Sentencia Definitiva N° 581/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de octubre de 2024. No. 581 VISTOS: Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “BASTOS PINTOS, VERÓNICA ISABEL con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 558/2022). RESULTANDO: I) En este proceso, la actora Verónica Isabel BASTOS PINTOS, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución Nro. 77453 dictada el 9 de diciembre de 2021 por el Ministro de Defensa Nacional en ejercicio de atribuciones delegadas que dispuso: “1º Declárese que la Sargento (MDN) Verónica Bastos Pintos, perteneciente al Ministerio de Defensa Nacional, se encuentra comprendida en la situación de incapacidad incompleta, prevista por el literal B) del artículo 192 del Decreto - Ley Nº 14.157 (Orgánico de las Fuerzas Armadas) de 21 de febrero de 1974, en la redacción dada por el Decreto-Ley Nº 14.813, de 22 de agosto de 1978, debiéndose considerar dicha incapacidad como no contraída en acto de servicio, ni como consecuencia de la prestación del mismo. 2º Pásese a situación de retiro obligatorio por incapacidad incompleta a la Sargento (MDN) Verónica Isabel Bastos Pintos” ( Fojas 66 vto.. y 67 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria (fs. 2 a 9 vto.. infolios) señaló que la resolución dictada es arbitraria, ilegal y adolece de los siguientes vicios que se enuncian a continuación. En primer lugar, manifiesta que la procesada carece de motivación, en tanto no existe justificación alguna para disponer su pase a retiro obligatorio siendo que las actividades que le fueron prohibidas no socavan su desempeño laboral ni resienten el servicio de manera alguna. En segundo lugar, señala que la enjuiciada es contraria a una regla de Derecho por cuanto el artículo 192 del Decreto-Ley No. 14.157 no obliga al retiro para los casos de incapacidad incompleta. En tercer lugar, manifiesta que no se realizó una investigación administrativa formal con posterior sumario administrado, con todas las formas y garantías que ello implica. En cuarto y último lugar, afirma que el acto se dictó con desviación de poder. Concluye que la Administración no actuó en forma ajustada a Derecho ya sea porque el sumario que se le inició no contaba con informes técnicos que aconsejaran su pase a retiro obligatorio, o bien porque las razones aducidas por el Cnel. R. FIGUEREDO y el Dr. MARTÍNEZ MASSAFERRO carecen de todo sustrato probatorio y son ajenas al objeto del sumario. De ese modo, la Administración, a su juicio, asumió una conducta violatoria de elementales principios del debido proceso administrativo (a saber: buena fe, razonabilidad y coherencia con sus propios precedentes) y, además, su accionar fue arbitrario. En definitiva, solicitó la nulidad del acto procesado. III) La parte demandada comparece a contestar la demanda debidamente representada (fs. 13 a 20 infolios) controvirtiendo la pretensión anulatoria rebatiendo los agravios antes expuestos. En primer lugar, expresó que la normativa aplicable al caso exime a la Administración, para situaciones como la de la Sra. BASTOS, de proceder a sustanciar sumario para conferir la baja. Ello, indicó, surge del Decreto-Ley No 14.157, le Ley No. 19.695, el Decreto No. 507/994 y la Ordenanza No. 40 del MDN. Puntualizó que del artículo 192 del referido Decreto-Ley se desprende que es una prerrogativa del Señor Ministro de Defensa Nacional establecer que el personal evaluado por Junta Médica y que posea una incapacidad incompleta, continúe prestando funciones, pero ello no se traduce en que deba disponer que ese personal tenga necesaria u obligatoriamente que seguir haciéndolo. Explicó que en obrados, si bien en un primer momento se entendió por el Señor Ministro que la Sra. BASTOS podía seguirse desempeñando en Secretaria del Estado, luego informó el Director de Administración y Desarrollo Humano, quien tiene por la especificidad de su área, la competencia directa en la evaluación del personal afectado a la Unidad Ejecutora 01, indicando al jerarca que la funcionaria “no ha demostrado interés en su trabajo, habiendo sido necesario darle distintos destinos internos debido a reiterados problemas con las tareas que se le asignaron”. Así, el Director sugirió en aras del bien del servicio disponer el pase a retiro por incapacidad incompleta establecida por la Comisión Médica que evaluó el caso. En segundo lugar, refirió que no hubo arbitrariedad en la evaluación del Director, ya que la propia Comisión médica había detectado en las entrevistas tenidas con la accionante, trazas de las cuestiones relativas a las dificultades de relacionamiento de ésta. Citó parte de un informe de fecha 17 de junio donde la Comisión refería que la accionante “refiere en la entrevista telefónica estar medicada con sertralina, zolpiderm y alprazolam. Relata cambio en el lugar de trabajo que le ha generado malestar emocional”. En tercer lugar, manifestó que las expresiones de la accionante con relación a que no importaba dicha incapacidad para continuar trabajando cuando por sus tareas no porta armas, ni hace guardias ni tampoco tenía intenciones de presentarse a Misiones Operativas de Paz, demuestran un profundo desconocimiento de los requisitos que como militar debe poseer para ejercer sus funciones y citó el artículo 86 literal C) de la Ley No. 19.775 que refiere a las obligaciones inherentes al estado militar, concluyendo que el estado militar impone al efectivo, entre otros deberes, hallarse permanentemente apto para el servicio y el hecho de que en cualquier momento por decisión del jerarca el personal deba pasar a realizar guardia armada o aún portar armas dadas ciertas jerarquías (hallándose la señora BASTOS por su grado escalafonario de Sargento dentro de tales posibilidades) fue otro de los elementos que se tomó en cuenta, aunque no el fundamental. Así, destacó que el principal elemento que se tomó en cuenta a efectos de conferir la baja por causal fue que la Sargento había perdido las aptitudes mentales necesarias para el ejercicio de la función militar en su conjunto según exige la Ley. Subrayó que la Ordenada No. 40 ordena en forma tajante que una vez constatada una incapacidad deberá tramitarse el paso a retiro obligatorio. Por último, en relación con el agravio fincado en la falta de motivación del acto y su dictado con abuso y desvío de poder, señaló que no tienen ningún asidero lógico ni legal pues fue su condición psíquica la que meditó el dictado del acto. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 7309/2022 se abrió a prueba por el plazo de 10 días, teniéndose por ofrecidas las de las partes, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 319 fojas) y documentación (carpeta de tapa rosada en 65 fs). V) La parte demandada y la parte actora alegaron de bien probado por su orden (fs. 65 – 68 vto. y fs. 70 – 75 vto. infolios, respectivamente). VI) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 649/2023, entendió que no se agotó correctamente la vía administrativa (fs. 78 infolios.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, la Corporación no comparte lo dictaminado por la Procuraduría del Estado de lo Contencioso Administrativo en cuanto a la falta de agotamiento de la vía administrativa, en tanto se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). Surge claramente que el acto impugnado fue notificado a la accionante el 31 de diciembre de 2021 (fs. 70 de los A.A.), sin perjuicio de ello, la accionante había tomado conocimiento informal del acto el día 20 de diciembre de 2021, conforme indicó en su libelo recursivo (fs. 91 de los A.A.). Con fecha 29 de diciembre de 2021, la parte actora interpuso los recursos de revocación y jerárquico, reservándose el derecho a fundamentar los mismos (fs. 91 de los AA). Por Resolución No. 96738, de fecha 18 de agosto de 2022, dictada por el Presidente de la República se resolvió desestimar el recurso de revocación interpuesto contra el acto impugnado (fs. 112 vto.. a 113 vto.. de los AA). Dado que el acto enjuiciado fue dictado en ejercicio de atribuciones delegadas, no correspondía el recurso jerárquico. Considerando que la parte actora fue notificada del acto conclusivo de la vía administrativa el día 12 de setiembre de 2022 (fs. 115 vto.. de los AA), la demanda anulatoria incoada con fecha 4 de noviembre de 2022, lo fue en tiempo hábil (nota de cargo fs. 10 infolios). II) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Las actuaciones administrativas tuvieron su origen en un informe de fecha 10 de junio de 2020 de la Sección Personal de Secretaría de Estado en el cual se informaba que la cantidad de días de licencia médica de la accionante superaban los sesenta días consecutivos que establece el artículo 4, inciso 3 del Reglamento de Integración y Funcionamiento de las Juntas Médicas de la Dirección de Sanidad de las Fuerzas Armadas, aprobado por Decreto No. 507/994, computando la actora una cantidad de 63 días (fs. 4 de los AA). Por ese motivo, se remitieron las actuaciones a Comisión Médica, quienes con fecha 13 de octubre de 2020, luego de haber visto y examinado a la accionante, informaron que “actualmente paciente medicada con Sertralina, Alprazolam y Zolipem. (…) Refiere reinicio de sintomatología ansiosa desde hace 1 año aproximadamente. Desde hace 15 días desempeña tareas en oficina de personal civil en el M.D.N. Manifiesta concurrir a psicoterapia. Por lo tanto estos Asesores consideran que la titular de la misma puede continuar con sus tareas asignadas, debiendo permanecer eximida de guardia armada, porte y uso de armas hasta nueva evaluación por esta Junta” y solicitaron la realización de un estudio psicodiagnóstico con perfil de personalidad y coeficiente intelectual e informe laboral en el que se especifiquen las tareas asignadas, grado de cumplimiento y relacionamiento con pares y superiores con un período mínimo de evaluación de 60 días (fs. 15 de los AA). Con fecha 8 de febrero de 2021 la Sub Jefa (I) de la Sección Personal Civil informó conforme fuere solicitado por la Junta y manifestó que “a la citada funcionaria se le asignaron tareas administrativas, manejo del programa APIA en el cual se tramitan los Expedientes, realización de proyectos de Resolución, notas, comunicación con las unidades ejecutoras por temas relacionados al personal civil, etc. (…) En ese período ha cumplido con el horario de trabajo y no ha tenido ausencias injustificadas. En corto tiempo ha logrado adaptarse a la dinámica de trabajo y se destaca su voluntad para aprender y colaborar con las tareas que se realizan en esta sección. (…) Mantiene un muy buen relacionamiento con el resto de los funcionarios y su trato hacia los superiores siempre ha sido en forma respetuosa” (fs. 21 de los AA). Posteriormente, vuelve a informar la Comisión Médica en posesión del estudio solicitado de psicodiagnóstico y luego de haber entrevistado telefónicamente a la accionante. Así, explica los hallazgos del estudio referido y señala que “Actualmente refiere en la entrevista telefónica estar medicada con Sertralina, Zolpidem y Alprazolam. Relata cambio en lugar de trabajo que le ha generado malestar emocional. Por lo tanto, estos Asesores consideran que la titular de la misma puede continuar con las tareas asignadas, presentando desde el punto de vista psiquiátrico una incapacidad incompleta para guardia armada, porte y uso de armas y Misiones Operativas de Paz” (fs. 27 de los AA). Dicho informe fue compartido por la Dirección Técnica de la Dirección Nacional de Sanidad (fs. 29 vto.. de los AA) y elevadas las actuaciones al Director General de Recursos Humanos éste dispone el pase al Departamento Administración y Desarrollo Humano a fin de notificar a la accionante del informe, lo que se hace el día 28 de junio de 2021 (fs. 33 y 34 vto.. de los AA). Cumplida la notificación, el funcionario DORNELL eleva las actuaciones a conocimiento, nuevamente, del Director General de Recursos Humanos sugiriendo el archivo de las actuaciones (fs. 36 de los AA), disponiendo el segundo el pase al Departamento Administración y Desarrollo Humano a los efectos de proyectar la Resolución correspondiente de acuerdo a la normativa vigente (fs. 39 de los AA). Con fecha 1º de julio de 2021, informa la Dra. CHIARLONE aconsejando “que se dicte el Acto Administrativo que declare la incapacidad incompleta para el Servicio no contraída en acto de servicio de la Sgto. (MDN) Verónica Bastos Pintos en cumplimiento de lo preceptuado en el Régimen anterior de Seguridad Social Militar (artículo 192 del Decreto-Ley Nº 14.157) y en la Ordenanza 40 de esta Secretaría de Estado. Fecho lo cual, se debe determinar por el Ministro de Defensa Nacional y mediante Acto Administrativo expreso, si la funcionaria militar continuará o no en actividad, disponiendo asimismo, en caso de corresponder, la tarea o cargo a desempeñar (…)” (fs. 45 vto. de los AA). Dicho informe fue compartido por la Sub Jefa (I) del Departamento de Administración y Desarrollo Humano (fs. 46 de los AA) solicitándose, previo al dictado del acto referido, la opinión del Director General de Secretaria respecto de la continuidad o no en actividad de la accionante (fs. 49 de los AA). Con fecha 5 de julio de 2020, el Director General de Secretaría, Dr. MARTINEZ MASSAFERRO solicita informe del Departamento Jurídico Notarial, quien concluye que “de acuerdo a lo establecido en la Ordenanza Nº 40 del Ministerio de Defensa Nacional de 20/09/2001; el Sr. Ministro de Defensa Nacional deberá expedirse en forma expresa; ya que la militar es dependiente de la Secretaría de Estado” (fs. 53 de los AA). El día 6 de setiembre de 2021, el Director General de Secretaría consigna que “de mandato verbal del Señor Ministro de Defensa Nacional y habiéndose autorizado la continuidad en su actividad administrativa de la Sgto. (MDN) Verónica Bastos, vuelva el expediente Nº 2020-3-1- 0000588 a la Dirección General de Recursos Humanos, a los efectos de proyectar el Acto Administrativo correspondiente, declarando la incapacidad incompleta NO contraída en Acto de Servicio” (fs. 54 de los AA). Recibido el expediente por parte del Director de Recursos Humanos, éste el día 7 de setiembre de 2021 deja constancia que “de acuerdo a lo coordinado telefónicamente, vuelvo a Usted los presentes obrados para que se reconsidere la situación de la Sgto. BASTOS, ya que la misma no ha demostrado interés en su trabajo, habiendo sido necesario darle distintos destinos internos debido a reiterados problemas con las tareas que se le asignaron. Se sugiere - en bien del Servicio - pasarla a Retiro Obligatorio por la su Incapacidad incompleta declarada oportunamente por Comisiones Médicas”. En la misma fecha, el Director General de Secretaría comparte lo sugerido y remite el expediente a la dirección de Recursos Humanos a fin de proyectar el acto administrativo (fs. 55 vto. y 56 de los AA). Finalmente, con fecha 9 de diciembre de 2021 se dictó el acto procesado. III) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora y la normativa vigente, el Tribunal por unanimidad, apartándose de lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por declarar que se ha agotado correctamente la vía administrativa y no siendo de recibo los agravios esgrimidos por la accionante, desestimará la demanda impetrada y, en consecuencia, confirmará el acto, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución Nro. 77453 dictada el 9 de diciembre de 2021 por el MDN en ejercicio de atribuciones delegadas por la que se declaró que la actora se encuentra comprendida en la situación de incapacidad incompleta prevista en el lit. B) del artículo 192 del Decreto Ley No. 14.157, debiéndose considerar dicha incapacidad como no contraída en acto de servicio, ni como consecuencia de la prestación del mismo. (Fojas 66 vto.. y 67 de los A.A.). En lo medular, la accionante se agravia en torno a las siguientes causales de nulidad: (i) la existencia de abuso, desviación y exceso de poder en el dictado del acto; (ii) que la normativa aplicable no obliga el retiro para casos de incapacidad incompleta; (iii) la falta de motivación de la decisión de disponer su pase a retiro obligatorio, apartándose de las recomendaciones de la Comisión Médica. No cuestionó la existencia de incapacidad mental para el desempeño de la actividad militar ni la calificación de la incapacidad constatada. La normativa aplicable al caso, artículo 192 del Decreto-Ley No. 14.157, en la redacción dada por el Decreto -Ley No. 14.813 dispone: “Los oficiales y Personal Subalterno pasarán a la situación de Retiro Obligatorio cuando se encuentren en alguno de los siguientes casos: (…) B) Por incapacidad física o mental, comprobada por una Junta Médica del Servicio de Sanidad de las Fuerzas Armadas las que deberán establecer: (…) 3º) En caso contrario, se hará constar expresamente que la incapacidad o enfermedad no pueden atribuirse a ninguna de las circunstancias descriptas en los incisos anteriores. En todo caso de retiro y siempre que la Junta Médica deba expedirse deberá calificar definitivamente el tipo de incapacidad. La incapacidad puede ser completa o incompleta. La incapacidad completa es aquella que inhabilita al militar para realizar la totalidad de las actividades correspondientes a la jerarquía o al cargo. La incapacidad incompleta es aquella que habilita al militar para realizar alguna de las actividades correspondientes a su jerarquía o cargo. El Ministro de Defensa Nacional, para el personal dependiente directamente de su Ministerio o el Comandante en Jefe de la Fuerza respectiva, con intervención de la Junta Médica del Servicio de Sanidad de las Fuerzas Armadas, podrán determinar, en caso de incapacidad física incompleta, si el militar puede continuar su actividad, considerando su jerarquía, la naturaleza del cargo a desempeñar, las necesidades del servicio y otros factores de análoga entidad (…)” (destacado corresponde a la Corporación). Surge entonces que se trata de una facultad discrecional que otorga la norma al Ministro de Defensa, atendiendo a las particularidades del caso. Sobre la temática, es dable destacar que la Administración posee una amplia discrecionalidad para resolver si un funcionario declarado incapaz se le puede o no asignar la realización de alguna tarea. En reciente Sentencia el Tribunal ha puntualizado: “Ante la declaración de incapacidad incompleta, el Jerarca tienen la legitima facultad discrecional de asignarle al funcionario militar tareas adecuadas a la incapacidad padecida o disponer su pase a retiro obligatorio, conforme a lo establecido en el literal B) del art. 192 del Decreto Ley Nº 14.157, en la redacción dada por el Decreto Ley Nº 14.813 y en la Ordenanza Nº 40 del MDN”. (Cfme. Sentencia No. 575/2020). De manera que, procede la anulación de un acto de esta índole cuando se verifique una decisión evidentemente irracional, que trasluzca una hipótesis de desviación, abuso o exceso de poder. En la especie, la Administración siguió el procedimiento previsto y al momento de elegir entre las dos opciones legítimas, tomó en consideración la opinión desfavorable emitida por la Dirección General de Recursos Humanos de la cual dependía la accionante. El informe de fecha 7 de setiembre de 2021, el Cnel. R. Gustavo FIGUEREDO (Director General de Recursos Humanos) precisó que la accionante “no ha demostrado interés en su trabajo, habiendo sido necesario darle distintos destinos internos debido a reiterados problemas con las tareas que se le han asignado. Se sugiere - en bien del Servicio - pasarla a Retiro Obligatorio para su incapacidad incompleta declarada oportunamente por Comisiones Médicas” (fs. 55 vto. de los AA) (destacado corresponde a la Corporación). En el “Resultando” de la resolución procesada se estableció que “la mencionada Sargento (MDN) presenta una incapacidad incompleta de acuerdo al Dictamen C/M. 135 de 17 de junio de 2021 de Comisiones Médicas de la Dirección Nacional de Sanidad de las Fuerzas Armadas, no existiendo relación de causalidad entre la incapacidad contraída y la prestación del servicio” (fs. 66 vto. de los AA). En el dictamen de la Comisión Médica mencionado supra surge que la accionaste presenta “desde el punto de vista psiquiátrico una Incapacidad Incompleta para guardia armada, porte y uso de armas y Misiones Operativas de Paz” (fs. 27 de los AA) (destacado corresponde a la Corporación). Asimismo, la recomendación del Director General de Recursos Humanos encuentra apoyatura y guarda relación con: (i) el dictamen de la Comisión Médica de fecha 17 de junio de 2021 en el que se entrevistó telefónicamente a la accionante y ésta refirió “estar medicada con Sertalina, Zolpidem y Alprazolam. Relata cambio en el lugar de trabajo que le ha generado malestar emocional” (fs. 27 de los AA); (ii) las consultas agregadas en la historia clínica y que obran en Carpeta de Documentación en 65 fs.; (iii) los distintos cambios de destinos internos que tuvo la actora en el año 2020 y que constan a fs. 276, 278, 285 y 290 de los AA. En la historia clínica surgen varias consultas en psiquiatría donde la accionante menciona su dificultad para realizar tareas a nivel laboral, su descontento con los sectores en los que realizaban las mismas, sus distintos pases por diversos sectores y dificultades de relacionamiento (fs. 51 vto., 47 vto., 44 vto., 43 vto., 42 vto., 41, 39, 37, 30 vto. en Carpeta Documentación en 65 fs. Consultas a Psiquiatría en orden cronológico entre 2018 y 2021). Asimismo, los distintos cambios de sector a los que alude la Dirección de Personal se encuentran incorporados a la causa (fs. 276 y sig. de los AA). Con todo esto, se concluye que la Administración siguió el procedimiento previsto y dentro de los factores a tomar en cuenta para realizar la opción, entre los que se encuentran las necesidades de servicio y “otros factores de análoga entidad”, se tomó especialmente en consideración lo informado por la Dirección General de Recursos Humanos acerca de la situación funcional de la actora, su falta de interés y los distintos pases por los destinos internos originados en los reiterados problemas con las tareas que se le han asignado. No se observa que la decisión toma haya respondido a una finalidad espuria distinta a la fijada por las normas que regían la situación de la accionante, ni se probó por la accionaste una arbitrariedad, irracionalidad, desviación, abuso o exceso de poder. En relación con la ausencia de motivación del acto, ésta emerge del acto enjuiciado y de sus antecedentes, conforme se expuso. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Cal. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).