Sentencia Definitiva N° 525/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 17 de septiembre de 2024. No. 525 VISTOS: Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “PINO MARTÍNEZ, GABRIEL ALEJANDRO Y OTRA con PODER EJECUTIVO Y MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 619/2020). RESULTANDO: I) En este proceso, comparece Gabriel Alejandro PINO MARTÍNEZ en nombre propio y TEKELLMAR SA, y deducen pretensión anulatoria contra la Resolución No. 72.837 dictada el 26 de julio de 2018 por el Ministerio de Defensa Nacional, en virtud de la cual se resuelve: 1ro) Clausurar la investigación administrativa dispuesta por Resolución del Ministerio de Defensa Nacional Nº 68.485 del 4 de julio de 2016. 2do) Desestimar la petición presentada por el señor Alejandro Pino por sí y en representación de TEKELLMAR S.A. 3ro) Desestimar parcialmente la prueba requerida por impertinente. 4to) Publíquese, remítase copia al Fiscal de Gobierno de 1er. Turno y notifíquese al señor Alejandro Pino, a la empresa TEKELLMAR S.A., a la Corporación Uruguaya de Prácticos del Río Uruguay, Río de la Plata y Litoral Marítimo Oceánico, y a la Sociedad de Prácticos del Puerto de Montevideo. Cumplido, por el Departamento Administración Documental remítase dos copias digitales del expediente a la Secretaría del Señor Ministro a efectos de remitir oficio al Ministerio de Educación y Cultura y al Comando General de la Armada para dar cumplimiento a lo preceptuado en los numerales IV) y VI) de los Considerandos. Oportunamente archívese. (fs. 4 a 5 infolios y 754 a 756 AA). Los referidos Considerandos establecen: IV) la comunicación pertinente al Ministerio de Educación y Cultura, para que en su ámbito de competencia proceda analizar las situaciones; y el VI) encomendar al Comando General de la Armada Prefectura Nacional Naval, la redacción de un proyecto de ley que contemple lo dispuesto en el multicitado artículo 29, así como otras situaciones que corresponda prever, en atención a que la limitación de derechos fundamentales como el derecho al trabajo debe ser establecida por ley y basada en razones de interés general (artículo 7 de la Constitución de la República). II) En su demanda (fs. 8 a 18 infolios), se agravió en tanto entiende la decisión lesionó los derechos e intereses legítimos de los comparecientes, fue contraria a las reglas de Derecho e incurrió en desviación de poder, al disponer clausurar la investigación administrativa que, promovida por ellos se abrió por Resolución No. 68.485, de 4 de julio de 2016, respecto a ilegalidades e implicancias inadmisibles para la conciencia jurídica, que se patentizaron desde el inicio y no fueron desmentidas por nada. Relató que el acto contó con el respaldo de una parte de los servicios jurídicos intervinientes, pero se dictó contra la opinión de otros dictaminantes, entre los cuales se halla nada menos que la Fiscalía de Gobierno de Primer Turno y, lo que es grave, la opción entre las dos posiciones letradas no se formula profundizando los puntos sensibles sino sobrevolándolos. Expuso que, es prestador de servicios náuticos de cabotaje y que a través de TEKELLMAR S.A.A se dedica básicamente al traslado de Prácticos. Los prácticos del Río Uruguay, Río de la Plata y Litoral Marítimo Oceánico son designados y relevados por el Poder Ejecutivo, cumplen funciones de alto interés nacional bajo normas de orden público - Decreto Nº 306/86 - y están sometidos a una estricta disciplina legal y reglamentaria, cuyo cumplimiento es supervisado por Prefectura Nacional Naval. Por disposición reglamentaria, cada Práctico tiene la facultad de elegir qué nave ha de transportarlos a cumplir cada servicio. Elige el Práctico, no la agencia marítima que lo paga. Denuncian ante el Ministerio de Defensa Nacional que los prácticos agrupados en la Corporación Uruguaya de Prácticos del Río Uruguay, Río de la Plata y Litoral Marítimo Oceánico, usan esa facultad de designar el buque transportista de su preferencia, para imponer el uso imperativo y cuasi exclusivo de lanchas que son de su propiedad, excluyendo el resto de las habilitadas. Se adueñan del mercado entero vendiendo los servicios donde ellos son beneficiarios finales. La facultad de elegir la lancha les fue otorgada por el artículo 88 del Decreto 320/2012. La propiedad formal se hace ostentar a una sociedad pantalla, GENAMAN S.A., que expresivamente tiene el mismo domicilio de la Corporación. Esa sociedad comercial es el artificio mediante el cual se disimula la actividad transportista de los integrantes de la Corporación, transgrediendo el artículo 29 del Decreto No. 308/1986, cuyo texto está integrado con el complemento que le introdujo el Decreto No. 320/2012. Relatan que cuando por alguna razón las naves de su propiedad no pueden cubrir el servicio, los indicados Prácticos eligen precisa y únicamente a una empresa privada con al que trabajan en régimen de pool, CHIRSTOPERSEN S.A., que actúa a través de sus empresas NEWLAR S.A. y MAGRAU S.A. Afirman que con este método mantienen el monopolio encubierto e ilegal por el cual ejercen una actividad mercantil que les está reglamentariamente vedada. Continúan expresando que un instrumento importante de ese pool es la incorporación de la DISTRIBUTOR como nave de servicio habilitada a realizar transporte de Prácticos a y desde los Puertos de Punta del Este y Piriápolis. Incorporación que se efectuó en abierta violación de las Disposiciones Marítimas 110 y 117, las cuales son normas de orden público enderezadas a garantir la seguridad en el mar. Nave construida en 1994 y que en el año 2014 la DISTRIBUTOR fue adquirida a una empresa de Dinamarca que la aplicaba a realizar cargas off Shore. A la que le cambió el certificado de autorización común como lancha de tráfico pro un Certificado Nacional de Navegabilidad para Embarcaciones de Prácticos con vigencia hasta el 1º de febrero de 2017, violentando las normas señaladas que impiden incorporar naves usadas al servicio por una razón de seguridad. Destacan que la regla dispone que si toda adaptación debió efectuarse antes del 1º de julio de 2009, después de esa fecha solo podrían otorgar servicios a los Prácticos de los barcos - nuevos - construidos expresamente para ello. La DISTRIBUTOR está inhabilitada no sólo por su antigüedad, sino también porque en múltiples aspectos estructurales, de diseño y seguridad se aparta de las exigencias generales de las Disposiciones Marítimas citadas. Regla que no pudo ser desconocida por jerarcas y quienes dictaminaron, que actuaron en la expedición del Certificado Nacional de Navegabilidad para Embarcaciones de Prácticos. Sostuvo que el acto carece de fundamentos. Indicó que, para descartar los contenidos de la denuncia, la Resolución pasa por alto no sólo las razones jurídicas y fácticas que constan en el escrito inicial, sino lo dictaminado por parte de sus propios servicios y aún de lo que rotundamente señala la Fiscalía de Gobierno actuante. De la lectura de la resolución cuya nulidad se reclama no surge la motivación de la decisión adoptada. Señalan que prefirió tomara por ciertos los dichos denunciados, dando por inexistentes las resultancias del expediente y soterrando los conceptos de quienes detectaron irregularidades y los hicieron saber en sus dictámenes: los abogados del Ministerio Dres. Martín Acosta y Ernesto Liotti y el señor Fiscal de Gobierno de Primer Turno, Dr. Daniel Borrelli. Fundan la nulidad del acto atacado en la violación por el propio autor de un acto-condición que constituye un acto-regla para la Administración que lo dicta. El acto viola las garantías de seguridad que impone el artículo 7 de la Constitución, en armonía con el artículo 72, así como el derecho al trabajo, artículo 36. En definitiva, solicitaron que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, compareció, debidamente representada, la Administración demandada (fs. 25 a 32 infolios) la que defendió la validez del acto y controvirtió las afirmaciones de que se actuó con desviación de poder y en violación de las reglas de Derecho. Indicó que la desviación de poder es un vicio del elemento fin, el agente público actúa con un propósito distinto al que la norma atributiva de competencia le otorgó determinado poder jurídico. Señala que la investigación administrativa se inició a raíz de una denuncia presentada por el accionante ante el Ministerio de Defensa Nacional por aparentes irregularidades en el servicio de cabotaje. El peticionante manifestó en síntesis que los prácticos habrían incumplido con lo dispuesto en el artículo 29 del Reglamento General de Prácticos, debido a que crearon una sociedad anónima denominada GENAMAN S.A. mediante la cual utilizan sus propias lanchas para ser transportadas al buque en que desarrollan su tarea. Afirma que el actor se presentó ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo debido a que no compartió las conclusiones arribas en el procedimiento disciplinario que se instruyó por parte de la Administración, lo cual no implica que existiera una irregularidad desde el punto de vista formal y sustancial en el procedimiento. Las investigaciones administrativas tienen como objeto determinar o constatar irregularidades dentro del servicio e identificar los responsables. El objeto del procedimiento fue cumplido cabalmente durante la instrucción del procedimiento disciplinario como puede evaluarse de los antecedentes administrativos vinculados a la investigación administrativa que se llevó a cabo. Relata que el Ministerio de Defensa Nacional recibió la denuncia formulada por el actor y cumplió con su deber llevando a cabo una investigación administrativa para determinar si existían irregularidades dentro del servicio, una vez culminado el procedimiento se concluyó del estudio de la prueba recabada que no se acreditaban los hechos irregulares denunciados y que no existe una prohibición legal que la Corporación de Prácticos sean propietarios de embarcaciones de tráfico de Prácticos. En el marco del caso son tres los actores que se encuentran en juego, las Agencias Marítimas, que son la que soportan el costo, dado que son las intermediarias entre los prácticos y los buques, los prácticos y los que prestan el servicio de cabotaje. Todas las actividades son regladas por ley o decreto, y controladas por la Prefectura Nacional Naval que únicamente se limita a controlar el cumplimiento de la normativa vigente. Expresó que los accionantes no se agravia en alguna irregularidad o incumplimiento concreto al debido proceso resultante de la investigación administrativa, limitándose únicamente a no compartir sus fundamentos o entender que estos fueron insuficientes. Señaló que quienes dictaron el acto en contra de la opinión de otros asesores, entre los que se encuentra la Fiscalía de Gobierno, no determina la violación de la normativa aplicable. Este hecho no hace a la regularidad o no de la investigación administrativa. El hecho que en un expediente existan dictámenes de profesionales discordes, sólo tienen sus bases en el cumplimiento de la independencia técnica que cada profesional que se encuentra prestando funciones a la Administración ostenta, y nada más que eso. En este sentido, indicó que el Dictamen del Sr. Fiscal de Gobierno de 2º Turno es recabado por el Jerarca como otro asesoramiento para su posterior resolución, el que luego de estudiar todo el expediente tomará una decisión acorde, analizando la totalidad de los informes en su conjunto y valorando la prueba diligenciada en autos. Aclaró que el acto impugnado se encuentra debidamente motivado, no es necesaria una relación circunstanciada de los fundamentos del acto administrativo, siempre que surjan del mismo o de sus antecedentes, los elementos de hecho y de derecho que determinaron su dictado. Señaló que el artículo 29 del Reglamento General de Prácticos, disposición en la que se agravia el actor, dispone que está prohibido a los prácticos interesarse en el desempeño de sus funciones por empresas de remolques o alijos lanchas, reparaciones de buques o peritajes, la prohibición expresa es para los prácticos personas físicas y no se prevé ninguna otra limitación, como por ejemplo que éstos constituyen sociedades comerciales. Sostiene que no se constató una violación al artículo 29 del Reglamento General de Prácticos aprobado por el Decreto No. 308/986, con las modificaciones introducidas por el artículo 1º del Decreto No. 320/012. Entiende en consecuencia, que limitar un derecho como pretende la titular de autos mediante este accionamiento, que en este caso es el derecho al trabajo y a la liberad constitucionalmente establecidos en el artículo 7 y 57 de la Carta Magna, solo es admisible si se encuentra expuesto por ley y por razones de interés general, por lo que realizar una interpretación extensiva y análoga limitador de derechos es constitucionalmente inadmisible y mucho menos es órbita de la Administración. Expresa que GENEMAN S.A. es una empresa en Uruguay, con sede principal en Montevideo, opera en Transporte por Agua, industria fundada el 12 de agosto de 2011, por lo que opera en el país ya hace 9 años; los accionistas o intereses que tenga dicha empresa o que tengan los prácticos con la misma, excede el ámbito de control, no es competencia de la Administración dedicarse a la investigación de éstos. Limitar derechos, de los intereses que tengan los prácticos en una sociedad comercial, excede del ámbito de control del Ministerio de Defensa Nacional, no es competencia de la Administración dedicarse a la investigación de estos y mucho menos vetar la actividad laboral de una sociedad comercial regularmente constituida, no teniendo la Administración los elementos, ni las potestades que ameritan lo que en definitiva pretende el actor, que es una desnaturalización o disolución de una sociedad anónima. Indicó que, sin perjuicio de lo expresado, resulta menester destacar que nada obliga a los prácticos a contratar los servicios de las accionantes, lo que ya fue objeto de cuestionamiento dilucidado en autos “MAGRUSA S.A. c/ Estado. MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS. ACCIÓN DE NULIDAD”, en Sentencia No. 28/2006. Señala que sin perjuicio de que en dicho caso se cuestionaba que las lanchas de cabotaje eran propiedad de la Sociedad de Prácticos (Asociación Civil) y en este caso son de Genaman, a los efectos del presente caso es la misma cosa, porque en definitiva lo que cuestionaron en aquella oportunidad y en ésta es que los prácticos contraten con sociedades vinculadas a los mismos. Por lo que entiende que, en esta perspectiva, si se encuentra zanjada la situación de hecho que se cuestiona cuando las lanchas eran de la propia sociedad de prácticos, con mayor énfasis esta sociedad anónima, donde ni siquiera los accionistas se encuentran individualizados por su propia naturaleza. Rechazó el argumento fundado en que los prácticos usan de la facultad que les confiere la ley para imponer el uso imperativo de lanchas de su propiedad, adueñándose del mercado, es una apreciación personal y subjetiva de las accionantes, en la que el Ministerio de Defensa no tiene potestad para inferir, no puede interceder en el servicio de cabotaje que utilizan los prácticos, y únicamente tendrá injerencia en el caso en que se viole alguna de las prohibiciones del artículo 29, lo cual no es del caso. Añadió que, respecto a que los Prácticos eligen una empresa privada con el que trabaja en régimen de pool, Chirstophersen SA., que actúa a través de sus empresas Newlar S.A. y Magrau S.A., reitera lo dispuesto en el artículo 88 del Decreto No.20/2012, que es la libertad que se encuentra expresamente conferida a los prácticos para la elección de sus traslados. En relación con la incorporación de la nave DISTRIBUTOR, como nave de servicio habilitada a realizar transporte de Prácticos a y desde los Puertos de Punta del Este y Piriápolis, manifestando que dicha incorporación se efectuó en abierta violación a las disposiciones marítimas 110 y 117, indicó que fue habilitada por la Comisión Técnica en base a un estudio realizado por varios inspectores, amparados en las atribuciones de la Comisión Técnica establecidas en el Decreto No. 302/983. Proceso de habilitación que se detalla en informe de la Comisión Técnica de fecha 30 de enero de 2017. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Decreto No. 8525/2020 se abrió a prueba por el plazo de 60 días agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos en 833 fs y por Decreto No. 537/2021 se diligenció la prueba ofrecida por la actora y agregada la documentación presentada en 2 fs. Se tomaron declaraciones de testigos (fs. 85 a 106 infolios). V) Alegaron de bien probado por su orden la parte demandada y la parte actora (fs. 175 - 177 y fs. 179 - 196, respectivamente). VI) Por Decreto No. 4784/2023 se dio visa a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo para dictaminar sobre el fondo del asunto la que por Dictamen No. 652/2023 aconsejó desestimar la demanda confirmando el acto resistido (fs. 199 - 202). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. El acto impugnado fue notificado a la parte actora el 3 de agosto de 2018 (fs. 720 de los A.A.) quien lo resistió el 10 de agosto de 2018 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (cf. sello fechador a fs. 797 a 798 de los A.A.). La vía administrativa quedó agotada por Resolución No. 95823 de 26 de junio de 2020 (fs. 822 y ss. de los AA), notificada personalmente el 17 de agosto de 2020 (fs. 826 de los AA). La demanda de nulidad fue presentada en tiempo y forma el 16 de octubre de 2022 de conformidad con lo establecido en los artículos 9º y 10º de la Ley No. 15.869 y Ley No. 20.010 (cf. nota de cargo fs. 19 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 72.837 dictada el 26 de junio de 2020 por el Ministerio de Defensa Nacional, por la que se resuelve: 1ro) Clausurar la investigación administrativa dispuesta por Resolución del Ministerio de Defensa Nacional Nº 68.485 del 4 de julio de 2016. 2do) Desestimar la petición presentada por el señor Alejandro Pino por sí y en representación de TEKELLMAR S.A. 3ro) Desestimar parcialmente la prueba requerida por impertinente. 4to) Publíquese, remítase copia al Fiscal de Gobierno de 1er. Turno y notifíquese al señor Alejandro Pino, a la empresa TEKELLMAR S.A., a la Corporación Uruguaya de Prácticos del Río Uruguay, Río de la Plata y Litoral Marítimo Oceánico, y a la Sociedad de Prácticos del Puerto de Montevideo. Cumplido, por el Departamento Administración Documental remítase dos copias digitales del expediente a la Secretaría del Señor Ministro a efectos de remitir oficio al Ministerio de Educación y Cultura y al Comando General de la Armada para dar cumplimiento a lo preceptuado en los numerales IV) y VI) de los Considerandos. Oportunamente archívese. (fs. 4 a 5 infolios y 754 a 756 AA). III) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora y la normativa vigente, el Tribunal, por mayoría de votos, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) La parte actora en síntesis esgrime los siguientes agravios: i) desviación de poder; ii) apartamiento del Dictamen de Fiscalía de Gobierno de Primer Turno, que aconsejó declarar la ilicitud de los hechos comprobados; iii) falta de fundamentos jurídicos, no constan las normas en las cuales se funda la decisión y no se expresa el motivo por el cual se considera impertinente la pueda ofrecida. Asimismo, la parte actora en su escrito de demanda hace específica referencia a la vulneración del inciso B) del artículo 29 del Reglamento de Prácticos, cuestionando el proceder de los Prácticos que entiende no resulta ajustado a Derecho; así como, denuncia la falta de habilitación de la nave DISTRIBUTOR. En primer lugar, y como lo destaca la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo en su Dictamen, surge de autos que el acto procesado dispone la clausura de una investigación administrativa y que dicho procedimiento tiene por objeto determinar o constatar irregularidades dentro del servicio e identificar eventuales responsables; y la parte actora no se agravia respecto del procedimiento llevado a cabo el que fue cumplido conforme a Derecho. En segundo lugar, corresponde analizar los agravios esgrimidos por la pare actora. Respecto al agravio relativo a la desviación de poder, no resulta de recibo en mérito a que no surge de autos prueba indiciaria suficiente que acredite dicho vicio invalidante. Como expresa Cajarville, en cita realizada por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Adminsitrativo, existirá desviación de poder “(…) siempre que el “fin querido” por la “voluntad” de la Administración, apreciado subjetivamente, no coincida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Sobre Derecho Administrativo”, tomo II, FCU, 3a. edición, 2012, p. 80). En similar sentido, Rotondo destaca que la desviación de poder se perfila cuando el fin querido por el órgano emisor del acto, se aparta del fin de interés general debido, según las normas atributivas de competencia (Cf. Felipe Rotondo, “Las causales en el Contencioso Administrativo de Anulación”, en temas de Derecho Administrativo, editorial Universidad Ltda., Montevideo, 1989, p. 21). Por su parte, el Tribunal ha señalado en forma reiterada que, “la desviación de poder no se presume, debe ser demostrada y la carga probatoria recae sobre la pretensora. No satisfacer adecuada y razonablemente esa exigencia redunda en el fracaso de la pretensión anulatoria” (sentencias Nos. 63/2017, 656/2018, 335/2019, 743/2019, 811/2019, 196/2020, 365/2020, 293/2021, 524/2022 y 78/2023, entre otras). Con relación al segundo agravio planteado por la parte actora en tanto entiende se produce un apartamiento del Dictamen de Fiscalía de Gobierno, cabe destacar que, en el proceso de la investigación administrativa tramitada conforme a Derecho, surge de los antecedentes la existencia de dictámenes discordes lo que es el resultado de la independencia técnica de la que gozan los profesionales actuantes siendo su función la de asesoramiento. Dichas opiniones no poseen un efecto vinculante para el jerarca, quien adoptó la decisión que entendió pertinente en el marco de sus competencias, la que, en el caso, no resultó infundada o desajustada a derecho. La falta de mérito, esgrimida como agravio por la parte actora, tampoco se entiende de recibo en mérito a que los fundamentos del acto administrativo procesado surgen con claridad de los considerandos del acto y de los antecedentes administrativos del mismo. Sabido es que, conforme al criterio consolidado por la firme jurisprudencia en esta materia, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión, apareciendo en este último caso en el proceso de la formación de la voluntad administrativa (Cf. MARIENHOFF, Miguel, “Tratado de Derecho Administrativo”, T.II, Abeledo - Perrot, Buenos Aires, 1988, págs. 330 y 331). Ahora bien, sin perjuicio de no haber sido esgrimido como un agravio específico, la parte actora en su escrito de demanda hace específica referencia a la vulneración del inciso B) del artículo 29 del Reglamento de Prácticos. La parte actora cuestiona el proceder de los Prácticos que entiende no resulta ajustado a Derecho. Denunció ante el Ministerio de Defensa Nacional que los Prácticos agrupados en la Corporación Uruguaya de Prácticos del Río de la Plata y Litoral Marítimo Oceánico, usan esa facultad de designar el buque transportista de su preferencia, para imponer el uso imperativo y cuasi exclusivo de lanchas que son de su propiedad, excluyendo el resto de las habilitadas. Entiende que a través de un pool de empresas se adueñan del mercado entero vendiendo los servicios donde ellos son beneficiarios finales. En primer lugar, el artículo 88 del Decreto No. 308/1986, fue modificado por el Decreto No. 273/002, y dispone: “Transporte de Prácticos. El servicio de transporte para el embarque y desembarque de Prácticos de todas las zonas será cumplido por embarcaciones apropiadas, acondicionadas al efecto, para lo cual deberán estar autorizadas por la Dirección Registral y de Marina Mercante de la Prefectura Nacional Naval, y serán determinadas en cada maniobra por el Práctico actuante” (el destacado no pertenece al original). En este sentido, asiste razón a la parte demandada en cuanto indica que el Práctico actuante es quien elige el servicio de transporte (disposición normativa que fue objeto de acción de nulidad y que fuera confirmada por la Sentencia No. 28/2006). En segundo lugar, la parte actora señaló que los Prácticos infringen las prohibiciones del artículo 29 del Reglamento de Prácticos, concretamente los siguientes literales: “b.- Interesarse en el desempeño de sus funciones por empresas de remolques o alijos lanchas reparaciones de buques o peritajes.”; “J.- Ejercer empleo público o privado de ninguna clase que signifique incompatibilidad por razones de orden ético”; “k.- Integrar empresas vinculadas a la Actividad Nacional.” Lo expresado no resulta acreditado en autos. De las actuaciones administrativas surge del informe emitido por la Prefectura Nacional el 8 de setiembre de 2016 que “De los registros de la División Matrículas de la Dirección Registral y de Marina Mercante, surge que el propietario de las embarcaciones “PALMIRA I” (…) “LA AGRACIADA” (…) es la sociedad anónima GENAMAN S.A., no figurando en dicho registro su integración, así como también se desprende de ese registro que el anterior propietario era la Corporación Uruguaya de Prácticos de Río Uruguay, Río de la Plata y Litoral Marítimo Oceánico, la barca “PALMIRA I” fue vendida con fecha 27/12/12 y la lancha “LA AGRACIADA” con fecha el 23/07/12. A raíz de la presente consulta, se procedió a efectuar una investigación encontrándose que en el registro de empresas de la Prefectura Nacional Naval (PNN), surge un Acta de Asamblea General de la empresa GENAMAN S.A. fechada el 28 de octubre de 2014, en la cual se designa como Presidente de la Asamblea al Señor Práctico Edgar VALES y expresa a su vez que la Corporación Uruguaya de Prácticos de Río Uruguay, Río de la Plata y Litoral Marítimo Oceánico es accionista que representa la totalidad del capital de dicha empresa, por lo cual no nos consta que la misma sea integrada por Prácticos a título personal” (fs. 291 rojo A.A.). Concluyendo al respecto de la prohibición del articulo 29 lo siguiente: “está destinada solamente a aquellas personas que la norma establece (Prácticos), por ende, no existe prohibición expresa de que la Sociedad de Prácticos (asociación civil, de carácter gremial, sin fines de lucro (…)” (fs. 292 en rojo AA). A mayor abundamiento. Surge del informe de la Corporación Uruguaya de Prácticos del Río Uruguay, Río de la Plata y Litoral Marítimo Oceánico donde reconoce que GENAMAN S.A. es poseedora de lanchas “LA AGRACIADA” y “PALMIRA I”, y que las acciones de GENAMAN S.A. son nominativas y su propiedad por parte de la Corporación está debidamente informada en los registros públicos y organismos que marca la ley y su reglamentación (fs. 33 en rojo AA). En definitiva, surge que la prohibición es para los Prácticos personas físicas y no se prevé ninguna otra limitación, es dable destacar que la interpretación de una limitación de derecho debe ser estricta, solamente por la ley por razones de interés general (artículos 7 y 57 de la Constitución). Sin embargo, la accionante no ha invocado ninguna normativa que limite la libertad de los Prácticos para elegir los buques de cabotaje que más se adapten a los intereses. Por lo que, la apreciación de la parte actora en el sentido de que los Prácticos se han adueñado del mercado, únicamente podría variar si se estableciera alguna limitación en ese sentido, aumentando las prohibiciones que actualmente establece el artículo 29 del Reglamento aplicable. Como manifiesta la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, esto último queda evidenciado en tanto “el acto en causa encomienda al Comando General de la Armada Prefectura Nacional Naval, la redacción de un proyecto de ley que contemple lo dispuesto en el multicitado artículo 29, así como otras situaciones que corresponda prever, en atención a que la limitación de derechos fundamentales como el derecho al trabajo debe ser establecida por ley y basada en razones de interés general (artículo 7 de la Constitución de la República)” (fs. 4 infolios y fs. 754 y ss de los AA). Resulta aplicable al caso lo manifestado por este Tribunal en Sentencia No. 28 de 6 de febrero de 2006 en la que se expresó: “el Reglamento General de Prácticos establece que el servicio de traslado para el embarque y desembarque de Prácticos de todas las zonas, se realizará en embarcaciones que el operador actuante determine en cada maniobra. Esto es, sintéticamente, que la embarcación para trasladarse hacia o desde el buque a maniobrar, la elige el Práctico en cada caso. La actora se agravió de dicha norma porque entiende que limita la libre competencia desde que favorece indebidamente a empresas vinculadas con los Prácticos, vulnerando la libertad de comercio, así como la eficacia y competitividad del servicio que garantizan los arts. 1 y 7 de la ley 16.246 (…) “En primer término, corresponde señalar que la parte actora incurre en error al asignarle un sesgo meramente comercial a la norma en cuestión, lo cual no se compadece con el teto de la ley que reglamenta. En efecto, el artículo único de la ley 16.595 establece que el Practicaje es un servicio obligatorio, no comercial y de interés nacional. Se trata de una actividad de interés del Estado a la que éste debe brindar las condiciones necesarias para que se preste con seguridad y eficacia. Loas Prácticos, como auxiliares marítimos, realizan una actividad especializada que se dirige a sortear los riesgos de la navegación portuaria durante las maniobras de entrada y salida de los buques. De manera que es esencialmente lógico y acorde al servicio, que tengan la libertad de elegir los instrumentos más apropiados para cumplirlo de la mejor manera posible. Ello incluye, obviamente, los medios con los que se trasladan desde tierra hacia las naves en tránsito. En los hechos el servicio es cumplido actualmente mediante lanchas propiedad de la Sociedad de Prácticos del Puerto de Montevideo. Por otra parte, tal era la operativa que se venía realizando desde largo tiempo en el Puerto de Montevideo (ver testimonios de fs. 70/71 Y 74/79) por lo cual no es de recibo el argumento de la actora en cuanto que el Decreto impugnado modificaría la operativa en perjuicio del servicio. Además, si bien es cierto que la tercerista Sociedad de Prácticos del Puerto de Montevideo, reivindica la exclusividad del uso de sus propias lanchas para los traslados de los operadores (fs. 101), ni la ley ni el decreto crean una situación monopólica que impida la eventual concurrencia de otras empresas. De manera que, en la medida que los proponentes cumplan con las exigencias legales y reglamentarias para prestar el servicio, la normativa resistida no constituirá un obstáculo. En suma, el art. 88 en su actual redacción dada por el D. 273/02 se ajusta a lo previsto en la ley 16.595 en cuanto organiza una actividad de interés general como lo es el practicaje portuario. La norma no violenta la alegada libertad de comercio, sino que releva como interés general la libertad de elección de las embarcaciones por parte de los Prácticos en cada caso (art. 7 y 37 de la Constitución).” En lo que respecta a la falta de habilitación de la nave DISTRIBUTOR, también denunciada por la parte actora, si bien dicha parte solicitó la realización de un pericia como medio probatorio idóneo para acreditar la falta de los requisitos técnicos que denuncia impiden la habilitación de la nave para el transporte, la misma no se realizó por haberse jubilado el Ingeniero que se había designado a tales efectos, que comunicó la no aceptación del cargo por tal motivo (fs. 163 infolios) y, por Decreto No. 2270/2023, el Tribunal tuvo a la parte actora por renunciada a la prueba pericial (fs. 168 infolios). Si bien distintos testigos peritos navales declaran en obrados respecto de las características de la nave DISTRIBUTOR, dichos testimonios no constituyen una pericia de la nave en si misma que recibió la habilitación. Algunos testigos declaran incluso en base a fotografías (testimonio Sr. Walter Sica a fs. 106 infolios). Al respecto el testigo Sr. José Bermúdez al ser preguntado si recuerda quien era Director Registral y de Marina Mercante en diciembre de 2015 cuando se autorizó a la DISTRIBUTOR como lancha de Prácticos, indicó que no lo recuerda por no estar en actividad, ya estaba retirado (fs. 102 vto. Infolios). Por su parte el testigo Sr. Leonardo Larrosa indicó “Hace varios años la conocí (…); “No conozco lo suficiente la lancha para saber si cumple con todo lo establecido en las disposiciones marítimas vigentes” (fs. 99 infolios). El testigo Sr. Daniel Hauret, manifestó al respecto: “… es evidencia que surge de la observación visual, y se debería hacer una pericia en profundidad para determinar algunos otros elementos que visualmente no se pueden determinar” (fs. 86 vto. Infolios). En informe suscrito por el Inspector de Seguridad y Armamento de fecha 20 de enero de 2017 indica que si bien inicialmente la nave contó con observaciones “El 19 de octubre de 2015 se realizan nuevas inspecciones a efectos de verificar que las observaciones realizadas hubieran sido levantadas. El mismo día se realizan maniobras de aproximación y se realizan pruebas de mar tendientes a corroborar el comportamiento y las capacidades de la embarcación. El día 23 de octubre COTEC en cumplimiento de sus atribuciones, sugiere al Director Registral y de Marina Mercante que se puede habilitar como lancha de Prácticos a la citada embarcación”. Aclarando que “la DM117 se refiere a las embarcaciones de Prácticos existentes a la fecha de promulgación de la citada Disposición, pero no impide que nuevas embarcaciones ingresen a la categoría” (fs. 13 AA en 833 fs). Asimismo, de las actuaciones administrativas surge el “Certificado Nacional de Navegabilidad para Embarcaciones de Prácticos” concedido por la Prefectura Nacional Naval, expedido en virtud de la Disposición Marítima No. 117 (fs. 747 AA). En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Rossi (d.), Dr. Charles. Dr. Marquisio (Sec. Letrado). Dra. Rosina Rossi. DISCORDE: voto por anular la resolución impugnada, en atención a los siguientes fundamentos. Las reglas de derecho aplicables son los arts. 88 y 29 del Reglamento General de Prácticos (Decreto Nº 308/986, con la modificación operada por el Decreto 273/2022). El art. 88 del Reglamento General de Prácticos (Decreto Nº 308/986, con la modificación operada por el Decreto 273/2022) que dispone: “El servicio de transporte para el embarque y desembarque de Prácticos de todas las zonas será cumplido por embarcaciones apropiadas, acondicionadas al efecto, para lo cual deberán estar autorizadas por la Dirección Registral y de Marina Mercante de la Prefectura Nacional Naval, y serán determinadas en cada maniobra por el Práctico actuante.” (subr. propio). El art. 29 del Reglamento enuncia las prohibiciones de los Prácticos, previendo el literal b) “Interesarse en el desempeño de sus funciones por empresas de remolques o alijos lanchas, reparaciones de buques o peritajes;”, el j) “Ejercer empleo público o privado de ninguna clase que signifique incompatibilidad por razones de orden ético” y el k) “Integrar empresas vinculadas a la Actividad Nacional.". La interpretación de este marco normativo a la luz de su propósito conduce a compartir en su totalidad lo expuesto por el Fiscal de Gobierno de 1er. Turno, al decir “…no es posible eludir la prohibición establecida por el artículo 29 del Reglamento General de Prácticos, mediante la conformación de una Sociedad, Asociación o Corporación dado que ello significaría claramente una forma de eludir tal prohibición.” (omissis) Es por ello que, enti endo que la prohibición del artículo 29 debe necesariamente extenderse a los accionistas de la Sociedad, en este caso, a la Corporación Uruguaya de Prácticos y por tanto a sus integrantes. Afirmar lo contrario sería permitir que se eluda la prohibición mediante la creación de instituciones, que "trágicamente" la integrarían los sujetos a los que si les alcanza la disposición del Reglamento General de Prácticos. Debo señalar que esta prohibición debe extenderse necesariamente a la Sociedad de Prácticos del Puerto de Montevideo, lo que determina inevitablemente la revisión del objeto de la Asociación Civil, para lo cual será necesaria la comunicación al Ministerio de Educación y Cultura, lo que urge. Asimismo, destaco que conforme lo dispuesto por la normativa incidente, las Asociaciones Civiles no tienen fines de lucro, lo que en obrados, y de acuerdo a lo que surge de la instrucción, deberá ser revisado, imponiendo las sanciones del caso siempre que se corrobore el incumplimiento de la normativa.” Por otra parte, en cuanto a lo expresado por este Tribunal mediante la Sentencia Nº 28/2006 - donde se desestimó el accionamiento respecto del art. 88 del Decreto No. 273/02- y su relación con la presente acción; cabe efectuar las precisiones que se dirán. Tal como lo indica dicho fallo, la ley 16.595 establece que el Practicaje es un servicio obligatorio, no comercial y de interés nacional, ajustándose el art. 88 citado a la misma, ya que siendo los Prácticos auxiliares marítimos, realizando una actividad especializada que se dirige a sortear los riesgos de la navegación portuaria durante las maniobras de entrada y salida de los buques, resultando lógico que detenten la libertad de elegir los medios con los que se trasladan desde tierra hacia las naves en tránsito, “en la medida que los proponentes cumplan con las exigencias legales y reglamentarias para prestar el servicio, la normativa resistida no constituirá un obstáculo.”, en lo referente a crearse por el imperio de la norma referida una situación monopólica que impida la concurrencia de otras empresas. Textualmente se concluye “La norma no violenta la alegada libertad de comercio, sino que releva como interés general la libertad de elección de las embarcaciones por parte de los Prácticos en cada caso (arts. 7 y 37 de la Constitución).”. Es así que este pronunciamiento no colide con la referida Sentencia ni ingresa en su mérito. Son los supuestos fácticos del caso que hacen movilizar la estructura normativa referida y aplicarla al caso concreto. En virtud de lo antedicho, concluyo que corresponde anular el acto impugnado.