o tasas, por lo cual queda justificado el fundamento legal en el cual se apoya el régimen de tasas establecido por el Poder Ejecutivo en el Decreto Nº 255/92, con las modificaciones introducidas por los Decretos Nos. 153/93 y 159/00. Agregó que este último no incurrió en vicio alguno de juridicidad, no carece de motivación y tampoco fue violatorio de los principios de equidad y legalidad. Por último, señaló que el presupuesto de hecho del tributo, es la actividad estatal específica de contralor y fiscalización permanente, y que la tarifa percibida por el Estado es destinada a satisfacer las necesidades del servicio que se presta, existiendo una razonable equivalencia entre el tributo y la prestación estatal. Pidió que se rechazara la demanda y se confirmara el acto impugnado (fs. 180, num. 3). V) Consta que abierto a prueba se produjo la certificada a fs. 192. No alegó en tiempo la parte actora y fue acusada su rebeldía, mientras que sí alegaron de bien probado los co demandados (fs. 200-203 y 205-208), y fue oído el Sr. Procurador del Estado el que aconsejó la anulación del acto impugnado (Dictamen Nº 421/02, fs. 209- 212 vta.). VI) Se citó para sentencia, la que, previo estudio e integración del Tribunal por sorteo con el Ministro Dr. Eduardo Borges, fue acordada en forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se coincide con el Sr. Procurador en cuanto que se agotó debidamente la vía administrativa y que la pretensión anulatoria fue hábilmente deducida por todos los co actores (fs. 209, num. I; y fs. 174, num. II, de la pieza de suspensión agregada, Ficha 190/01). No obstante, se tendrá presente que con fecha 14/agos/03, Televisora Color Chuy S.R.L. desistió de su accionamiento, por lo que se dicta la sentencia respecto de los demás actores (art. 90 del decreto ley Nº 15.524). II) En cuanto al fondo del asunto, este Tribunal ya se ha pronunciado en caso sustancialmente idéntico, autos “Cable Plus S.A. c/ Poder Ejecutivo – Acción de nulidad”, Ficha 21/01, en el cual recayera la Sent. Nº 215, de fecha 12/may/03. Y no habiéndose manejado aquí otros elementos de juicio que hagan variar tal pronunciamiento, se reproduce el mismo a continuación y en lo pertinente. “...el Tribunal por unanimidad conceptúa que el enfoque y pronunciamiento del Sr. Procurador es esencialmente compartible, y justifica la anulación del acto impugnado. III) Corresponde señalar que la presunción de legitimidad que es natural a todo acto administrativo (conf. Marienhoff, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, pág. 372 a 378; idem, Rotondo Tornaría, Felipe - “Manual de Derecho Administrativo”, ed. Del Foro, Mont. 2000, pág. 211 Nº 259); ídem jurisprudencia del Tribunal, Anuario de Derecho Administrativo tomo V, pág. 189-190, casos Nos. 261 a 267; tomo VI, pág. 240, casos Nos. 172 a 175; y tomo VIII, pág. 381- 382, casos Nos. 217 a 220, entre otros), resulta en este caso concreto, opacada y/o inoperante, por la presunción contraria y en favor de la parte actora, que se origina en el incumplimiento por el Poder Ejecutivo, de su obligación de pronunciarse en forma expresa sobre el recurso de revocación (art. 6 de la ley Nº 15.869). IV) Por otro lado, llama la atención que el impugnado Decreto Nº 159/00 no se funda expresamente en norma constitucional o legal alguna, sino que hace únicamente referencia a otros decretos anteriores. Y recién cuando se pronuncia la Asesoría Letrada de la Dirección Nacional de Comunicaciones sobre el recurso, es que se funda la legalidad del accionar de la Sdministración en la competencia que, en materia de fijación de tarifas, establece la ley Nº 15.671 (A.A. fs. 40, dictamen del 31/jul/00), fundamento éste que es el invocado aquí por la parte demandada, y sosteniendo que lo fijado es una “tasa”. V) El Tribunal comparte la valoración que hace el Sr. Procurador del marco normativo que precedió al acto. La base originaria de una prestación a cargo de las empresas operadoras del servicio de TV para abonados, lo constituiría una norma no muy expresiva ni contundente, como lo es el art. 6 del Decreto ley Nº 15.671, del 8/nov/984, que dispuso como competencia del Director Nacional de Comunicaciones “...proponer al Poder Ejecutivo la fijación de las tarifas de los servicios que autorice”. Pero en puridad, las tarifas se integran con precios, concepto éste que no puede ser confundido con las especies del género “tributo”, o sea los impuestos, tasas y contribuciones especiales (arts. 10 a 13 del Código Tributario). Desde que los llamados precios responden a prestaciones económicas que realiza el Estado, especialmente las comerciales e industriales y que se rigen en cuanto a la fijación de la cuantía de las contraprestaciones, por los principios aplicables a los negocios jurídicos onerosos, recogidos con carácter general por el derecho privado (tarifas de los servicios públicos que, por ejemplo, suministran agua corriente, energía eléctrica, entrega de correspondencia, etc. (conf. Valdés Costa, “Curso de Derecho Tributario, 2da. ed. Depalma, Temis -Marcial Pons, 1996, pág. 59-60, y nota Nº 74 con opinión de Juan Eduardo Azzini). Los precios constituyen siempre las retribuciones de servicios demandados por el usuario, en virtud del valor económico que contienen y de la consiguiente satisfacción de las necesidades de aquél. De modo que su fuente jurídica es siempre el acuerdo de voluntades manifestado por el consentimiento del obligado a su pago, y cuya causa jurídica es la ventaja o provecho que la prestación del Estado le proporciona al usuario. Por ende, no se puede sino coincidir con el Sr. Procurador, en cuanto a que la expresión “tarifas” utilizada por el citado art. 6 del decreto ley Nº 15.671, “...no arroja luz sobre la naturaleza tributaria o de precio de la prestación, y menos aún, califica a la misma dentro de alguna de las especies tributarias existentes” (fs. 46 vta.). Luego, el Decreto Nº 255/992 del 9/jun/92, en su art. 1º alude a la aprobación de “tasas” y “tarifas” para los servicios a cargo de la Dirección Nacional de Comunicaciones, apareciendo así por vez primera las tasas y tarifas (precios), en tanto que conceptos no coincidentes y contrapuestos. Este decreto, a su vez, y ello importa por la evolución que se advierte en la normativa, fija una serie de prestaciones por diversos servicios pero sin incluir al servicio de televisión para abonados. Y es recién el Decreto Nº 153/93, del 30/mar/93, que define este tipo de servicio (art. 8), que al sustituir el art. 1º, num. II, lit. D, del decreto Nº 255/92, crea respecto de los operados de dicho sistema (TV para abonados) una prestación cuya base de cálculo la constituye el número de habitantes del área servida por el mismo (art. 9), o en otros términos, esa prestación que se reputaba tasa anual de U$S 0,50 se estimaba por cada habitante del área cubierta por la respectiva empresa emisora, a cuyos efectos tomaba como referencia el último Censo Nacional. Pero el decreto no aclara si dicha prestación era una “tasa” o un “precio”, aunque tampoco bastaría con establecer que se crea o impone una “tasa”, sino que deberían darse todas las condiciones que, según el art. 12 del Código Tributario debe reunir el presupuesto de hecho de tal especie. Finalmente, según el acto, aquí en proceso y que emplea reiteradamente la expresión “tasa” tanto en lo expositivo como en lo dispositivo (Res. II y Cons. II; art. 1º inc. 3), el monto de esa prestación pasa a depender de la cantidad de contratos de abono suscritos por cada empresa, en lugar de fijarlo de manera constante. Y por cada abonado, se pagará anualmente la suma de $U 50.--, guarismo que se calcula en base al promedio anual de abonados de cada empresa. VI) En consecuencia, debe compartirse con el Sr. Procurador que el único fundamento invocado por la demandada para sostener la legitimidad del acto, resulta insuficiente. Porque más allá de la discusión respecto a si se dan en el caso todos los extremos constitutivos de una tasa, o no, lo cierto es que el citado art. 6 del decreto ley Nº 15.671 no puede interpretarse como autorización del legislador para que el Poder Ejecutivo pueda por vía de un mero decreto, crear tales tasas. Sino que, por el contrario, la única interpretación razonable y que se concilia con la constitucionalidad de la ley y el respeto del principio de legalidad (art. 2 del Código Tributario), es interpretar que dicha norma refiere a “precios” (tarifas de ) y no a “tributos”, sea de la especie que sean. VII) Lo anterior ya es bastante para sostener la nulidad del acto. Pero, además, también se coincide con el Sr. Procurador en cuanto a que en este caso concreto, ni siquiera puede sostenerse que la prestación fijada tenga la naturaleza de una tasa, sino que lisa y llanamente se trata de un verdadero impuesto. La conclusión que antecede surge clara, si se tiene en cuenta que la base de cálculo que fija el Decreto Nº 159/00, -modificando la establecida por los Decretos Nos. 255/92 y 153/93-, no es apropiada para tipificar un supuesto de “tasa” y sí en cambio aparece consustanciada con la especie tributaria “impuesto”. Porque se modifica la base de cálculo de la prestación, que ahora se determina en base al número de abonados del servicio, lo que significa que se asiste a un verdadero impuesto a las ventas realizadas por el contribuyente, entendiendo por tal la venta que éste efectúa del servicio de TV a sus abonados. Esta base de cálculo es impropia de una tasa, al ser extraña al servicio, o sea a la actividad estatal que opera como contraprestación. Y en cambio es propia del impuesto, por cuanto el tributo generará un resultado acorde con el número de abonados que cada empresa obtenga, y con prescindencia del costo del servicio o actividad prestados por la Administración. VIII) En definitiva, que bajo la apariencia de una tasa (cuya creación y /o fijación de la base de cálculo, por simple decreto, sería igualmente ilegítima), se oculta un verdadero impuesto, en franca violación del principio de legalidad (arts. 2 y 11 del Código Tributario), y eso lleva también a la declaración de nulidad del acto”. IX) Todo lo anterior es plenamente aplicable a este caso concreto, y únicamente cabría agregar la relevancia de las opiniones doctrinarias que aquí se agregaron, y que desde distintos ángulos, coinciden en sostener la ilegalidad del Decreto Nº 159/00 (véase opinión de Martins, Daniel Hugo especialmente fs. 33-35 en cuanto a la ausencia de fundamentos constitucionales y legales; ídem de Durán Martínez, Augusto especialmente sus conclusiones fs. 70-71 num. XIII; ídem de la empresa consultora KPMG, especialmente fs. 85 a 87 y conclusiones fs. 113, num. 1 y 2; ídem Bordolli, José Carlos especialmente fs. 118 num. 10, 132 y conclusiones fs. 140). Por estos fundamentos, con el Sr. Procurador del Estado y arts. 309, 310 de la Constitución, y 28 y ss. del decreto ley Nº 15.524 el Tribunal integrado y por unanimidad FALLA : Anúlase el acto impugnado; sin especial sanción procesal. Fíjanse los honorarios profesionales fictos por la parte actora en la suma de $U 12.000 (pesos uruguayos doce mil mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Rochón, Dr. Mercant, Dr. Baldi, Dr. Brito del Pino (r.), Dr. Borges. Dra. Petraglia (Sec. Letrada).