Sentencia Definitiva N° 572/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de octubre de 2024. No. 572 VISTOS: Para resolución, estos autos caratulados: “CABIFY URUGUAY S.A. con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MALDONADO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 154/2024). RESULTANDO: I) De fs. 2 a 19 vto., compareció la Dra. Florencia Di Segni, en representación de Cabify S.A., a promover demanda anulatoria contra la Actuación N° 20, de fecha 27 de julio de 2023, dictada por la División Tránsito y Trasporte de la Intendencia de Maldonado (fs. 78 A.A.). II) Conferido el correspondiente traslado, de fs. 23 a 36, comparecieron los Dres. Daniel Trotta y Marcelo Guadalupe, en representación de la Intendencia Departamental de Maldonado, quienes, además de contestar la demanda, opusieron como excepción previa, que la Actuación N° 20 no es un acto procesal ante esta jurisdicción. Expresaron, en síntesis, que, deberán rechazar la presente acción, debiendo tener presente que en los antecedentes administrativos del caso que nos ocupa, se observa que el actor presentó una petición ante la administración y luego interpuso recursos administrativos, cuando en realidad debería haber evacuado la vista conferida en su oportunidad. En tal sentido, postulan que, no surge en autos que haya sido recurrida resolución alguna de la Intendencia Departamental de Maldonado, tampoco surge de la demanda impetrada por CABIFY URUGUAY S.A. que se pretenda anular un acto administrativo definitivo emanado de la Administración. Afirman que, de manera errónea, la actora inicia acción contra la Actuación Nro. 20 -la cual califican como acto de mero trámite y preparatorio para el dictado eventual del acto administrativo formal que exprese la voluntad definitiva de la Administración- y no contra el acto administrativo que dispuso la denegatoria de los recursos interpuestos, debiendo, en consecuencia, rechazarse la presente acción. III) Del excepcionamiento planteado, se dio traslado a la parte actora por Decreto N° 2574/2024, de 27 de mayo de 2024 (fs. 38), quien, notificada en debida forma (fs. 39), compareció a evacuarlo (fs. 40 a 47). Manifestó la actora que, inversamente a lo postulado por la Administración, mediante el acto impugnado, se resuelve de forma definitiva la petición calificada presentada por Cabify, denegando su solicitud. De ello, que entienda que se trata de un acto administrativo definitivo y recurrible. Añadió que, la postura asumida por la Intendencia de Maldonado cuando resolvió los recursos y en su contestación de demanda, violenta la buena fe y es contradictoria. IV) Por Decreto N° 3138/2024, de 18 de junio de 2024, se tuvo por evacuado el traslado conferido y, se dispuso el pasaje de los autos en vista de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 430/2024, aconsejó amparar el excepcionamiento interpuesto y declarar que la voluntad enjuiciada no es procesable ante esta jurisdicción contenciosa administrativa (fs. 50 y 50 vto.). V) Por Decreto N° 4146/2024, de 9 de agosto de 2024, se llamaron los autos para resolución, lo que se acordó en legal y oportuna forma (fs. 52). CONSIDERANDO: I) El Tribunal, en mayoría, compartiendo lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, considera que, en el caso, se verifican obstáculos de índole formal que impiden que la acción pueda prosperar. II) En efecto, la pretensión anulatoria se dirige contra la N° 20, de fecha 27 de junio de 2023, dictada por la División Transito y Trasporte de la Intendencia de Maldonado, por medio de la cual, se consigna que: “Atento al escrito presentado por la Empresa de Redes de Transporte CABIFY, del cual no surge ningún elemento nuevo que provoque un cambio en la postura asumida, se informa que esta Dirección General mantiene lo esgrimido en la Actuación 2 del presente expediente en respuesta a la petición calificada realizada. Es de importancia destacar que igual posición adoptó la Sub Dirección General de Asesoría Jurídica en la Actuación 12. Con lo expuesto pase a la Dirección General de Asuntos legales para su consideración”. (fs.78 de A.A.). Cabe significar, que la volición enjuiciada se enmarca en un procedimiento administrativo tramitado con motivo de la petición calificada formulada por la actora, con fecha 29 de diciembre de 2022, mediante la cual, solicita a la Intendencia de Maldonado, que modifique la postura asumida con relación a la prestación de servicios de transporte por parte de las plataformas digitales, denominadas “ERT” (fs. 10 a 18 A.A.). III) Así pues, a juicio del Tribunal, del análisis de las presentes actuaciones, surge inequívoca y manifiestamente, que el acto impugnado no representa la voluntad definitiva y final de la Administración demandada en torno a la cuestión de fondo debatida, por el contrario, se trata de un acto preparatorio o instrumental, carente de efectos jurídicos. En tal sentido, conforme lo dispuesto por el artículo 24 inciso 2º del Decreto Ley No. 15.524, los actos administrativos pasibles de impugnación ante el Tribunal, son aquellos que “constituyen la última expresión de voluntad del órgano del Estado” . Mientras tanto, el inciso 3º de dicho dispositivo señala que “se consideran comprendidos entre los actos administrativos definitivos procesables, aquellos que hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así, directa o indirectamente, el fondo del asunto”. Desde estas coordenadas, la referida Actuación N° 20, constituye un acto meramente preparatorio, que resulta auxiliar respecto del eventual acto definitivo a dictarse en el futuro, la cual, por cierto, tampoco suspende ni hace imposible en forma indefinida la tramitación de las actuaciones. Tal es así, que, como indica con acierto la Procuraduría en su dictamen, la referida actuación N° 20 dispone “in fine”, el: “… pase a la Dirección General de Asuntos legales para su consideración”. De manera que, claramente, la decisión impugnada, no comporta la última voluntad de la Administración. En consonancia con lo que se viene de señalar, cabe revalidar lo postulado por la Corporación, ante casos similares, cuando ha señalado que: “(…) el tenor literal del acto impugnado es claro en cuanto a que se trata de un INFORME, un mero acto preparatorio de la decisión última de la Administración; informe que le fue notificado a la interesada a efectos de darle mayores garantías al procedimiento administrativo. Claramente el referido acto preparatorio es el antecedente de un pronunciamiento posterior de la Administración, y no es pasible de causar por sí mismo efectos jurídicos, no constituyendo una expresión de voluntad que pueda encuadrarse en lo dispuesto en el art. 309 de la Constitución. En consecuencia, es un antecedente para un pronunciamiento posterior de la Administración, en tanto no crea, modifica ni extingue situaciones jurídicas subjetivas. Esto es, que no se está ante la última expresión de voluntad de la Administración, manifestada en ejercicio de la función administrativa, destinada a producir efectos jurídicos. El informe que se impugna no crea la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción de nulidad, sino que constituye un antecedente de la misma (art. 24 del Decreto Ley No. 15.524). Como señala Giorgi: "para ser impugnables en la jurisdicción anulatoria, los actos administrativos deben ser susceptibles, además, de causar agravio o perjuicio, de "faire grief". Es decir, deben comportar una decisión o manifestación de voluntad de la Administración dirigida a producir efectos jurídicos" (“El Contencioso Administrativo de Anulación”, Montevideo 1958, p. 157).” (sentencia No. 469/2014, de 09/10/2014). Mas recientemente, en sentencia No. 840/2017, sostuvo el Tribunal que: “(…) el informe impugnado de fecha 28 de marzo de 2016 se trata de un acto no procesable ante la Sede al ser un acto no definitivo de naturaleza preparatoria o instrumental, que no comporta la manifestación última de voluntad de la Administración departamental demandada, por lo que mal puede erigirse como objeto de la acción de nulidad, conforme a la previsión normativa de nuestro texto constitucional (art. 309 de la Constitución de la República), al no producir efectos jurídicos susceptibles de crear, modificar o extinguir una situación jurídica subjetiva de la cual pueda ser titular el accionante. En efecto, el acto encausado no es resolutivo (tan solo sugiere no acceder a lo solicitado), en tanto constituye un mero informe técnico dirigido al órgano con competencia de decisión (en el caso, el Departamento de Gestión Humana y Recursos Materiales de la IM) y, por ende, no forma parte del elenco de actos que la Constitución declara sujetos al control de juridicidad a cargo de este Tribunal (Cf. GIORGI, Héctor; “El Contencioso Administrativo de Anulación”, pág. 159. En la jurisprudencia del Tribunal pueden verse, entre muchas otras, las Sentencias Nos. 551/2011 y 716/2012)”. Sobre la base tal entendimiento y, como ha expresado el Prof. Cajarville, en opinión que el Tribunal ha citado repetidamente: “El acto jurídico dictado por un órgano estatal en ejercicio de la función administrativa, instrumentalmente destinado al dictado o ejecución de otro acto final o principal, es un acto administrativo de procedimiento; o también, adecuando la definición del art. 120 del Dec. 500/991, es toda manifestación o declaración de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos destinados instrumentalmente al dictado o ejecución de otro acto final o principal. (omissis) Los actos de procedimiento, en cuanto instrumentales para el dictado o la ejecución de otro, producen necesariamente efectos relativos al procedimiento; de lo contrario, no se justificaría su inclusión en el trámite. (…) Cada uno de esos actos tiene su propia existencia, sin fundirse con el acto final constituyendo un acto complejo; en ese sentido, todos los actos de procedimiento son separables entre sí y del acto principal. Influyen sin embargo sobre la legitimidad y eventualmente sobre la validez del acto principal, porque el cumplimiento del procedimiento previsto constituye uno de los presupuestos del acto final. (…) En virtud de esa limitación de los efectos, sólo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse. Puede denominarse a éstos, actos administrativos de mero trámite.” Y agrega, tras precisar que, si bien dichos actos pueden impugnarse mediante recursos administrativos, que: “Distinta es la solución en cuanto a la impugnabilidad jurisdiccional, mediante la acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Del inciso final del art. 24 del Decreto-Ley N° 15.524 resulta implícitamente que -como ya lo sostenía la jurisprudencia anterior- los actos de mero trámite no están comprendidos entre los procesables mediante acción anulatoria; según dispone aquel inciso, los actos de procedimiento, preparatorios o de trámite son impugnables si “hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente, el fondo del asunto”. Los actos de mero trámite, por limitar sus efectos al propio procedimiento, solo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse; por eso, si hubieran sido ilegítimos y esa ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará valer en la impugnación del acto final definitivo, como vicio del procedimiento . (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, “SOBRE DERECHO ADMINISTRATIVO”, T. II., pág. 255 a 258, 3° Ed. FCU Montevideo 2012). IV) En mérito a lo expuesto, se debe concluir que el acto resistido no reúne los caracteres exigidos por los artículos 309 de la Constitución y artículo 24 del Decreto Ley No. 15.524, por tanto, no resulta procesable ante la Corporación. Por estos fundamentos, en atención a lo dispuesto por el artículo 309 de la Constitución de la República; artículos 24 y 66 del Decreto Ley No. 15.524, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en mayoría, RESUELVE: Declárase que el acto impugnado no resulta procesable ante esta jurisdicción contencioso anulatorio; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi (r.), Dr. Corujo, Dra. Rossi (d.), Dr. Cal. Dr. Marquisio (Sec. Letrado). Dra. Rosina Rossi. DISCORDE: Por entender que el acto resulta procesable ante esta jurisdicción. En autos se demanda de nulidad de la Actuación Nº 20 de fecha 27 de julio de 2023 de la Dirección General de Tránsito y Transporte de la Comuna, por la cual se consignó “Atento al escrito presentado por la Empresa de Redes de Transporte CABIFY, del cual no surge ningún elemento nuevo que provoque un cambio en la postura asumida, se informa que esta Dirección General mantiene lo esgrimido en la Actuación 2 del presente expediente en respuesta a la petición calificada realizada. Es de importancia destacar que igual posición adoptó la Sub Dirección General de Asesoría Jurídica en la Actuación 12. Con lo expuesto pase a la Dirección General de Asuntos legales para su consideración” (fs. 78 A.A.). El Tribunal en mayoría considera que el informe impugnado, no es un acto procesable ante esta jurisdicción por cuanto no constituyó la última voluntad de la Administración, reiterando las conclusiones expuestas en las Sentencias Nos 469/2014, y 840/17, y, por tanto, reviste naturaleza preparatoria, instrumental o procedimental. En tal sentido concluye en la no procesabilidad ante esta jurisdicción del mismo. Sobre este punto y en base a las particularidades que observo del acto resistido, me encuentro discorde con la mayoría. Ello, en tanto no basta su condición de insumo en el proceso administrativo para exiliarlo de la procesabilidad, sino que, en perspectiva en el acceso efectivo a la justicia, lo que debe repararse es si aisladamente puede causarle perjuicio al peticionante. El deber de garantía del Estado ante los derechos humanos – y el acceso a la justicia es un derecho humano (arts. 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos) – no se agota con que se prevea el mecanismo procesal, sino que este debe ser efectivo en el sentido de realizable. Así le compete al servicio de Justicia del Estado, ser muy cuidadoso con la individualización de los posibles obstáculos en la realización del acceso a la justicia, y una de las formas de concretarlo la constituye la interpretación en el sentido que mejor remueva los obstáculos. En efecto, entiendo que el acto procesado es potencialmente lesivo para la esfera jurídica de la accionante, disintiendo en tal sentido con el dictamen de la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo - y con la mayoría del Cuerpo - que lo consideró no procesable ante esta jurisdicción. Emerge de los antecedentes agregados, que con fecha 29 de diciembre de 2022, la actora movilizó una petición calificada ante la Comuna de Maldonado a efectos de que reviera su postura en relación a la prestación de servicios de transporte operado mediante plataformas digitales (fs. 2 y 10 y ss. A.A.). Tras ello, recayó la Actuación N.º 2 de fecha 3 de enero de 2023 de la Dirección General de Tránsito y Transporte que no comparte los argumentos de la petición y concluye con el pase de las actuaciones a Dirección de Asuntos Legales (fs. 20 A.A.); la que por Actuación N.º 3 envió el expediente a la Sub Dirección General de Asesoría Jurídica (fs. 21 A.A.), expidiéndose esta última por Actuación N.º 4 compartiendo el referido informe (fs 22 A.A.). De las referidas actuaciones se otorgó vista a la actora (fs. 24 a 28 A.A.), quien la evacuó en los términos de fs. 31 a 42 de los antecedentes. Con fecha 28 de junio de 2023 se produjo informe, Actuación N.º 12, de la Sub Dirección General de Asesoría Jurídica que analizó los descargos presentados y concluyó sugiriendo no hacer lugar a lo solicitado en autos, al no surgir nuevos elementos que lleven a modificar lo oportunamente informado en Actuación N.º 2 (fs. 46 a 48 A.A.). De este último informe se dio vista a la actora (fs. 51 a 53 A.A.), quien la evacuó en los términos de fs. 62 a 74 de los antecedentes. A continuación, recayó la Actuación N.º 20, procesada en autos (fs. 78 A.A.). Así las cosas, y admitiendo la opinabilidad sobre el asunto, el acto sometido a examen, no es simplemente un informe que dispone el pase a la Dirección General de Asuntos Legales, sino que se expide sobre la petición calificada al mantener lo esgrimido en la Actuación 2, y hace imposible la tramitación al decidir indirectamente el fondo del asunto (art. 24 del Decreto Ley 15.524). Considero que, la calidad de informes preparatorios la revistieron los informes que precedieron a la Actuación N.º 20, referidos anteriormente y no el acto procesado, sin perjuicio que el denominado pase a la Dirección General de Asuntos legales para su consideración, consistió en un siga a la Sub Dirección General de Asesoría Jurídica por Actuación N.º 21 (fs. 79 A.A.); la que se expidió por Actuación N.º 22 remitiéndose a su informe anterior (fs. 80 A.A.). Es de verse, que, tras el dictado de estas últimas actuaciones, se notificó a la actora con fecha 16 de enero de 2024 (fs. 82 a 85 A.A.), no se otorgó una vista y se dispuso el Pase a Archivo con fecha 23 de enero de 2024 (fs. 87 A.A.), disponiendo por la vía de los hechos el fin de la prosecución del trámite; tras lo cual la actora movilizó la recurrencia administrativa (fs. 91 y ss. A.A.). En efecto la Comuna, sin las formalidades típicas de un acto administrativo, deniega lo peticionado, lo que trasunta en la expresión final de voluntad de la Administración, a la vez que dispone el archivo de las actuaciones. En consecuencia, considero que el acto administrativo es susceptible de producir efectos jurídicos, constituyendo la expresión de voluntad de la Administración. Como ya lo ha sostenido este Tribunal en la Resolución N° 166/2019: “En cuanto a la ilesividad del acto impugnado es un presupuesto de fondo, no es una cuestión formal previa, por ello se debe examinar cuando se decida el fundamento de la demanda de nulidad. Si el encausado es el verdadero acto originario que motivó el perjuicio que se argumentó, es una cuestión que atañe a la lesividad. Tal como tiene expresado el Tribunal, dicha circunstancia no es un requisito de admisibilidad del accionamiento, sino un presupuesto de mérito o de fondo a examinarse en ocasión de decidir el fundamento de la pretensión anulatoria en la sentencia definitiva (sentencias Nos. 406/2012, 684/2013, 409/2015, 23/2016 y 104/2017). V) El procesado no constituye una recomendación o sugerencia, ni tampoco consiste en una “intimación sin apercibimiento” ni un típico acto de procedimiento como sostiene la demandada. Se trata de un acto administrativo susceptible de producir efectos jurídicos, constituyendo la expresión de voluntad de la Administración. Lo importante en la procesabilidad de un acto es la producción o no de efectos jurídicos y no la naturaleza preparatoria o no de otro acto jurídico. Sin perjuicio que el tema puede llegar a ser opinable, el Tribunal ha sostenido que: (...) “la intimación, como acto que utiliza la Administración para advertir al administrado que, si él no realizaba determinada conducta o no cumple con determinado mandato, adoptará ante tal omisión medidas que serán contrarias a sus intereses, es procesable ante la Sede” (sent. Nº 453/02) …. (sent. 513/2016) En el casus, el acto impugnado evidencia una posición de la Administración, creando un status jurídico pasible de lesionar derechos o intereses de la parte actora (sentencias 487/90, 35/96 y 633/00) por lo que resulta procesable ante esta Sede”. En ese sentido, disiento con que el acto impugnado no es definitivo sino tan solo un informe y, por tanto, reviste naturaleza preparatoria, instrumental o procedimental. En definitiva, entiendo que el acto de marras resulta procesable ante la jurisdicción contencioso-anulatoria.