Sentencia Definitiva N° 518/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 17 de septiembre de 2024. No. 518 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “TRANSPORTES MARVEL Ltda. con ESTADO. MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS. Acción de nulidad” (Ficha No. 94/2023). RESULTANDO: I) En el presente proceso, la accionante deduce pretensión anulatoria (fs. 35 - 40) contra la Resolución de la Dirección Nacional de Transporte del Ministerio de Transporte y Obras Públicas de fecha 1º de Agosto de 2022, por la que se le aplican dos sanciones equivalentes a U$S 2.000 por infringir el artículo 3º literal b) numeral 5 del Protocolo de Sanciones del Acuerdo de Transporte Internacional Terrestre. II) Conferido el traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto administrativo impugnado y al mismo tiempo sostuvo que el accionante no impugna el acto originariamente lesivo de fecha 11 de Agosto de 2022, sino la Resolución de fecha 24 de Enero de 2023 la que carece de consecuencias lesivas (fs. 51 - 54). III) Por Decreto No. 2561/2023 (fs. 55) se abrió a prueba por el plazo de 10 días, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (expediente de tapas verdes, en 93 fojas), agregándose la documental ofrecida por la parte demandada (fs. 59 – 66) por Decreto No. 3073/2023. IV) Por Decreto Nº 4250/2023 (fs. 71) se dispuso un plazo de quince días para alegar, haciéndolo por su orden la parte actora (fs. 73 – 75) y la parte demandada (fs. 77 y 78). V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció por confirmar el acto administrativo impugnado, desestimando la demanda (Dictamen No. 658/2023, fs. 81 - 83). VI) Puestos los autos para sentencia por Decreto No. 6433/2023 (fs. 85), previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 85). CONSIDERANDO: I) Acto administrativo impugnado. En forma preliminar no resulta ocioso precisar el acto administrativo impugnado, en tanto la empresa accionante incurre en un error en su identificación. La acción de nulidad se dirige contra la Resolución de fecha 24 de enero de 2023 (fs. 71 – 74 A.A.) dictada por el Ministro de Transporte y Obras Públicas, la que estrictamente desestima el recurso jerárquico interpuesto, confirmando la sanción aplicada por Resolución de la Dirección Nacional de Transporte del 1º de Agosto de 2022. Pese a tal confusión, y en tanto la accionante efectivamente recurrió el acto administrativo originariamente lesivo, la acción de nulidad debe entenderse deducida útilmente contra el mismo, esto es, contra la Resolución del 1º de agosto de 2022 en aplicación del artículo 60 del Decreto - Ley 15.524 de 9/I/1984. El artículo indicado prevé que “aun cuando el promotor aluda al acto confirmatorio con el que hubiera concluido la vía administrativa, la demanda se entenderá siempre dirigida contra el acto originario creador de la situación de perjuicio que se invoca en el reclamo anulatorio” . Por ende, la acción ha sido correctamente deducida. II) Control formal del accionamiento. Precisado el acto impugnado, en la especie se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, por lo que la Corporación analizará el mérito de la contienda (Arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). La accionante afirma en el escrito de interposición de los recursos administrativos, que el acto impugnado le fue notificado en fecha 18 de agosto de 2022 (fs. 4 A.A.). De los Antecedentes Administrativos no surge la actuación de notificación del acto, y en tanto no media controversia al respecto de la demandada, ha de tenerse dicha fecha como cierta. Los recursos de revocación y jerárquico fueron interpuestos en plazo el día 26 de agosto de 2022 (fs. 4 A.A.). La vía administrativa se agotó por desestimatoria expresa del recurso jerárquico, por Resolución del Ministro de Transporte y Obras Públicas de 24 de Enero de 2023 (fs. 71 - 74 A.A.), notificada en fecha 27 de Enero de 2023 (fs. 85 y 86 A.A.). La demanda de nulidad fue presentada en tiempo útil el 21 de marzo de 2023, según nota de cargo de fs. 35 infolios. Desde el punto de vista formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 arts. 4 y 9). III) El Tribunal por unanimidad, acompañando lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá, por los argumentos que se explicitarán, a desestimar la demanda y confirmar el acto impugnado en estos obrados. IV) Causales de ilegitimidad esgrimidas. La parte actora relata el acto impugnado le aplica dos sanciones equivalentes a U$S 2.000 cada, una asociada a las boletas de contravención Nº 2022/B/107065/1 y Nº 2022/B/1071067/1, por la comisión de una infracción a lo establecido en el artículo 3º literal b) numeral 5) del Protocolo de Sanciones del Acuerdo de Transporte Internacional Terrestre, consistente en “realizar un servicio distinto al autorizado”. IV.1) Vicio en los motivos de hecho . En primer lugar, sostiene que las sanciones aplicadas adolecen de un error en la motivación de los hechos, en tanto el servicio prestado coincide plenamente con lo declarado. No se realizó un servicio distinto al autorizado, pues del Manifiesto Internacional de Carga – Declaración de Tránsito Aduanero surge que el vehículo transportaba efectivamente la carga autorizada. La circunstancia que el chofer del vehículo -por error- hubiera circulado por otra ruta no implica que el servicio sea distinto al autorizado. IV.2) Vicio en los motivos de derecho invocados . En segundo lugar, sostiene que el acto impugnado invoca una normativa errónea, en tanto es aplicable el Reglamento Nacional de Circulación Vial pues se trató de un error del chofer en tomar una ruta, en el caso la ruta Interbalnearia. El Protocolo de Sanciones del Acuerdo de Transporte Internacional Terrestre no refiere a la hipótesis de circular erróneamente por una ruta, por lo cual los hechos imputados no encuadran en el supuesto previsto en la norma. IV.3) Desviación, abuso o exceso de poder – violación de una regla de derecho. Finalmente, y como corolario del desarrollo anterior, entiende que la Dirección Nacional de Transporte incurrió en una violación de la normativa internacional aplicable, en tanto el error de ingresar en otra ruta no es sancionado por el Protocolo, y la carga transportada coincide con la declarada. En definitiva, solicita que se declare la nulidad del acto enjuiciado. V) Defensa planteada del Ministerio de Transporte y Obras Públicas. La demandada en su contestación resiste la pretensión anulatoria deducida, sosteniendo en primer lugar que la actora no niega la comisión de la infracción. Relata que en el caso nos encontramos ante un vehículo extranjero que realizaba transporte de carga desde Brasil a territorio nacional, haciéndolo por una ruta no autorizada, lo que supone que el servicio es distinto al habilitado. Finalmente, analiza la competencia del Ministerio de Transporte y Obras Públicas en materia de política de transporte, la que le es otorgada por la Ley No. 14.218 y el Decreto del Poder Ejecutivo 574/74. En virtud de estas normas, el Ministerio tiene competencia para corroborar no solo que la mercadería sea la correcta sino también que la circulación sea por rutas autorizadas. VI) Fijación de los hechos. De los Antecedentes Administrativos, así como de la postura de las partes, surge acreditado que en fecha 3 de febrero de 2022 el vehículo Marca SCANIA, Tipo “Tractor”, Matrícula FQX 224, propiedad de la empresa de transportes MARVEL Ltda., circulaba por la Ruta Interbalnearia alrededor de las 00:50, siendo detenida su marcha por funcionarios de la Dirección Nacional de Transporte a la altura del kilómetro 47 - Atlántida. Consultado el Manifiesto Internacional de Carga por Carretera – Declaración de Tránsito Aduanero surge que el vehículo se encontraba autorizado para circular por las rutas nacionales No. 9 y 8 (fs. 29 A.A.). Por esta razón se extiende la boleta de contravención Nº 1071965 por “realizar servicio distinto al autorizado” (fs. 14 A.A.). En relación al hecho constatado las partes no disienten. La accionante no cuestiona el sustrato fáctico que diera origen al procedimiento sancionatorio, sino la calificación de los mismos y la normativa invocada por la Administración. VII) Calificación de los hechos. El primer agravio articulado finca en una errónea motivación atinente a los hechos, que trasunta en una calificación incorrecta de los mismos. La Dirección Nacional de Transporte califica los mismos como un supuesto de realización de un “servicio distinto al autorizado” tipificado en el artículo 3º Literal b) Numeral 5 del Protocolo de Sanciones del Acuerdo de Transporte Internacional Terrestre, en tanto el vehículo circulaba por una ruta no autorizada. Por su parte, la accionante postula que no existió un servicio prestado en forma diferente a la autorizada, en tanto la mercadería transportada coincide con la declarada en el Manifiesto de Carga. Este Tribunal no comparte la calificación de los hechos realizada por la accionante, en tanto efectivamente existió un transporte prestado en forma diferente a la autorizada. El artículo 1º del Protocolo consagra que “Las empresas que realizan transporte internacional terrestre incurrirán en responsabilidad cuando la infracción a sus deberes u obligaciones sea susceptible de la aplicación de una medida disciplinaria…”. Por su parte, su artículo 3º tipifica un elenco de “infracciones graves” aplicables sea al transporte de pasajeros (Literal a) o al transporte de carga (Literal b). En relación al transporte de carga el numeral 5) incluye como infracción grave “realizar un servicio distinto al autorizado” . Así descrita la figura infraccional, la misma comprende todos los pormenores del servicio de transporte internacional de carga, de los cuales la calidad y cantidad del objeto transportado es tan sólo uno de ellos. El servicio de transporte refiere también a la ruta o vía por la cual está autorizado a circular el vehículo; por lo que apartarse de la ruta de circulación habilitada implica también prestar un servicio distinto al autorizado. Del Manifiesto Internacional de Carga surgen identificadas como vías de tránsito habilitadas las rutas nacionales Nº 8 (Brigadier General Juan Antonio Lavalleja) y 9 (Coronel Leonardo Olivera). Sin embargo, el vehículo de la empresa sancionada no circulaba por ninguna de las mismas, sino por una ruta no autorizada como lo es la Interbalnearia considerada como de valor turístico. La prohibición de circular por la misma surge también del artículo 22.8 del Decreto Nº 118/984 de 23 de marzo de 1984, incorporado por el Decreto Nº 158/009 de 16 de Marzo de 2009, que dispone: “Queda prohibida la circulación por la ruta interbalnearia y rutas de valor turístico de vehículos del tipo tractor con semirremolque y camión con acoplado no se limita a sancionar los supuestos en que no coincida la mercadería declarada con la transportada, sino que comprende…”. En consecuencia, la Administración acreditó el presupuesto de hecho para el dictado del acto administrativo, esto es, “el concreto acaecimiento del supuesto de hecho al cual aquella norma atributiva de competencia imputa abstractamente, como consecuencia jurídica, el dictado del acto de que se trate” (Cajarville, Juan Pablo. Invalidez de los actos administrativos. In: Dos estudios de Derecho Administrativo. Ed. Universidad. Año 1988. Pág. 85). En el caso se acreditó la infracción que justifica la imposición de la sanción respectiva, esto es, la transgresión de un mandato previsto en una regla de derecho. Por tanto, el acto sancionatorio se encuentra adecuadamente motivado. VIII) La normativa invocada. La accionante también postula que el acto adolece de un vicio referido a su presupuesto de derecho, en tanto la Administración aplicó el Protocolo citado en lugar del Reglamento Nacional de Circulación Vial. Tampoco le asiste razón en relación a este agravio. El Protocolo de Sanciones del Acuerdo de Transporte Internacional Terrestre fue aprobado por la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) en fecha 17 de febrero de 2005, surgiendo agregado de fs. 28 a 32 infolios; siendo incorporado a nuestro ordenamiento interno por Decreto del Poder Ejecutivo No. 188/006 de 16 de junio de 2006. El mismo se aplica a “las empresas que realizan transporte internacional terrestre” (art. 1º). El transporte será internacional, y por tanto el contrato que lo regule, será internacional cuando la mercadería es transportada de un Estado a otro. Didier Opertti caracterizaba el contrato de transporte internacional de bienes “como aquel contrato por medio del cual un sujeto de derecho -expedidor- conviene con otro sujeto de derecho -acarreador, porteador, transportador o transportista-, el traslado de bienes o efectos o mercaderías (esta última expresión es de use corriente en las Convenciones Internacionales…), el cual tiene lugar entre diversas naciones. Habrá transporte internacional si el contrato en su ejecución -en sentido lato- involucra como mínimo dos Estados” (Transporte internacional terrestre de mercaderías. En: Revista Uruguaya de Derecho Internacional Privado. Nº 1. Año 1972. Pág. 229). En el caso, es claro que nos encontramos ante una hipótesis de transporte internacional de carga, en tanto del Manifiesto Internacional de Carga surge que se trata de un traslado de mercadería de un Estado (República Federativa de Brasil) a otro (República Oriental del Uruguay) donde se practicará la expedición o entrega de la carga, empleando rutas que pertenecen a ambos estados. En consecuencia, tratándose de una hipótesis de transporte internacional de carga, le es aplicable el Protocolo citado que constituye una regla de derecho especial; razón por la cual la Administración invocó y aplicó correctamente dicha norma, que por otro lado regula las infracciones administrativas que pueden cometer las empresas transportistas. IX) Desviación de poder – abuso de derecho. Finalmente, también cabe desestimar la causal de desviación de poder invocada, en tanto la misma fue genéricamente invocada. Sin perjuicio de ello, la Dirección Nacional de Transporte ejerció una competencia ajustada a derecho, resultando el contenido dispositivo del acto adecuado a los presupuestos de hecho que le dieron motivo, así como a los fines respecto a los cuales la Administración ejerce sus potestades. Finalmente, el quantum de la sanción impuesta se ajusta a las previsiones del artículo 6º del Protocolo, por lo que tampoco media desviación a su respecto. Por esta razón corresponde confirma el acto sancionatorio impugnado, en tanto el mismo se funda en motivos de hecho (infracción) debidamente acreditados por la Administración. X) En definitiva, por las razones expuestas, a lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, y artículos 23, 24 y 25 del Decreto-Ley Nº 15.524, el Tribunal, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmese el acto administrativo impugnado, sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi (r.), Dr. Cal. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).