Sentencia Definitiva N° 498/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 17 de septiembre de 2024. No. 498 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “DISTRIBUIDORA URUGUAYA DE COMBUSTIBLES S.A. Y OTRA con UNIDAD REGULADORA DE SERVICIOS DE ENERGÍA Y AGUA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 253/2023). RESULTANDO: I) En autos, comparecieron DISTRIBUIDORA URUGUAYA DE COMBUSTIBLES S.A. (DUCSA) y CANOPUS URUGUAY LTDA. (CANOPUS), a través de sus respectivos representantes, promoviendo acción de nulidad contra la Resolución Nº246/2022, dictada por el Directorio de la UNIDAD REGULADORA DE SERVICIOS DE ENERGÍA Y AGUA (URSEA), mediante la cual se aprobó el Reglamento de Suministro de Información Contable con Fines Regulatorios del Sector Distribución de Combustibles Líquidos. Argumentaron que la Ley Nº17.598 en sus arts. 1, 2 y 15, confiere una serie específica de potestades como competencia propia de URSEA y para su ejercicio dentro de los límites concedidos. A través del reglamento en cuestión, URSEA efectúa una delegación en terceros de competencias propias, excediendo la potestad legalmente establecida. Señalaron que requerirle a las distribuidoras que verifiquen que los puestos de venta de su cadena de distribución cumplan los requerimientos del reglamento, supone una clara y evidente delegación de tareas en terceros respecto de cometidos de control, fiscalización y supervisión propios de la URSEA. En este sentido, expresaron que se vulnera el principio de especialidad, limitando la actividad de las personas jurídicas, en tanto es la Ley, por razones de interés general, el medio por el cual se puede delegar en otro organismo o, eventualmente en particulares, las facultades que son propias de la URSEA. La resolución impugnada implica extralimitación de la potestad reglamentaria de la URSEA y vulnera la libertad de comercio. En este sentido, indicaron que el reglamento afecta gravemente el derecho de libertad de comercio de las distribuidoras mayoristas, en tanto les impone responsabilidades excesivas, además de cometidos de control y gestión que son propios de la URSEA. Respecto de lo cual, manifestaron que existen más de 280 puestos de venta en toda la cadena de distribución, la responsabilidad impuesta por el art. 4º del reglamento implica para las distribuidoras mayoristas tener que asumir una obligación por demás costosa, al tener que contratar personal y prever mecanismos para poder efectuar un control mensual de los puestos de venta, sus plazos de vencimiento y el cumplimiento o no de su obligación de aportar la información contable requerida. Lo que genera un coste gravoso para las distribuidoras. Se traslada especialmente a las distribuidoras el deber de control directo y minucioso de la otra parte del contrato de distribución: el puesto de venta. Afirmaron que las limitaciones a la libertad de comercio, de raigambre constitucional y convencional, solo puede tener lugar por Ley en sentido orgánico formal basada en razones de interés general. En el caso, la limitación de comercio a las comparecientes no tuvo lugar por Ley, sino por acto administrativo dictado por URSEA y sin que se verifiquen las razones de interés general exigidas por la Constitución. Añadieron que tampoco existe ninguna exposición en el reglamento que explique o argumente los motivos por los que corresponde que los particulares pasen a cumplir las funciones de la URSEA. No hay fin legítimo que el reglamento pretenda buscar, no cuenta con una motivación razonable para que la URSEA se despoje de sus cometidos y los delegue completamente en los privados, asignándoles gravosas responsabilidades. II) Por Decreto Nº2421/2023, se tuvo por iniciada la acción de nulidad y se confirió traslado de la demanda, emplazándose a la URSEA a contestarla en el plazo de 30 días con carga de remitir los antecedentes administrativos referidos en los arts. 63 y 64 del Decreto ley 15.524, debidamente foliados, bajo apercibimiento de lo dispuesto por el art. 65 del mismo (fs.18). III) Compareció a contestar la demanda la URSEA, a través de su representante, controvirtiendo los agravios esgrimidos por la actora e indicando que el reglamento cuestionado se ajusta a Derecho. Señaló que e l texto del reglamento surge de una consulta pública realizada por el servicio descentralizado ante los agentes del sector, entre ellas las demandantes, y en particular, el art. 4 del reglamento, fue ajustado en sentido de precisar que el objetivo es atribuir responsabilidades que corresponden a mayoristas y minoristas de forma ponderada, donde el mayorista es el titular de la cadena de distribución. Explicó que la obligación de las distribuidoras mayoristas se limita a informar al regulador en caso de incumplimientos en la entrega de la información, es decir, la obligación versa sobre la verificación de la entrega de información por parte de los puestos de venta que operan bajo su sello, sin requerir análisis de contenido. Indicó que la distribuidora es responsable por su cadena de distribución y no puede pretender desligarse de los puntos de venta con quienes se vincula jurídicamente, dado el interés público y el riesgo asociado a su actividad. Invocó las Sentencia Nro. 834/2017 y Nº522/2017, según las cuales, la distribuidora es responsable de la cadena de subdistribución, por lo que cuenta con instrumentos como la vía contractual para arbitrar mecanismos internos en su sistema de distribución. También la Sentencia Nro. 191/2023 que confirmó la legitimidad del Reglamento de Seguridad de Instalaciones y Equipos destinados al expendio de combustibles, donde se precisa que URSEA no delegó por el acto en proceso ni tampoco se vulneraron las libertades reconocidas constitucionalmente, al contrario, URSEA cumple con sus cometidos dictando normas que regulan aspectos vinculados a la seguridad de las instalaciones y equipos destinados al expendio de combustibles líquidos. Aclaró que la normativa que otorga facultades a la URSEA debe analizarse en toda su extensión, concretamente las facultades atribuidas por el Art. 2 de la Ley Nro. 17.598, literales A, B y E. Por lo que, el reglamento impugnado no adolece de vicios de ilegalidad por exceder competencias del regulador ni atenta contra el principio de especialidad, sino que, por el contrario, es necesario que este cuente con información contable de las empresas reguladas a efectos de cumplir cabalmente con sus cometidos, establecidos por Ley. Además, el art. 237 de la Ley Nro. 19.889 del 9/7/2020, le encomendó al Poder Ejecutivo la realización de una reforma del mercado de petróleo crudo y derivados y, en aplicación de dicha ley, por el decreto reglamentario Nº137/021, se exhortó a la URSEA a aprobar una regulación del sector de los combustibles que expresamente prevé que contemple la información económica y operativa mínima que deberán proporcionar los actores del sector a los efectos de dotar a la URSEA de información sobre el mercado y que sea útil para la revisión de la regulación existente. Por lo que entiende que no puede decirse que la URSEA está excediendo sus competencias legalmente establecidas. Controvirtió la limitación a la libertad de comercio invocada por la parte actora. En este sentido, señaló que la ley orgánica de URSEA Nº 17.958, sancionada por razones de interés general, sujetó la actividad de distribución de combustibles líquidos a un régimen jurídico particular, confiriendo potestades jurídicas en aras de que la actividad se encauce según ciertos bienes jurídicos tutelados. Indicó que la distribución y comercialización de combustibles líquidos no es absolutamente libre, sino que se trata de una actividad regulada, controlada y reglamentada por el Estado, mediante normas legales, reglamentos, normas de seguridad y de tipo técnico, nacionales e internacionales. Además de ser actividades de particular interés para la comunidad, que también admiten ser reguladas en su dimensión económica. IV) Por Decreto Nº2989/2023, se tuvo por presentada la demanda y se dispuso la apertura del proceso a prueba por 10 días (arts.10 y 13 Ley Nº20.010), agregándose los antecedentes administrativos en 151 fojas, con citación (fs.26). V) Culminada la etapa de prueba, por Decreto Nº 3528/2023 (fs.30), se dispuso que aleguen las partes en el plazo común de 15 días (art.11 y 13 Ley Nº20.010). Alegó la parte demandada (fs.32) y la parte actora (fs.35-42). VI) Por Decreto Nº4266/2023, se tuvieron por presentados los alegatos de las partes y se dispuso el pase de los autos en vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo para dictaminar sobre el fondo del asunto (fs.44); quien, a través de Dictamen 616/2023, aconsejó desestimar la demanda interpuesta y confirmar el acto administrativo impugnado (fs.48). VII) Por Decreto Nº5964/2023, se dispusieron los autos para sentencia citadas las partes (fs.50). CONSIDERANDO: I) En autos, se acciona contra la Resolución Nº246/2022, dictada por el Directorio de la URSEA, mediante la cual se aprobó el Reglamento de Suministro de Información Contable con Fines Regulatorios del Sector Distribución de Combustibles Líquidos (fs.120-121 A.A. en 151 fs.). La notificación se realizó a las actoras a través de correo electrónico el día 24/08/2022 (fs.139 y 141 A.A. en 151 fs., respectivamente), interponiendo los recursos administrativos de revocación y anulación, en forma conjunta y subsidiaria, con fecha 01/09/2022 (fs.21 y ss. Documentación en 63 fs.). El agotamiento ficto de la vía administrativa se configuró con fecha 20/03/2023, ante el transcurso de los 200 días siguientes a la interposición de los recursos administrativos sin que existiera pronunciamiento expreso respecto del último de estos recursos interpuestos (art.5 Ley Nº15.6869, en redacción dada por el art.41 de la Ley Nº17.292). Por lo que, la acción de nulidad se presentó en tiempo hábil con fecha 25/05/2023 (cfme. nota de cargo de fs. 17). II) Ingresando en el aspecto sustancial de la litis, el Tribunal, por unanimidad y apartándose de lo aconsejado por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá a anular el acto administrativo impugnado en base a los fundamentos que se pasan a exponer. III) Las empresas impetrantes (DUCSA y CANOPUS) son distribuidoras mayoristas de combustibles y, en virtud de ello, promueven el presente accionamiento contra el Reglamento de Suministro de Información Contable con Fines Regulatorios del Sector Distribución de Combustibles Líquidos, aprobado por la Resolución del Directorio de URSEA identificada con el Nº246/2022 de fecha 9/8/2022. Resulta procedente destacar que el reglamento impugnado fue dictado por la URSEA luego de una exhortación efectuada por parte del Poder Ejecutivo a través del Decreto Nº137/2021, la cual se produjo en atención a lo dispuesto por el art. 237 de la Ley N°19.889, en el marco de la propuesta integral de revisión, tanto legal como reglamentaria, del mercado de combustibles. En este sentido, el Decreto mencionado estableció en su art. 1º: “Exhórtase a la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua a aprobar una regulación que contemple, al menos, los siguientes aspectos, antes del 1° de junio de 2022:” y, entre ellos, dispone en el literal f) un “Reglamento de información económica y operativa mínima que deberán proporcionar los actores del sector a los efectos de dotar a la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua de información sobre el mercado, y que sea de utilidad para la revisión de la regulación existente” (el resaltado no pertenece al documento original). Debe desde ya advertirse que, por vía reglamentaria, el Poder Ejecutivo requirió a URSEA que apruebe un “Reglamento” con “información económica y operativa mínima ”. La exhortación realizada por el Poder Ejecutivo a la URSEA no atribuyó competencia alguna, ya que la atribución de competencia de estas entidades se efectúa por mandato legal, al disponer el art. 185 de la Constitución de la República que “tendrán el grado de descentralización que fijen la presente Constitución y las leyes que se dictaren con la conformidad de la mayoría absoluta del total de componentes de cada Cámara”. Por lo tanto, la potestad reglamentaria de la URSEA surge necesariamente de la competencia que le fue atribuida legalmente, concretamente de lo que dispone el art. 2 de la Ley Nro. 17.598, con las modificaciones introducidas por el art. 239 de la Ley Nro. 19.889. Incluso, del “ATENTO” de la resolución atacada, surge que se fundamentó el dictado del reglamento en cuestión en lo dispuesto por los literales A, B, E, G y K del artículo legal referenciado. Específicamente, el literal E establece que le corresponde a URSEA “Ejercer la potestad normativa mediante el dictado de actos administrativos para el ejercicio de su competencia en materia de regulación y control de las actividades y servicios que le correspondan;… ” y el G “Controlar el cumplimiento de las normas jurídicas y técnicas aplicables por parte de los operadores públicos y privados, prestadores de servicios comprendidos dentro de su competencia, pudiendo requerir la información y documentación necesaria para el cumplimiento de sus cometidos, así como realizar oportunas instrucciones particulares” (el resaltado no pertenece al documento original). Es decir que, exclusivamente en el marco de las actividades y servicios que se encuentran dentro de sus competencias la URSEA se encuentra habilitada para dictar un reglamento. Potestad para dictar reglamentos que también fue analizada y confirmada por este Tribunal en Sentencia Nº 191/2023, actuaciones en las que se impugnó el “Reglamento de Seguridad de Instalaciones y Equipos Destinados al Expendio de Combustibles Líquidos”, oportunidad en la que sostuvo: “…del análisis del Reglamento aprobado por la Resolución impugnada, no se advierte que URSEA haya delegado en terceros su cometido de fiscalización. La URSEA tiene como cometido la regulación y control de determinados recursos y actividades vinculadas a estos, donde se encuentran las referidas a la importación, refinación, transporte, almacenamiento y distribución de petróleo, combustibles y otros derivados de hidrocarburos (art.1º, lit.E) Ley 17.598). Asimismo, dentro de sus competencias legalmente previstas, expresamente se indica como poder jurídico el de dictar reglas generales e instrucciones particulares que aseguren, en el marco de sus competencias específicas definidas, el funcionamiento adecuado de los servicios comprendidos en sus áreas de actividad, la que deberá basarse en determinados objetivos, dentro de los cuales se indican: la adecuada protección de los derechos de los usuarios y consumidores, la seguridad del suministro, la protección del medio ambiente y la prestación igualitaria, con regularidad, continuidad, calidad y eficiencia de los servicios (art.2º y 14 de la Ley Nº17.598). En adición a lo cual, en materia de petróleo, de combustibles y de otros derivados de hidrocarburos, establece dentro los cometidos y poderes jurídicos específicos, los siguientes: velar por el cumplimiento de las normas sectoriales específicas, formular regulaciones en materia de calidad y seguridad de los productos y de los servicios, así como de los materiales, instalaciones y dispositivos a utilizar y fijar las condiciones mínimas para la autorización de la prestación con seguridad de actividades del sector, tanto por entidades públicas como por empresas privadas, controlando su cumplimiento (lit.C), art.15 , Ley Nº17.598).” Asimismo, este Tribunal, ya se ha pronunciado respecto que las empresas distribuidoras poseen claramente responsabilidad en la cadena que participan, particularmente en materia de seguridad, así en Sentencia Nº834/2017, en relación con las obligaciones impuestas por la reglamentación a los distribuidores de gas, indicó: “El hecho de que la URSEA tenga asignada por ley potestades de control en la materia y que deba velar por el cumplimiento de la normativa, evitando que operen expendios no habilitados, no excluye a las obligaciones y responsabilidades que le caben al distribuidor en lo que respecta a las entidades integrantes de su cadena de distribución. En el caso, conforme fuera analizado a lo largo de este pronunciamiento, la actora, en su calidad de distribuidora mayorista, incumplió con sus obligaciones, al suministrar GLP a un expendio no autorizado que formaba parte de su cadena de distribución”. Conforme a lo expuesto, este Tribunal considera que no existen dudas respecto de la competencia propia de la accionada para emitir reglamentos, pero en el marco de sus cometidos, dentro de los límites conferidos por el legislador, sin embargo, el presente reglamento no observa tal temperamento. En efecto, se advierte un exceso reglamentario del Regulador, y en tal sentido se invade las posibles actividades que, razonable y ponderadamente, pueden corresponder al distribuidor mayorista. Obsérvese que, ante la inexistencia de ley, tampoco resulta legítimo que las distribuidoras mayoristas ejerzan potestades de contralor a otras empresas respecto de información del patrimonio de las mismas, así fuera por declaración jurada, tal como se expresa en el Art. 2 del reglamento atacado “I) Estado de Situación Financiera II) Estado de Resultado Integral III) Estado de Cambios en el Patrimonio IV) Estado de Flujos de Efectivo V) Notas a los Estados Financieros”. Además, según se observa en el “Anexo”, que forma parte del reglamento, respecto de los “puestos de venta” , es decir, partícipes de la cadena como minoristas, se les requiere no solo la facturación de combustibles, sino aspectos que escapan a todo carácter razonable y ponderado de la regulación, tales como entregar un informe de estado de resultado integral separado por actividad conformando “gastos de administración y ventas” , y “resultados financieros” (obsérvese a fojas 116 de los antecedentes administrativos) , personal contratado, remuneraciones y cargas sociales, publicidad y marketing, papelería e imprenta, propiedad del minimercado y del lavadero, entre otros datos (obsérvese a fojas 116 de los antecedentes administrativos). Lo que además excede el contenido de “información económica y operativa mínima”. En adición a lo cual, el Tribunal considera que también asiste razón a la parte actora respecto a que el acto reglamentario atacado lesiona la libertad de industria y comercio regulada por el art. 36 de la Constitución de la República, extralimitándose en el ejercicio de potestades que en modo alguno le habilitaban a establecer imposiciones o limitaciones a la actividad comercial que deben realizar las empresas distribuidoras mayoristas, así como respecto de las empresas minoritarias, alcanzando aspectos que exceden notoriamente el marco competencial de la URSEA. En doctrina, explica CAJARVILLE “Atendiendo a la materia, hay todo un ámbito de materias excluido de la potestad reglamentaria, como potestad de normación inicial: la reserva de ley, que puede esquematizarse en los siguientes rubros: la limitación de los derechos, deberes y garantías de los habitantes y de los ciudadanos; el régimen financiero, tributario y presupuestario nacional y monetario; las normas básicas de organización estatal, que comprenden la creación de organismos y atribución de competencias; y el dictado de códigos y aprobación de tratados (…). En una expresión todavía más esquemática con palabras de Aréchaga: los poderes de bolsa, de institución, de libertad. Estas son materias vedadas al reglamento como normación inicial, pero en que cabe –naturalmente- el reglamento de ejecución de la ley.” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Relaciones entre la Ley y el Reglamento en el derecho uruguayo” en “Sobre Derecho Administrativo”, tomo I, FCU, 2012, p. 484). Conforme con lo expuesto, el Tribunal considera que no se trata de un típico reglamento de ejecución de ley, que “(…) se dicta con el motivo de que existe una ley a ejecutar y con la finalidad de ejecutarla; para decirlo con las palabras de nuestra Constitución, con la finalidad de ejecutarla y hacerla ejecutar.” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Relaciones entre Reglamento y Ley en el Derecho uruguayo”, en “Sobre Derecho Administrativo”, tomo I, FCU, Montevideo, 2008, p. 429 a 430) (la negrilla no está en el original). Con tales entendimientos, procede necesariamente convenir que el reglamento atacado exorbita el marco o alcance estipulado por el art. 2º de la Ley Nº17.598, en tanto la limitación de derechos es, por imperio constitucional, materia reservada a la ley. Claramente, URSEA al dictar el reglamento cuestionado actuó por fuera del marco de su competencia, es decir, sin poder jurídico habilitante para restringir el goce de derechos constitucionalmente reconocidos. IV) En último término, encontrándonos ante un acto regla y en función de la desigualdad que la anulación con efecto inter- partes podría provocar entre los sujetos alcanzados, el Tribunal ejercerá la facultad conferida en el art. 311, inc. 2°, de la Constitución de la República, amplificando el alcance del pronunciamiento anulatorio por fuera de los límites connaturales de la cosa juzgada. Como ha indicado el Tribunal, la sentencia anulatoria con efectos generales y absolutos cumple “una finalidad purgativa del ordenamiento de la que puede decirse que es primariamente relevante en interés de la Ley antes que el interés particular de los recurrentes”, objetivo que prima sobre evidentes razones de economía procesal al evitar el planteamiento de multitud de litigios, al tiempo que facilita la unidad de calificación de la ilegalidad declarada (GARCÍA DE ENTERRÍA: Ob. cit., t. I cit., págs. 244-245).” (Sentencia N° 1016/1998; cf. Sentencias Nos. 619/2013, 696/2013, 59/2014, 758/2022, entre otras). V) Por las razones expuestas, lo establecido en los arts. 309 y 311 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA: Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado con efectos generales y absolutos en interés de la regla de Derecho o de la Buena Administración. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de la Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Rossi, Dr. Cal. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).