Sentencia Definitiva N° 598/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de octubre de 2024. No. 598 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “ALTAMA S.A Y OTROS con PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 463/2022). RESULTANDO: I) ALTAMA S.A., ANTILUR S.A., SOLDO HNOS S.A. BROCOS S.A. SAN FRANCISCO C.I. S.A., y CARRAU & CIA S.A. asistidas por el Dr. Martín Montoro comparecieron a demandar la nulidad del Decreto N.º 404/021 de 10 de diciembre de 2021 dictado por el Poder Ejecutivo (fs. 17 a 27). La parte actora sostuvo que el Decreto 404/021 se sustenta y es dictado en aplicación del Decreto N.º 338/982 que es ilegítimo, y en consecuencia padece los mismos vicios, estableciendo asimismo un régimen sancionatorio ilegítimo. En primer lugar, indicó que el Laboratorio Tecnológico del Uruguay (en adelante “LATU”) carece de competencia legal para realizar la inspección sanitaria sobre alimentos y bebidas importadas indicada en el Decreto N.º 338/982. La Ley no concede al LATU potestad in spectiva de contralor de la mercadería que se importa en forma definitiva, no prevé una obligación legal de someterse a tales controles, ni le confiere potestades para autorizar la comercialización de alimentos en el mercado interno como prevé el Decreto Nº 338/982. En este sentido, señaló que el Decreto Nº 338/982 es ilegítimo porque invade la esfera de competencia que le corresponde a otros organismos públicos en el control higiénico sanitario de alimentos, como al Ministerio de Salud Pública, Gobiernos Departamentales y del Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca. En segundo lugar, manifestó que el Decreto viola el principio de legalidad y la libertad de empresa al no existir ninguna ley que sustente las limitaciones a las libertades que prevé el Decreto N.º 338/982 en contravención de los artículos 7 y 36 de la Constitución de la República. Sostuvo que se ha vulnerado el principio de legalidad ya que el sometimiento al control de LATU fue establecido en un acto reglamentario y no en una ley. En tercer lugar, expresó que el Decreto vulnera el principio de igualdad en tanto genera una distinción injustificada y trato discriminatorio entre los productos nacionales e importados. Los productos nacionales no están sujetos a la inspección del LATU confo rme al Decreto, quedando eximidos de los procedimientos y costos que se le requiere a los productos importados para la emisión del certificado de comercialización. Asimismo, los productos nacionales quedan excluidos del régimen sancionatorio. En cuarto l ugar, aseguró que el Decreto N.º 404/021 incrementa las potestades de control de LATU, específicamente, la potestad de resolver qué productos importados pueden comercializarse y cuales no, controlando que el importador haya cumplido con lo resuelto. Agregó que el Ministerio de Salud Pública cumple una función de notificación de lo que dispone el LATU y el importador notificado debe proceder a la reexportación, destrucción o recaudación, sin importar los descargos que pueda ofrecer. En quinto y último luga r, cuestionó la graduación de las sanciones previstas en el Decreto N.º 404/021 por controvertir la Ley 19.264. La Ley 19.264 prevé que la multa sea graduada tomando en cuenta, entre otros aspectos, la entidad de la infracción, la peligrosidad del desvío reglamentario y antecedentes del administrado. En cambio, el art. 6 del Decreto gradúa la multa en función del valor de la mercadería. En suma, solicitó la anulación del acto impugnado. II) Conferido el correspondiente traslado, el Poder Ejecutivo, representado por el Dr. Carlos Rosello, contestó la demanda de nulidad (fs. 51 a 56 vto.). La demandada señaló que la actora se concentró en atacar una norma que no era objeto de la acción de nulidad, que se encontraba vigente, legítima y firme, siendo esc asos los argumentos que arguye contra la norma enjuiciada. El Decreto impugnado no es un acto dictado en aplicación de otro Decreto (Decreto N.º 338/982), sino que es un acto con efectos generales, por lo que no es posible revisar el Decreto que ya se encuentra firme. Controvirtió la violación del principio de igualdad, en tanto la norma se aplica de igual forma a todos los importadores de alimentos y bebidas, sin existir tratamiento diferencial de especie alguna. Sostuvo que la actora parte de una noción errónea del principio de igualdad, pretendiendo equiparar situaciones jurídicas diversas que no son equiparables. Señaló que si bien los productos de alimentos nacionales no quedan comprendidos en el alcance del Decreto Nº 404/021 también son objeto de estrictos controles sanitarios para garantizar los derechos de consumidores, debiéndose ajustar a la normativa bromatológica nacional, disposición del Mercosur, y controles en sus plantas de producción y comercialización y en plaza. Indicó que el LATU no resuelve si los productos pueden ser comercializados o no, sino que es el agente que tiene a su cargo los controles pertinentes a dichos efectos. Asimismo, rechazó que la vista prevista en el decreto impida al interesado a efectuar descargos y que sean an alizados previo a resolver. El LATU tiene como cometidos, los establecidos en el artículo 164 de la Ley 13.640, reafirmados por la Ley 19.656, y reglamentados por los Decretos 338/982 y 404/021. En cuanto al régimen sancionatorio, indicó que no genera un tratamiento desigual con los productos de origen nacional, en tanto están sujetos a la normativa bromatológica nacional y se realizan controles en la planta de industrialización por la Intendencia, Ministerio de Salud y Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca y el LATU. El artículo 6 del Decreto dispone un régimen sancionatorio consonante con lo establecido en la Ley respetándose los límites mínimos y máximos del monto de las multas tomando en consideración aspectos como la entidad de la infracción, la peligrosidad del desvío reglamentario y los antecedentes administrativos. Adujo que en el proceso judicial tramitado ante el Juzgado Letrado en lo Civil de 12º turno se consideró no acreditado que el LATU realizara una ilegítima aplicación del Decreto N.º 338/982, y recordó que por Sentencia N.º 877/2022 la Suprema Corte de Justicia desestimó la excepción de inconstitucionalidad contra la Ley Nº 19.566 promovida por las accionadas. En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda. III) Por decreto 6933/2022 se abrió el juicio a prueba por el término legal (fs. 58) y diligenciada la prueba ofrecida, las partes alegaron de bien probado en plazo común de 15 días (fs. 148 a 150 y 152 a 159). VI) Conferida vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó la confirmación del acto impugnado, por Dictamen 681/2023 de la Procuradora Adjunta, Dra. Silvana Nessar (fs. 162 a 165). V) Por decreto 6656/2023 se citó a las partes para sentencia definitiva que se acordó en legal y oportuna forma (fs. 171). CONSIDERANDO: I) La pretensión anulatoria se dirige contra el Decreto N.º 404/2021 de 10 de diciembre de 2021 reglamentario de la Ley N.º 19.264, publicado el 15 de diciembre de 2021, sobre la aplicación de sanc iones por incumplimiento u omisiones de las especificaciones técnicas respecto de productos alimenticios y bebidas importadas con destino a su comercialización en el mercado interno (fs. 30 vto a 32 A.A). II) Desde el punto de vista formal, se cumplió adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). El 1 de febrero de 2022 se interpusieron en tiempo y forma recursos de revocación (fs. 39 y 57 a 59 vta. A.A). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta el 8 de julio de 2022. La demanda se interpuso el 13 de setiembre de 2022 dentro del término legal (nota de cargo fs. 28). III) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo dictaminado por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 162 a 164), se pronunciará por la confirmación del acto impugnado. IV) No son de recibo los agravios referidos a la f alta de competencia del LATU para realizar la inspección sanitaria sobre alimentos y bebidas importadas, y la injerencia de competencia de otros organismos públicos. Los literales B y C del art. 1 de la Ley N.º 19.264 facultó al Poder Ejecutivo a reglame ntar sobre la materia en cuestión a los efectos de “Implementar sistemas de control de cumplimiento de las exigencias (…)” y “Determinar por sí, o delegando en los organismos que estime pertinentes de acuerdo a la materia, la aplicación de sanciones en caso de constatar incumplimiento u omisión de las especificaciones técnicas exigidas.” Por su parte, el artículo 164 de la Ley 13. 640 estableció que el LATU tendrá como cometidos “A) Realizar análisis y ensayos con la finalidad de comprobar y certificar la calidad de los productos industrializados en el país que se exporten. B) Efectuar análisis y ensayos para verificar la naturaleza y características de los productos importados en admisión temporaria y de los artículos con ellos elaborados que se exporten. C) A los efectos previstos en los incisos A) y B) podrá realizar además las inspecciones que considere necesario a los fines de sus cometidos en las propias plantas industriales. D) Los contralores correspondientes a las operaciones de admisión temporaria comprenderán todos los aspectos técnicos que comprueben su correcta realización. E) Realizar análisis y ensayos de productos importados o nacionales que soliciten organismos públicos o empresas privadas. F) Controlar la aplicación, uso y destino de las máquinas y plantas industriales que se importen con franquicias. G) Percibir las tasas por los servicios que presta y administrar sus propios recursos que se le destinan en su totalidad, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos siguientes. H) Realizar investigaciones y estudios con el fin de mejorar las técnicas de elaboración y proceso de las materias primas y desarrollar el uso de materiales y materias primas de origen local o más económicos y el aprovechamiento de subproductos.” En el mismo sent ido, la Ley Nº 19.656 dispuso “Declárase que lo dispuesto en los artículos 19 y 20 de la Ley N° 13.318, de 28 de diciembre de 1964, y el artículo 164 de la Ley N° 13.640, de 26 de diciembre de 1967, en lo que refiere a la evaluación de la conformidad de lo s alimentos y bebidas importados que realiza el Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU), además de las inspecciones y muestreos, comprende el desarrollo de las capacidades técnicas necesarias, conforme a las nuevas tecnologías de producción y comerciali zación de los alimentos objeto del control, a efectos de contribuir con los niveles de inocuidad e igualdad en las condiciones de comercialización que se aplican a los alimentos en el país. (...).” Conforme a la referida legislación, el LATU tiene competencias para constatar el incumplimiento u omisiones de las especificaciones técnicas establecidas respecto de los productos alimenticios y bebidas importadas con destino a su comercialización en el mercado interno, mediante la realización de inspecciones e informar al respecto, en los términos que dispone el Decreto impugnado. Ello no implica una injerencia de las competencias de otros organismos, en tanto, como surge del Decreto procesado, el Ministerio de Salud Pública y el Ministerio de Industria, Energía y Minería serán quienes resuelvan sobre los incumplimientos y omisiones, y aplique sanciones según corresponda, previo informe inspectivo del LATU. De modo que cada Organismo actúa en el marco de sus respectivas competencias. En definitiva, el Decret o no extralimitó las competencias conferidas legalmente al Poder Ejecutivo y al LATU, por el artículo 1 de la Ley N.º 19.264, el artículo 164 de la Ley 13. 640 y la Ley Nº 19.656. V) En línea con lo que viene de decirse, el Tribunal rechaza la alegada vulneración del principio de legalidad y libertad de empresa por parte del Decreto impugnado. Las actividades de control previstas en el Decreto son de rango legal y de interés público, no vislumbrándose apartamiento legal alguno ni vulneración al principio de legalidad. El Decreto que se procesa se apoya en la Ley No. 19.264 para regular aspectos relacionados con la salud e higiene pública, cuestiones que por mandato constitucional es poder - deber del estado legislar sobre ellas. Asimismo, la actora no logró acreditar limitación ilegítima a la libertad de empresa. Los controles previstos en el Decreto y a los que está sometida, son proporcionales al bien jurídico protegido que es la salud de los consumidores. En este sentido, en sentencia No. 435/2022 con remisión a la sentencia No. 175/2013 la Corporación expresó que “Debe admitirse, que el Estado tiene por mandato constitucional, el poder -deber de legislar en todas las cuestiones relacionadas con la salud; y, que todos los habitantes del país tienen el deber de cuidar su salud (art. 44 de la Constitución de la República). Justamente, en el casus, no se vulnera el art. 44 de la Constitución, porque el Decreto enjuiciado no hace más que apoyarse en la LEY para regular aspectos relacionados con la salud e higiene pública, procurando el perfeccionamiento físico, moral y social de todos los habitantes del país” (Cfe. Sentencia No. 219/2010). La conducta desplegada en el caso por parte de la accionada no excede sus atribuciones, ya que al estar en juego l a salud de la población, corresponde “la adopción de todas las medidas que se estimen necesarias para mantener la salud colectiva y su ejecución por el personal a sus órdenes”, las cuales “se harán efectivas dictando todos los reglamentos y disposiciones p ara ese fin primordial” (art. 2 de la Ley 9.202). Tales cometidos, que deben ser ejercidos por el Poder Ejecutivo y por el M.S.P. en tanto órgano jerarquizado y especializado en la materia, están en consonancia con los principios tuitivos consagrados por e l art. 44 de la Constitución de la República respecto de la salud de los habitantes de la República; de manera que, puede concluirse que la Administración actuó dentro de su esfera competencial.” (Cf. Sentencia No. 435/2022). VI) Tampoco se comparte la alegada vulneración del principio de igualdad por la no aplicación del Decreto a los productos nacionales. Asiste razón a la parte demandada en tanto el actor equipara situaciones jurídicas diversas basándose en ello para considerar la desigualdad. El Decreto se aplica por igual a los que quedan comprendidos dentro de su ámbito subjetivo, es decir, a todos los importadores de alimentos y bebidas. Que e l Decreto resistido no comprenda a los productos de origen nacional no significa que éstos no sean objeto de los más estrictos controles sanitarios a efectos de garantizar los derechos de los consumidores, debiendo ajustarse a la normativa bromatológica nacional, disposiciones del MERCOSUR y controles en sus plantas de producción y comercialización, así como en plaza. Señala al respecto Martín RISSO FERRAND que: “la igualdad en la aplicación de la ley obliga a que la ley sea aplicada efectivamente de modo igual a todos aquellos que se encuentran en la misma situación, sin que el aplicador pueda establecer diferencias. Se trata de un aspecto de la igualdad que se proyecta a todo órgano público limitando su actuación. Se prohíbe que en la aplicación de una norma legal o reglamentaria puedan efectuarse diferenciaciones artificiales. Por el contrario, todos qui enes se encuentren en similar situación deberán recibir el mismo tratamiento” (Cf. RISSO FERRAND, Martín, “Derecho Constitucional”, T. I, FCU, Montevideo, 2006, pág. 517, citado en la sentencia N° 458/2013). Jurisprudencia constante de la Suprema Corte de Justicia ha recalcado que “El principio de igualdad no impide que se legisle para clases o grupos de personas, siempre que éstos se constituyan justa y racionalmente. Tal como lo explica RECASENS SICHES, los hombres deben ser tratados igualmente por el D erecho respecto de aquello que es esencialmente igual en todos ellos, a saber: en la dignidad personal, y en los corolarios de ésta, es decir, en los derechos fundamentales o esenciales que todo ser humano debe tener. Y resulta que, en cambio, deben ser tr atados desigualmente en lo que atañe a las desigualdades que la Justicia exige tomar en consideración (“Filosofía del Derecho”, p. 590). De ahí, como lo recuerda el ilustrado constitucionalista nacional JUSTINO JIMENEZ DE ARECHAGA, la jurisprudencia nortea mericana ha sustentado que ningún acto legislativo es válido si afecta claramente el principio de igualdad de derechos garantizados por la declaración de derechos; pero el mismo no se opone a que se legisle para grupos o clases de personas, a condición de que todos los comprendidos en el grupo sean igualmente alcanzados por la norma y que la determinación de la clase sea razonable, no injusta, o caprichosa, o arbitraria, sino fundada en una real distinción (“La Constitución Nacional”, Ed. Cámara de Senadores, T. 1, p. 367). (Cf. Sent. Nos. 323/94, 720/96, entre otras)”. (Cf. Sentencia de la SCJ, Nº 168/2009)”. Por su parte, aunque desde la perspectiva iuslaboralista, el Prof. Oscar ERMIDA URIARTE ha expresado que, dado el estado actual en la evolución del tratamiento dogmático de la no discriminación como principio, no resulta necesaria ninguna enumeración de causas o motivos de discriminación, pues el principio es que resulta discriminatoria toda diferencia no justificada. Expresa textualmente el autor q ue “…habrá discriminación toda vez que una diferencia de trato carezca de justificación suficiente. Todo motivo carente de justificación es discriminatorio, integre o no algún listado más o menos célebre. Toda diferencia no justificada es discriminatoria.” (ERMIDA URIARTE, Oscar: “Protección, igualdad, dignidad, libertad y no discriminación”, Derecho Laboral, T. LVI, No. 241, Enero-Marzo 2011, pág. 18). (Cf. Sentencia No. 10/2016). En este caso, el Decreto se aplica por igual a los que quedan comprendidos dentro de su ámbito subjetivo, es decir, a todos los importadores de alimentos y bebidas, y la diferencia de reglamentación entre los productos importados y nacionales no se advierte injusta, caprichosa ni arbitraria, por lo que no amerita la nulidad del acto. VII) No asiste razón a la actora al sostener que el Decreto Nº 404/021 incrementó las potestades de control del LATU, incluida la potestad de resolver que productos importados pueden comercializarse. Como se dijo y surge del Decreto, el LATU no aplica sanciones ni resuelve que productos pueden comercializarse y cuales no, sino que elabora informes desde un punto de vista técnico, elevados al organismo correspondiente que tiene competencia para adoptar la resolución y aplicar sanciones. En este sentido, el artículo 1 del Decreto establece que el Ministerio de Salud Pública y el Ministerio de Industria, Energía y Minería aplicarán las sanciones dispuestas por la Ley N° 19.264, previo informe del LATU y el artículo 8 dispone que el Ministerio de I ndustria, Energía y Minería aplicará las sanciones previstas en el Decreto previa comunicación del LATU cuando corresponda, no teniendo el LATU potestades para resolver como menciona la actora. VIII) Finalmente no se advierte un apartamiento del Decreto reglamentario de la Ley No. 19.264 en lo que refiere al régimen sancionatorio. La Ley No. 19.264 fija un rango de sanciones que van desde el apercibimiento, la multa entre cinco mil unidades indexadas a un millón de unidades indexadas hasta el decomiso . Estos límites son tomados por el Decreto No. 404/2021 que en su artículo 6 fija un mecanismo para la determinación concreta de la sanción. que no se aparta de los parámetros considerados por la Ley 19.264, como los antecedentes en la comisión de infracciones y el riesgo para la salud de los consumidores. Por todo lo expuesto el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción proces al específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Cal (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).