Sentencia Definitiva N° 527/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 1º de octubre de 2024. No. 527 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CARBAJAL BERMUDEZ, ALFONSINA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE DURAZNO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 201/2022). RESULTANDO: I) La actora compareció con el patrocinio del Dr. Daniel Lerena y dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 9013/2021, de 23 de setiembre de 2021, emitida por el Intendente Departamental de Durazno (fs. 34 a 35, infolios), mediante la cual se desestimó la petición de reintegro como funcionaria contratada a su lugar de trabajo, con el pago de los haberes impagos (fs. 7, infolios). En necesaria síntesis, esgrimió los siguientes agravios: i) nulidad por falta de notificación del acto administrativo : la notificación de la Resolución sobre su presunto cese no fue hecha a través de los medios establecidos en las normas, por lo que existe nulidad por falta de notificación del acto de cese de su función; ii) nulidad por falta de fundamentación del acto administrativo : no hubo acto o Resolución que determinara su cese, por lo que el mismo carece de motivación. Se enteró que fue cesada el día que dejó de percibir sus haberes; iii) nulidad por indefensión o disminución de las garantías : no tuvo la oportunidad de ejercer en forma previa su derecho de defensa. No le asiste razón a la Administración cuando argumenta que no procede la promoción de un proceso disciplinario. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 31 del Estatuto del Funcionario, los nombramientos que se efectúen se consideran provisionales por el término de seis meses y luego de ello, si no se adoptara Resolución fundada en contrario, el nombramiento se considerará definitivo, sin necesidad de nueva Resolución; y iv) fundamentos de fondo: para que opere el fin del contrato manifestado por la Intendencia de Durazno no debería existir el artículo 31 del Estatuto del Funcionario. La intención del legislador departamental fue darle seguridad al contratado y que luego de transcurridos seis meses cambie a un contrato permanente o definitivo. En suma, por estas razones solicitó la anulación del acto administrativo resistido (fs. 11 a 17). II) Conferido el correspondiente traslado, la Intendencia de Durazno lo contestó oponiéndose al accionamiento, en base a la siguiente fundamentación. En resumidos términos, esgrimió que: i) es imposible pretender la nulidad por ausencia de notificación de un acto que no existió : el vínculo de la actora se extinguió de pleno derecho por el vencimiento del término contractual. No puede pretenderse la extensión del plazo del contrato sin que exista voluntad de ambas partes; ii) tampoco es posible que no haya sido motivado porque nunca existió un acto : como ya se dijo, el fin del vínculo de la actora se produjo en virtud del fin de la vigencia del plazo contractual acordado; iii) la actora pretende extender la aplicación de la estabilidad de un nombramiento, no un contrato ; iv) la interpretación de la actora que para cesarla se debió promoverle un procedimiento disciplinario es errónea : simplemente se trató del vencimiento del plazo contractual. Llegado este momento, la extinción de la relación es un hecho y no un derecho. No se requiere la promoción de un procedimiento disciplinario. En adición a lo anterior, adjuntó en respaldo de su tesis consulta formulada al Profesor Dr. Carlos Delpiazzo (fs. 51 a 56). En definitiva, abogó por el rechazo de la demanda y la confirmación del acto impugnado (fs. 58 a 61 vto.). III) Por decreto No. 4877/2022 (fs. 69) se dispuso la apertura a prueba y al no haber ofrecido prueba alguna (fs. 72), se ordenó a las partes alegar (fs. 72). IV) La parte actora y la demandada alegaron en el plazo común de quince días (fs. 74 a 80 y 82 a 85, respectivamente). V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 655/2023, aconsejando desestimar la demanda por falta de lesividad del acto (fs. 104 a 105). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 107). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal , procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). La Resolución No. 9013/2021 se emitió el 23 de setiembre de 2021 (fs. 34 a 35, infolios) y se notificó a la actora el 1º de octubre de 2021 (fs. 36 a 37, infolios). El 7 de octubre de 2021 interpuso en tiempo y forma el correspondiente recurso de reposición (fs. 39 a 48, infolios). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta, la que se configuró a los ciento cincuenta días sin que la Administración haya resuelto el recurso, el 7 de marzo de 2022. La demanda se interpuso el 4 de mayo de 2022, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 18). II) El Tribunal, habrá de compartir la solución confirmatoria aconsejada por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 104 a 105) y desestimará la demanda, por los distintos fundamentos que se habrán de explicitar. En primer lugar, la Sra. Ministra, Dra. Rosina Rossi, bregó por la confirmación del acto, sobre la base de la siguiente fundamentación: “La actora se agravió reclamando falta de notificación, motivación adecuada y presunta contrariedad a derecho del acto administrativo por el cual, el 17.11.2020, el Ejecutivo Departamental la cesó como funcionaria pública contratada. Sin embargo, cabe de inicio tener presente que no contiende contra dicho acto (aún tácito, cuando tuvo cabal e indubitable conocimiento de su contenido), sino contra la denegatoria expresa sobre la petición que formuló casi 6 meses más tarde, esto fue, con fecha 5.5.2021. En efecto, como puede observarse a fs. 22 y ss. infolios en tal oportunidad solicitó, por un lado: “el reintegro a mi lugar de trabajo, con todos mis derechos adquiridos” y, por otro: “Se me reintegre los haberes impagos desde el mes de diciembre del año 2020 hasta la fecha” (fs. 7 infolios). Verificado lo anterior, y en línea con la calificación del acto como ilesivo propuesta por la PECA y la CNSC, debe notarse que el caso resulta idéntico al resuelto por el Colegiado en la Sentencia No. 141/2016. En dicho fallo se consignó textualmente que: “resulta relevante destacar que el objeto del presente accionamiento está determinado por el contenido de la petición supra referida, esto es: que se deje sin efecto la no renovación del contrato del actor. 1. Así delimitada la cuestión litigiosa en análisis, el Tribunal entiende que la resolución encausada carece de la nota de lesividad requerida por la Constitución en su artículo 309. En efecto, del análisis efectuado se desprende que el acto que en estos autos se procesa no es el que originalmente le causó al accionante los agravios que esgrime en su demanda, esto es: la no renovación de su contrato. Por el contrario, éstos provienen del acto que fue tácitamente emitido el 2.9.2009 al vencerse su contratación y no prorrogarse su contrato por parte de la Administración. 2. La resolución que aquí se procesa es la consecuencia de su petición; y, precisamente, esta última no es más que una vía oblicua utilizada por el actor, para reabrir instancias que ya habían precluido por su inactividad. De este modo, la resolución impugnada carece de la nota de lesividad exigida por la Constitución en su artículo 309, cuestión que el Tribunal puede y debe relevar incluso 'ex officio', por tratarse de un aspecto sustancial en el ejercicio de la jurisdicción anulatoria. (GIORGI, Héctor. “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Montevideo, Edición 1958, págs. 31/33, 67/71, 187/188); SAYAGUÉS LASO, Enrique. “Tratado de Derecho Administrativo”, T. II, FCU, Edición 1988, pág. 574; TORELLO-VÉSCOVI: “El Nuevo Régimen”, Edición Idea, 1984, pág. 56; Sentencias Nos. 83/72, 211/85, 711/88, entre otras.)”. Por lo demás, y aún si se considerara que el acto administrativo en cuestión resultara potencialmente lesivo para la esfera subjetiva de la actora (cuestión harto dudosa), no observo elementos que permitan concluir que el obrar administrativo en el caso haya resultado reprochable. Como ya se ha dicho, la contratación a plazo debe obedecer a razones justificadas tendientes a satisfacer necesidades transitorias sean estas propias o no de la actividad normal de la Administración. Los funcionarios contratados, lo son de regla para satisfacer necesidades de trabajo extraordinarias o excepcionales y de duración limitada. Así, en estas condiciones y en los supuestos de auténticas contrataciones, el funcionario carece de derecho a la renovación de su contrato, ostentando exclusivamente una mera expectativa como lo ha sostenido la jurisprudencia del Tribunal. Empero, cuando un funcionario contratado ejerce tareas de carácter permanente vinculándose mediante una serie indefinida de contratos que se suceden sin interrupción, ya no puede ser calificado en puridad como funcionario “contratado”, ya que en los hechos se convirtió en permanente. A estas situaciones se las ha calificado por la doctrina administrativa como de “seudo-contratados”, para aludir “a aquellos casos en que el procedimiento de ingreso a los cuadros funcionales se verificó mediante la simulación de contrataciones sin ninguna condición específica” (Edgardo Amoza. Régimen jurídico aplicable a los funcionarios seudo contratados. In: Anuario de Derecho Administrativo 1989 – 1990. T. IV. Ed. F.C.U. Año 1994. Pág. 329). Es evidente que tales extremos relativos a la manifestación vincular desde lo sustancial a partir de una contratación, deben ser examinados caso a caso. Si bien consta que la actora resultó contratada desde el 1.7.2016 (ver legajo a fs. 30pl.), resulta determinante relevar que dentro de las condiciones contractuales se previó como límite a su vigencia temporal “la finalización del presente mandato gubernamental” (fs. 57 pl.). No resulta menor señalar que la actora omitió cualquier mención al respecto y, ni siquiera tentó probanza alguna en contrario. Esto me hace compartir lo expuesto en el punto d) de las conclusiones de la consulta a cargo del Dr. DELPIAZZO obrante a fs. 51 y ss. infolios, por cuanto: “si el contrato establece que durará “hasta la finalización del mandato gubernamental”, verificado tal extremo, se extingue de pleno derecho sin necesidad de motivación particular ni promoción de procedimiento disciplinario alguno”. Por lo demás, de nuevo si se admitiera la lesividad del acto encausado, este trata de la denegatoria a la petición que movilizó 6 meses después del vencimiento del plazo contractual, volición sobre la que la accionante tampoco logra hacer pie tanto en la invocación de las reglas de derecho presuntamente vulneradas, como en el agravio relativo a la motivación. Así, en el presente caso a partir de la observación de la secuencia administrativa agregada (el vínculo no trasvasó siquiera un único período de gobierno), y a diferencia de lo expuesto, entre otras, en mis discordias relativas a las Sentencias Nros. 566/2023, 535/2023 y 242/2023, concluyo en que no surgen elementos que permitan avizorar que la naturaleza del vínculo funcional -que unió mediante contrato a plazo a la funcionaria con la Administración hasta la finalización del mandato- se haya visto desnaturalizada en relación a su forma originaria.” (la negrilla y el subrayado pertenecen al original). III) Desde un ángulo distinto, la Sra. Ministra, Dra. Selva Klett, se remitió a la fundamentación que esgrimió en la Ficha No. 191/2022, en los autos caratulados “CASABALLE PAEZ, LUIS EDUARDO con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE DURAZNO. Acción de Nulidad”, causa en la que se esgrimieron exactamente los mismos agravios que en la presente y en la que recayera la sentencia No. 862 , de 28 de noviembre de 2023. En dicha oportunidad, consignó en su voto que: “(…) no se tiene el honor de acompañar la postura esgrimida en el voto precedente, en lo que refiere a que el acto originario sería la volición implícita de la Administración de no renovación del contrato y no la denegatoria de la petición promovida. Sobre el tópico, en términos mutatis mutandis aplicables a la resolución de obrados, el Tribunal ha dicho que : “(…) el criterio que postula que la omisión de resistir administrativamente un acto implícito sella la suerte del interesado, ciertamente no se corresponde con el respeto al principio pro actione o de accesibilidad a la instancia jurisdiccional, que ha caracterizado la jurisprudencia reciente del Tribunal. Si bien partir de una operación material , como la entrega de un recibo de cobro, es posible advertir la existencia de una decisión previa (implícita) que la presupone de no liquidar la partida del modo debido, no es posible conocer las razones de esa decisión , ni tampoco, con certeza absoluta, su efectiva existencia. Por lo tanto, esa inacción no puede condicionar definitivamente la posibilidad de contender contra la decisión administrativa que, debe convenirse, no se revela en términos expresos, prístinos y límpidos, extremos que por su grado de incertidumbre es susceptible de inducir en error al administrado en el correcto ejercicio de su derecho de defensa” (sentencia No. 487/2014) (la negrilla no está en el original). IV) Formulados estos matices de enfoque , cabe consignar que efectivamente la Corporación ya se pronunció ante un caso análogo al de autos, en la Ficha No. 191/2022 , en los autos caratulados “CASABALLE PAEZ, LUIS EDUARDO con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE DURAZNO. Acción de Nulidad” , causa en la que se esgrimieron los mismos agravios que en la presente y en la que recayera la sentencia No. 862 , de 28 de noviembre de 2023, y a cuya fundamentación cabe remitirse mutatis mutandis. Delimitado lo anterior, conviene repasar los agravios para proceder a su descarte. En concreto, la promotora formuló los siguientes agravios: i) nulidad por falta de notificación del acto administrativo ; ii) nulidad por falta de fundamentación del acto administrativo; iii) nulidad por indefensión o disminución de las garantías ; y iv) fundamentos de fondo: para que opere el fin del contrato manifestado por la Intendencia de Durazno no debería existir el artículo 31 del Estatuto del Funcionario. En lo que respecta al primer agravio, el referido fallo lo examinó y descartó de la siguiente manera: “En lo que respecta al primer agravio , que se basa en la inexistencia de Resolución que determine el cese del contrato del actor y su notificación, hay que tener en cuenta que según lo establecido en el contrato celebrado el 1º de agosto de 2019 entre el actor y la demandada, se estipuló una cláusula sexta en la cual se estableció que “ El presente contrato se extingue por el vencimiento del término pactado en la cláusula tercera, sin necesidad de comunicación entre las partes (…)” (fs. 78, infolios) (la negrilla no está en el original). Y en la cláusula tercera, se pactó que: “El plazo de este contrato será a partir del 1º de agosto de 2019 y hasta la finalización del actual mandato gubernamental” (fs. 78, infolios) (la negrilla no está en el original). De esta manera, las partes de antemano acordaron la extinción del vínculo contractual en cuestión, por el mero vencimiento del plazo y sin ningún otro tipo de formalidad. De modo que, al verificarse la condición pactada (vencimiento del plazo), se produjo de pleno derecho la extinción del contrato, no siendo de recibo pretender el dictado de una Resolución y su consecuente notificación, siendo ello innecesario en virtud de lo pactado por las partes.” (la negrilla no coincide en su totalidad con el original). Y bien, más allá de las particularidades en cuanto a las fechas y sujetos (en este caso, la actora ingresó a la Intendencia Departamental de Durazno el 1º de julio de 2016 y cesó el 26 de noviembre de 2020, conforme surge de lo consignado a fs. 9, infolios), lo cierto es que los razonamientos aplicados en la sentencia No. 862/2023 le resultan plenamente aplicables. En lo que tiene que ver con el segundo agravio , se estableció que: “(…) tampoco procede exigir a la Administración Departamental ninguna otra motivación que la emergente del vencimiento del plazo contractual. En términos mutatis mutandis, la Corporación ha señalado que “(…) los funcionarios contratados no tienen derecho a la inamovilidad , ni a la carrera administrativa, ni al procedimiento de destitución aplicable a los funcionarios presupuestados, sino que f rente al vencimiento del contrato que los une con la Administración , solamente poseen la mera expectativa de que ésta (…) les renueve su contrato (sents. 24/2005, 779/2007, 183/2009 entre otras) (…) Y, es dentro de ese esquema que, la Administración actúa en función de su discrecionalidad, pudiendo resolver renovar o no el contrato al funcionario , sin necesidad de motivación adicional alguna .” (sentencia Nº 67/2013, 439/2019, 66/2020, 466/2021, 888/2022, entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En ese sentido, se coincide también con la fundada opinión del Profesor Carlos Delpiazzo, quien concluye su dictamen consignando que: “(…) si el contrato establece que durará hasta la finalización del mandato gubernamental”, verificado tal extremo, se extingue de pleno derecho sin necesidad de motivación particular (…)” (fs. 34 a 35, infolios) (la negrilla y el subrayado no coinciden exactamente con el original). Una vez más, se entiende que estos fundamentos resultan extrapolables al caso de autos. En cuanto al tercer agravio, focalizado en la existencia de una nulidad por indefensión o disminución de garantías, debiendo haberse promovido un procedimiento disciplinario, la sentencia No. 862/2023 estableció que: “(…) el mismo no resulta de recibo por cuanto el cese del vínculo contractual no obedeció a la configuración de una falta disciplinaria, sino a la verificación de un supuesto de hecho acordado entre las partes, esto es, el vencimiento del contrato .” (la negrilla no coincide exactamente con el original). Otra vez, la argumentación seguida en dicho fallo es trasladable al sub - examine. En último término, respecto del cuarto agravio , la sentencia No. 862/2023 lo desestimó señalando que “(…) el promotor pretende darle al artículo 31 del Estatuto del Funcionario un alcance que va más allá de lo que allí se previó. En concreto, el artículo 31 del Estatuto del Funcionario de la Intendencia de Durazno , aprobado por Decreto de la Junta Departamental No. 486, de 27 de noviembre de 1967, establece lo siguiente: “Los nombramientos que se efectúen conforme a este Estatuto se considerarán provisionales por el término de seis meses contados desde su fecha. Si dentro de ese plazo no se adoptara resolución fundada en contrario, el nombramiento se considerará definitivo, sin necesidad de nueva resolución” (la negrilla no pertenece al texto original). Al respecto, se comparte lo dicho por el Profesor Delpiazzo en su consulta, en el sentido que esta norma “(…) no cambia para ella la naturaleza de su vínculo con la Administración (que sigue siendo contractual) ni modifica sus términos (de modo que, si es a plazo, se extinguirá a su vencimiento a menos que medie una renovación por acto expreso, que se verifique la hipótesis prevista en el art. 30 del Estatuto o que medie otro supuesto como, por ejemplo, una conducta reprochable del punto de vista disciplinario” (fs. 32, infolios) (la negrilla no coincide exactamente con en el original). Y bien, también en este agravio resulta pertinente remitirse al examen formulado al emitir la multicitada Sentencia No. 862/2023. El alcance que la actora pretende darle al artículo 31 del Estatuto del Funcionario de la Intendencia de Durazno no procede por las mismas razones. IV) En definitiva, las distintas posiciones y fundamentos que se vienen de desarrollar determinan que deba desestimarse la presente demanda de nulidad. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 a 310 de la Constitución, FALLA: Desestímase la demanda anulatoria entablada y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Expídanse testimonios si se solicitaren, y archívese. Dr. Balcaldi (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Cal. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).