Sentencia Definitiva N° 563/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 10 de octubre de 2024. No. 563 VISTOS: Para resolución, la excepción previa de falta de jurisdicción opuesta por la parte demandada en estos autos caratulados : “DELIVERY HERO URUGUAY MARKETPLACE S.A. con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MALDONADO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 197/2024). RESULTANDO: I) Compareció el Dr. Fernando Barrios en representación de la empresa DELIVERY HERO URUGUAY MARKETPLACE S.A. (antes ARAVO S.A.) y dedujo pretensión anulatoria contra la resolución dictada por la Dirección General de Hacienda de la Intendencia de Maldonado, de fecha 5 de julio de 2022, que aprobó la liquidación tributaria por concepto de avisos de publicidad y propaganda respecto de “Pedidos Ya” por el ejercicio 2022 y por la suma de $1.173.535 (fs. 30 a 48 y fs. 2 a 14 vto.). II) Conferido el traslado a la Intendencia Departamental de Maldonado, compareció en su representación el Dr. Álvaro Oriozabala quien, además de contestar la demanda, opuso como excepción previa, la falta de jurisdicción. Explicó que de acuerdo con lo establecido por el numeral 4 del artículo 27 del Decreto Ley 15.524, al ser Tributos del Uruguay S.R.L. una empresa privada, tanto lo actuado por dicha empresa al verificar la existencia de carteles de publicidad en el Departamento, como también, la subsiguiente Actuación No. 1 de la Dirección General de Hacienda de la Intendencia de Maldonado que contiene el detalle de la liquidación de adeudos por cartelería, no son actos administrativos. A su criterio, en su lugar, estamos ante un trámite preparatorio que se incluirá en un expediente administrativo a fin de cumplir con las garantías previstas en el Reglamento General de Actuación Administrativa. De tal forma, sostuvo que lo que se intenta anular no constituye la voluntad definitiva y final de la administración, y por tanto no es susceptible de impugnación ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (fs. 55 a 58). III) De la excepción planteada, por decreto No. 2751/2024, se confirió traslado a la parte actora, quien, notificada en debida forma, compareció abogando por el rechazo de la excepción y solicitó la máxima condena causídica para la parte demandada (fs. 63, 64 y 65 a 71 vto.). Expresó que impugnó un acto administrativo que remite e incorpora la liquidación tributaria por avisos de publicidad y cartelería; y no un “acta de constatación” de la empresa “Tributos del Uruguay SRL”. Por tal motivo, apuntó que la sentencia citada por la Intendencia no tiene ningún paralelismo con el caso de obrados. Sostuvo que basta la lectura del texto de la Resolución de la Dirección General de Hacienda impugnado para advertir que no se limita a contener y a dar vista de la liquidación, puesto que el contenido de la mentada resolución es el siguiente: (i) da cuenta del relevamiento de avisos de publicidad y propaganda para el ejercicio 2022 efectuado por la empresa Tributos del Uruguay SRL y refiere el marco normativo presuntamente habilitante de dicho relevamiento; (ii) da cuenta de que del referido relevamiento se procedió a dar vista a la compareciente con fecha 8 de diciembre de 2023 y que no se presentaron descargos; (iii) da cuenta que la liquidación se realizó tomando en cuenta precios establecidos en el Resolución No. 9729/2021 y asimismo refiere a la normativa del impuesto; (iv) aprueba la liquidación tributaria por avisos de publicidad y propaganda realizada a la compareciente por un monto de $1.173.535; (v) ordena el pasaje a la Dirección de Administración Documental para dar vista a la empresa Tributos del Uruguay S.A., aclarando que ésta debía notificar a la accionante y agregar a las actuaciones el original de la misma. A su criterio, ello es un acto de determinación tributaria y no, como sostiene la Administración demandada, un acto preparatorio. Además, señaló que de los antecedentes administrativos agregados surgen otros elementos que refrendan lo expresado. Así, transcribió la actuación No. 3 en la que se lee: “Visto lo determinado por esta Dirección General en actuación N°1 y habiendo sido notificada la empresa, pase a la Dirección de Tributos a efectos de recibir el pago correspondiente” y la actuación No. 4 que estableció: “No abonado a la fecha el impuesto de cartelería ya notificado, pase a la Dirección General de Hacienda” . A su juicio, dichas actuaciones confirman que lo efectuado por la Intendencia en la actuación No. 1 consistió en una determinación tributaria. Indicó que el carácter “preparatorio” que argumentó la Administración, se esfuma al compulsar los antecedentes, siendo notorio que tras el dictado del acto cuya anulación se impetra, la Intendencia demandada nada hizo para arribar a la presunta “determinación” del crédito fiscal. Finalmente, atento a la probada manifiesta sinrazón de la excepción opuesta, solicitó la imposición de las máximas condenas causídicas para la Administración demandada. IV) Se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien, representada en esta oportunidad por la Dra. Sandra Boragno, aconsejó hacer lugar a la excepción opuesta por la demandada y declarar la falta de jurisdicción por no tratarse el impugnado de un acto procesable ante la jurisdicción contencioso anulatoria (fs. 73 y Dictamen No. 461/2024 a fs. 74/75 vto.). V) Por decreto No. 4477/2024 se pusieron los autos para resolución, la cual se acordó en legal y oportuna forma (fs. 77). CONSIDERANDO: I) El Tribunal, compartiendo la solución aconsejada por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, declarará la no procesabilidad ante esta jurisdicción del acto impugnado, en tanto no reúne las características reclamadas por los artículos 309 de la Constitución de la República y 24 inciso 2º del Decreto Ley No. 15.524. II) En la especie, el acto impugnado es la Actuación No. 1 de la Dirección General de Hacienda de la Intendencia de Maldonado de fecha 5 de junio de 2023 que indica: “Apruébese la liquidación tributaria por avisos de publicidad y propaganda realizada a la empresa ARAVO S.A. por el ejercicio 2022, que totaliza la suma de $1.173.535,00 (pesos uruguayos un millón ciento setenta y tres mil quinientos treinta y cinco) de acuerdo a la planilla que luce anexa a la Actuación N°1. Pase a Dirección de Administración Documental para dar vista a la empresa Tributos del Uruguay S.A., quien a la vez notificará a ARAVO S.A. debiendo agregar a las presentes actuaciones el original de la misma” (fs. 2 vto.). III) A juicio del Tribunal, del análisis de las presentes actuaciones surge que el acto impugnado no representa la voluntad definitiva y final de la Administración demandada en torno a la cuestión de fondo debatida, por el contrario, se trata de un acto preparatorio o instrumental. En tal sentido, conforme lo dispuesto por el artículo 24 inciso 2º del Decreto Ley No. 15.524, los actos administrativos pasibles de impugnación ante el Tribunal, son aquellos que “ constituyen la última expresión de voluntad del órgano del Estado ”. Mientras tanto, el inciso 3º de dicho dispositivo señala que “ se consideran comprendidos entre los actos administrativos definitivos procesables, aquellos que hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así, directa o indirectamente, el fondo del asunto”. Como lo señala la parte demandada, la referida actuación constituye una actividad preparatoria, para la cual se contrató a una empresa privada encargada de realizar el relevamiento de avisos de publicidad y propaganda en el Departamento. No es un acto de determinación tributaria, lo que se pretende anular, pues no constituye la voluntad definitiva y final de la Administración. En efecto, surge de los antecedentes que la Actuación No. 1 impugnada es la primera intervención de la Intendencia en el asunto, puesto que las anteriores comunicaciones, tal como afirma la accionante al referir a los antecedentes del caso, las habría cursado la empresa contratada por la Intendencia, Tributos del Uruguay S.R.L. Asimismo, las subsiguientes actuaciones y en particular las Actuaciones Nos. 3 y 4, mencionadas por la accionante, no permiten variar la naturaleza preparatoria del acto impugnado (fs. 34, infolios y fs. 40 y 41, A.A., respectivamente). De la lectura de los antecedentes y de la propia Actuación No. 1 impugnada, no surge que haya una voluntad administrativa aun explicitada ni surge que se haya dictado un acto de determinación tributaria con las características reclamadas por la Ley (artículos 67 y 92 del Código Tributario). En puridad, la Intendencia se limitó a aprobar, si se quiere, la gestión encomendada a la empresa contratada, lo que redunda en la naturaleza preparatoria, instrumental o procedimental del acto tendiente a la conformación de la voluntad última de la Administración en el caso, la cual se plasmará en el correspondiente acto de determinación a dictarse, la que debe acompañarse de un procedimiento en forma con las vistas correspondientes. En relación con lo que se viene de señalar, ha expresado el Prof. Cajarville, en opinión que el Tribunal ha citado repetidamente, que: “ El acto jurídico dictado por un órgano estatal en ejercicio de la función administrativa, instrumentalmente destinado al dictado o ejecución de otro acto final o principal, es un acto administrativo de procedimiento; o también, adecuando la definición del art. 120 del Dec. 500/991, es toda manifestación o declaración de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos destinados instrumentalmente al dictado o ejecución de otro acto final o principal (…) Los actos de procedimiento, en cuanto instrumentales para el dictado o la ejecución de otro, producen necesariamente efectos relativos al procedimiento; de lo contrario, no se justificaría su inclusión en el trámite. (…) Cada uno de esos actos tiene su propia existencia, sin fundirse con el acto final constituyendo un acto complejo; en ese sentido, todos los actos de procedimiento son separables entre sí y del acto principal. Influyen sin embargo sobre la legitimidad y eventualmente sobre la validez del acto principal, porque el cumplimiento del procedimiento previsto constituye uno de los presupuestos del acto final. (…) En virtud de esa limitación de los efectos, sólo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse. Puede denominarse a éstos, actos administrativos de mero trámite.” Y agrega, tras precisar que, si bien dichos actos pueden ser impugnados mediante recursos administrativos, que: “ Distinta es la solución en cuanto a la impugnabilidad jurisdiccional, mediante la acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Del inciso final del art. 24 del Decreto-Ley N° 15.524 resulta implícitamente que - como ya lo sostenía la jurisprudencia anterior- los actos de mero trámite no están comprendidos entre los procesables mediante acción anulatoria; según dispone aquel inciso, los actos de procedimiento, preparatorios o de trámite son impugnables si “hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente, el fondo del asunto” . Los actos de mero trámite, por limitar sus efectos al propio procedimiento, solo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse; por eso, si hubieran sido ilegítimos y esa ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará valer en la impugnación del acto final definitivo, como vicio del procedimiento .” (Cajarville Peluffo, Juan Pablo, “Sobre Derecho Administrativo”, T. II., pág. 255 a 258, 3° Ed. FCU Montevideo 2012). En mérito a lo expuesto, se debe concluir que el acto resistido no reúne los caracteres exigidos por los artículos 309 de la Constitución y artículo 24 del Decreto Ley No. 15.524, por tanto, no resulta procesable ante la Corporación. Por estos fundamentos, en atención a lo dispuesto por el artículo 309 de la Constitución de la República; artículos 24 y 66 del Decreto Ley No. 15.524, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por el quorum legal, RESUELVE: Declárese que el acto impugnado no resulta procesable ante esta jurisdicción contencioso anulatoria; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).