Sentencia Definitiva N° 505/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 17 de setiembre de 2024. No. 505 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “MARTINICORENA LAURNAGA, CLAUDIO MARÍA con INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACIÓN. Acción de nulidad” (Ficha No. 312/2023). RESULTANDO : I) En este proceso, el actor, Claudio María Martinicorena Laurnaga, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 18 dictada el 21 de setiembre de 2022 por el Directorio del Instituto Nacional de Colonización, que dispuso “No amparar al colono señor Claudio María Martinicorena Laurnaga titular de cédula de identidad No. 1.159.185-6, arrendatario de la fracción No. 47 de la Colonia Doctor Eduardo Acevedo, inmueble No. 514, y propietario de la facción No. 6 de misma colonia, en la excepción prevista en el artículo 358 de la Ley No. 19.889 de 09/07/20, en cuanto a la obligación de residir en las referidas fracciones”, (fs. 30 vto. a 31 vto. de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria (fs. 8 a 23 infolios) el compareciente expresó que se ha generado indefensión, en tanto, se dictó el acto administrativo sin posibilitarle oportunidad de defensa, siendo una resolución lesiva, vulnerando su derecho de defensa y los principios básicos del debido procedimiento. Por otra parte, señaló la deficiente motivación del acto, en tanto, ya de los antecedentes, ya de la propia resolución, no surgen explicitados los motivos por los que fue denegada la petición. Señala que la Administración se encuentra obligada para otorgar la autorización procedente debiendo otorgar la excepción que prevé el artículo 358 de la Ley No. 19.889. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, y en su escrito (fs. 36 a 40 vto. infolios) expresó en lo medular que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho, explicitando el acto encausando una política institucional. En tanto la solicitud de exoneración de obligación de residencia se trata de un trámite excepcional, debe considerarse de tal forma. Señala que no debió concederse vista previa alguna, en tanto, en el procedimiento excepcional no se violentó de forma alguna las garantías del procedimiento administrativo. Afirma que la política institucional es la obligación de residencia del colono y que es una facultad discrecional del Instituto Nacional de Colonización el otorgamiento de la excepción, no siendo de forma alguna un acto debido, sino una facultad discrecional. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 3672/2023 se abrió a prueba por el plazo de 10 días, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 140 fojas). V) La parte demandada y la parte actora alegaron de bien probado por su orden (fs. 48 a 51 y fs. 53 a 63, respectivamente). VI) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 668/2023, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 66 a 68 infolios). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado al accionante el 5 de octubre de 2022 (fs. 33 vto. de los A.A.) quien lo resistió el 17 de octubre de 2022 mediante la interposición del recurso de revocación (fs. 113 vto. y 114 de los A.A.) y posterior fundamentación (fs. 117 a 120 de los AA). Por Resolución No. 11 de 20 de marzo de 2023 el Directorio del Instituto Nacional de Colonización desestimó el recurso de revocación, la cual fue notificada personalmente el 19 de abril de 2023 (fs. 127 vto. y 129 respectivamente de los AA). La demanda anulatoria fue deducida el 20 de junio de 2023 (nota de cargo de fs. 24). II) Habiendo analizado los argumentos de la actora y la normativa vigente, el Tribunal, por unanimidad de votos, no compartiendo en esta oportunidad lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. III) Como se ha señalado, el objeto del proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 18 de 21 de setiembre de 2022, mediante la cual se desestimó la petición promovida por el actor a efectos de ampararse en la excepción prevista en el artículo 358 de la Ley No 19.889 de 9 de julio de 2020, relativa a la exención de la obligación de residir en el predio arrendado a colonización (fs. 30 vto. a 31 vto. de los AA). En obrados el accionante requiere a la Administración el ejercicio de una excepción para eximir su residencia como colono, al amparo de lo dispuesto por el artículo 358 de la Ley No 19.889. Lo anterior se encuentra previsto en el artículo 358 de la Ley No. 19.889 que dio nueva redacción al artículo 61 de la Ley No. 11.029. El mismo dispone: “Serán obligaciones principales de los colonos: A) Hacer efectivos los pagos dentro de los plazos fijados, en dinero o en especie según se hubiera convenido. B) Trabajar en el predio, supervisar el trabajo y habitarlo, salvo, en este último caso, que la colonia esté organizada o se organice bajo el sistema de viviendas agrupadas en poblados. El Directorio de Instituto podrá autorizar la excepción a la obligación establecida en el inciso anterior, cuando se trate de colonos que cumplan los siguientes requisitos: 1) Hayan tenido una radicación por un plazo mínimo de diez años. 2) Hayan cumplido con el plan de inversiones comprometido si lo hubiere. 3) Invoquen razones fundadas de salud, educación o trabajo del colono o los integrantes del núcleo familiar. En caso de que se invocaren razones de salud debidamente fundadas antes de los diez años de radicación se podrá excepcionar de tal obligación con el voto conforme de cuatro miembros del Directorio”. Con relación al primer agravio esgrimido por el actor respecto a la indefensión generada, en tanto, se dictó el acto administrativo sin posibilitarle oportunidad de defensa, no resulta de recibo. Le asiste razón a la Administración en cuanto no se le generó indefensión al actor. Dicho procedimiento no establece el otorgamiento de una vista previa o la posibilidad de descargo, ante un eventual acto que irrogue un eventual perjuicio. Sobre el tópico debe estarse a la jurisprudencia constante del Cuerpo que ha entendido que la vista previa no resulta preceptiva en aquellos trámites que son iniciados a instancia de parte, tal como acontece en la emergencia donde se configura la denegatoria a una petición. Así en términos replicables en obrados el Tribunal ha señalado en Sentencia No. 84/2015 que: “A juicio de la Sede, no le asiste razón a la parte actora en su planteo, puesto que no ha existido vulneración de las normas relativas al debido proceso y derecho de defensa. En efecto, como bien expresa la demandada, y tiene dicho reiteradamente la Corporación, en lo que resulta jurisprudencia consolidada, la vista previa (art. 76 del Decreto No. 500/991, con similar redacción en las disposiciones del Digesto - art. R. 69 - aplicable a la Comuna) solo se impone en forma preceptiva para procedimientos iniciados de oficio. En cambio, cuando se trata de respuestas dadas por la Administración a un requerimiento de parte, en principio no es dable alegar indefensión, puesto que es el propio administrado quien impulsa el trámite y tiene por ello plena oportunidad de expresar su punto de vista y acreditar sus dichos con anterioridad al acto que le es perjudicial (Vide: Sentencias Nos. 63/2014, 698/2012, 600/2012, y 419/2012, por citar las más recientes). Ha dicho, en tal sentido el Tribunal: “(…) la invocada nulidad por falta de vista previa (art. 76 del Decreto No. 500/991) es de total rechazo. Ya que sin perjuicio de la amplitud con que debe encararse el derecho a la debida defensa previa, parece claro que el fundamento del otorgamiento de vista previa al dictado de una resolución que puede causar perjuicio (art. 12, 66, 72 y ccs., Constitución; 76, 171 y ccs., Decreto No. 500/991; art. 8 del Pacto de San José de costa Rica), consiste en permitir al “administrado” o interesado tomar conocimiento de lo actuado por la Administración hasta ese momento y en su consecuencia, tener la oportunidad de concretar una adecuada defensa, articulando descargos y ofreciendo - en su caso - la prueba que estimara pertinente. Se trata de la secular garantía del “debido proceso” (y del derecho de defensa, tanto en el ámbito administrativo como jurisdiccional) aplicado en sede administrativa. Pero, en el casus, la parte actora no puede aducir en modo alguno un supuesto de indefensión, de cercenamiento total de garantías, siquiera de afectación parcial de las mismas. Porque no se trata de un procedimiento administrativo seguido de oficio, del que pudiera resultar lesión y/o perjuicio (art. 76, Decreto No. 500/991); sino de la respuesta dada por la Administración a un requerimiento movilizado por la propia empresa CADEM S.A. (AA, “I”: FS. 1/2). Y, bajo tales circunstancias, en tales procedimientos no es dable alegar indefensión, pesto que es el propio administrado quien impulsa el trámite y tiene por ello plena oportunidad de expresar su punto de vista y acreditar sus dichos con anterioridad al acto que le fue perjudicial (Cf. Sent. 791/00)” (Cfme. Sentencia No. 699/2010; en igual sentido: Sentencia No. 143/2012)”. En el caso, y sin perjuicio de la disposición constitucional (artículo 66 de la Constitución de la República), la redacción actual del referido acto regla, importaría desistir del agravio formulado al respecto por no ser preceptiva la vista previa a la respuesta de la Administración a la petición del compareciente. Con relación al agravio esgrimido por el actor respecto a la deficiente motivación del acto resulta de recibo. Asiste razón a la actora en tanto la motivación no resultó comprobada ni de sus antecedentes, ni de la resolución en cuestión, ni tampoco de la normativa genérica a la que se hizo remisión. En cuanto a los antecedentes administrativos, los diversos informes jurídicos, previo al dictado del acto refieren como opción “A”: acceder a lo solicitado, mientras que, como opción “B”: denegar lo solicitado (fs. 24, 25, 25 vto., 28 vto., 29 vto. y 30 de los AA), es decir, no realizaron un análisis del planteo concreto del actor, sino que simplemente valoraron que la petición podía ser amparado o desestimada, pero sin ni siquiera expresar razones en favor de una u otra postura. Por su parte, la referencia a la posición institucional sobre la interpretación del artículo 61 de la Ley No. 11.029 de 12 de enero de 1948 en la redacción dada por el art. 358 de la citada Ley No. 19.889, tampoco dice nada sobre la resolución del caso concreto. La discrecionalidad supone, al menos en principio, la valida elección entre dos o más opciones. Ahora bien, para que el ejercicio de la potestad discrecional sea legítimo debe surgir explicitado el porqué de la elección. Porqué se opta por la opción “A” o “B” siendo que el resultado puede causar un eventual perjuicio a la parte solicitante. En el presente por qué se denegó lo solicitado ha permanecido en el fuero oculto de la Administración y no resulta desentrañado en los antecedentes, tampoco en el acto en cuestión, ni en las normas generales, todo lo que hace a la ilegitimidad de lo resulto. La norma a partir de la que el actor fundó su solicitud consiste en el referido artículo 61 de la Ley No. 11.029 en la redacción dispuesta por el artículo 358 de la Ley No. 19.889, transcripto ut supra. Se comparte con la Administración demandada que el habitar la tierra dada bajo el régimen de colonización hace a la esencia de los cometidos del Instituto y a la noción misma de colonización. Sobre la obligación de los colonos de radicarse en el predio, el Tribunal ha expresado: “Dentro de las principales obligaciones enumeradas en el art. 61 de la ley No 11.029, se encuentra la de habitar el predio colonizado. El colono tiene la obligación de habitar, de fijar residencia, de radicarse en el predio adjudicado por el Instituto. Esta obligación encuentra su fundamento en el fin mismo de la colonización, que pasa por la radicación del trabajador rural, conforme lo dispone el art. 1º de la ley No. 11.029” (Cfme. Sentencia No. 822/2012). Del mismo modo se ha señalado que: “La Ley de Colonización persigue determinados objetivos y fines sociales que no pueden desconocerse por los colonos que acceden a la posesión de tierras del Instituto (art. 1º y 7º de la Ley 11.029). Precisamente, el literal B) del art. 61 de la referida Ley de Colonización expresa que será una de las obligaciones principales de los colonos “trabajar directamente el predio y habitarlo con su familia, salvo en este último caso, que la colonia esté organizada o se organice bajo el sistema de viviendas agrupadas en poblados” (Cfme. Sentencias Nos. 227/2015 y 240/2022). No obstante, el deber de residencia del colono no es irrestricto, sino que debe ser interpretado armónicamente en relación a otros centros de intereses y de acuerdo a una visión evolutiva de la normativa. No es lo mismo habitar el campo en 1948, cuando se promulgó la ley de colonización, que en la actualidad. De tal visión evolutiva del derecho da cuenta las modificaciones insertadas al deber de residencia por el referido art. 358 de la Ley No. 19.889. En el caso particular, el actor refirió a “razones fundadas de salud” (fs. 20 vto. A 21 de los AA). Tales motivos de salud, conforme a la certificación médica agregada, consisten en: enfermedad pulmonar obstructiva crónica, hipertensión y parálisis de cuerda vocal izquierda. Por otra parte, lo cual no ha sido controvertido, se trata de un colono, al año 2020, de 69 años de edad y con una radicación de 38 años en el predio (fs. 20 vto. de los AA). También da cuenta de su historia, de su vida vinculada al medio rural y a los predios que le fueron confiados, la nota agregada a los antecedentes (fs. 5 a 6 de los AA). Si bien tal documento, por emanar del actor, se equipara a una alegación de parte, no resulta desajustado a la realidad en lo que refiere a lo que normalmente acontece respecto del trabajo de campo. Los informes técnicos obrantes en los antecedentes dan cuenta de una explotación agropecuaria comprometida y superavitaria (fs. 9 a 9 vto. y 12 y ss. de los AA). Surge asimismo de los antecedentes que, el actor, más allá de no haber sido confirmado como colono en una de las fracciones que arrendaba a colonización (resultado 7 del acto impugnado, fs. 31 de los AA), ello no enerva que se trata de un colono al día con sus obligaciones en el instituto (punto No. 7 del proyecto de resolución, fs. 24 de los AA). Desde tales perspectivas cabe concluir que el actor, al tiempo de formular la petición, tenía 69 años de edad y múltiples problemas de salud, a la vez que se trata de un colono de larga data de habitar y trabajar el campo y cumplidor de sus obligaciones. Como consecuencia de lo anterior se estiman acreditadas “justificadas razones de salud” que eximen de la obligación de residencia al amparo de lo dispuesto por la excepción estipulada en el mentado artículo 61, literal B, de la Ley No. 11.029 en la redacción dada por el artículo 358 de la Ley No. 19.889. En virtud de lo precedente, asiste razón a la actora en su último agravio ya que no sólo fue ilegítimamente denegada la petición por falta de motivación válida, sino que el otorgamiento de la excepción consistía en un acto debido desde que se habían acreditado las razones que informaban a su procedencia. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Cal. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).