Sentencia Definitiva N° 484/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 10 de septiembre de 2024. No. 484 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CARABALLO CUELLO, ALVARO MIGUEL con ADM. NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 82/2023). RESULTANDO: I) El actor dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución Nº 4120 , de 7 de octubre de 2021, emitida por la Dirección General de Educación Secundaria, mediante la cual se dispuso: “1) Eliminar al Prof. Álvaro Miguel CARABALLO CUELLO (…), en forma definitiva de las Listas de Interinatos y Suplencias. 2) Disponer la realización de denuncia penal al Prof. Álvaro Miguel CARABALLO CUELLO (…) ante la eventual comisión de delito. 3) Hacer saber a la Dirección de Gestión y Soporte a la Enseñanza, a la Dirección de Gestión Administrativa, al Departamento Docente, a la Inspección General y a la Inspección de la asignatura Idioma Español que al Prof. Álvaro Miguel CARABALLO CUELLO (…), no se le pueden asignar horas ni cargos. 4) Dar por concluido el presente sumario. 5) Encomendar a División Jurídica dar cuenta de lo actuado comunicando la presente Resolución al Órgano Rector, a las Direcciones Generales de Educación Inicial y Primaria y de Educación Técnico Profesional y al Consejo de Formación en Educación, en cumplimiento de lo dispuesto por Resolución del Consejo Directivo Central Nº 47, Acta Nº 13 de fecha 29 de febrero de 2000” (fs. 218 a 219, pieza 1, en carpeta verde de 412 fojas, A.A.). En necesaria síntesis, el pretensor se agravió contra la Resolución impugnada argumentando las siguientes causales de ilegitimidad: i) el sumario debió anularse por excederse en los plazos: el inicio se dispuso el 7 de octubre de 2019 y se clausuró el 7 de octubre de 2021, es decir, a los dos años y un día. Además, al administrado le fue notificado el acto a los 2 años y 7 meses. El administrado tiene derecho a no estar más de dos años en condición de investigado; ii) el sumario se dispuso a efectos de dictaminar sobre inasistencias del año 2018 en el liceo de la localidad de Achar: no estamos hablando de inconductas de otras fechas ni de otros liceos. Este episodio no se repitió. No estamos hablando de un inasistente compulsivo. Fue algo puntual, vinculado a una enfermedad. Sin embargo, luego apareció un informe en el que se lo acusó de falsificar sus justificaciones de asistencias, cuando nunca se lo cuestionó sobre falsificaciones ideológicas o materiales; iii) no pudo articular su defensa para hacer sus descargos sobre ese nuevo e importante punto: al evacuar la vista respectiva solicitó una ampliación sumarial o una investigación aparte, pero nada de eso se dispuso; iv) el instructor sumariante nunca lo vio: justificándose en la pandemia, envió unas preguntas por escrito a Tacuarembó, que se las formuló el Director del Liceo Departamental Nº 1. Esto no es menor, por la debida reserva que debe tenerse del sumario, para no exponer innecesariamente al administrado; v) hubo desviación y abuso de autoridad porque la sanción aplicada es excesivamente gravosa: no lo sería si las falsificaciones fueran veraces, pero esto no está probado ni lo estará porque no hubo falsificación alguna. Hasta la fecha, marzo de 2023, ningún fiscal lo citó a declarar por falsificación alguna. Además, el actor sólo faltó en el año 2018, habiendo trabajado como profesor de Idioma Español en diversos centros educativos en los años 2019, 2020, 2021 y 2022 sin problemas. Tampoco es un profesor inasistente compulsivo. La sanción es absolutamente desmedida, no ponderada. No se evaluó su trayectoria, el buen desempeño en otros centros a lo largo de los años ni su enfermedad; vi) se violó el derecho humano al trabajo recogido en los artículos 53 y 54 de la Constitución: se priva a un ciudadano de 42 años de poder aplicar su energía intelectual en aquella carrera para la que se preparó. En suma, por estos fundamentos, demandó la nulidad del acto administrativo encausado (fs. 2 a 6). II) Conferido el correspondiente traslado compareció la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), que lo contestó oponiéndose al accionamiento. En resumidos términos, controvirtió la demanda afirmando que: i) la duración del sumario tuvo motivos justificantes: como menciona el accionante, el sumario se dispuso el 7 de octubre de 2019, sin perjuicio de lo cual recién fue notificado del mismo el 20 de noviembre de 2019, momento a partir del cual comenzó a computarse el plazo. Sin perjuicio de la prórroga del plazo de 60 días que se solicitó para la instrucción, el procedimiento se vio enlentecido en virtud de la pandemia por COVID 19, hecho de público conocimiento que obstaculizó el normal desarrollo de todos los procedimientos en todos los ámbitos. Lo anterior explica por qué recién el sumariado declaró el 13 de julio de 2020 ya que anteriormente no había sido posible realizar ninguna otra actuación. Atento a que la notificación del sumario se realizó en noviembre de 2019 y la finalización acaeció en octubre de 2021, el funcionario no llegó a estar dos años en condición de investigado. Además, como se dijo, fueron dos años especiales a nivel coyuntural, debiendo tenerse especial reparo en la emergencia sanitaria que atravesó el país; ii) las inasistencias en el año 2018 surgieron probadas: de los antecedentes surge que las mismas no se debieron únicamente a cuestiones de salud. El propio actor declaró que la mayoría de sus inasistencias se debieron a que se encontraba cursando las últimas materias de su carrera. En el año 2018 el docente tiene computadas 16 faltas sin aviso y sin justificación alguna , tal como surge de lo informado a fs. 86 del expediente Nº 3/10355/2018. Independientemente de las inasistencias por licencia médica, el docente incurrió en 21 faltas con aviso, algunas de ellas justificadas y otras no. Por otro lado, surge de los antecedentes que respecto a la justificación de las inasistencias existen diversas irregularidades: a saber, falta de apego a la normativa en cuanto a la formalidad para realizar las solicitudes de licencias. Asimismo, en diversas oportunidades presentó justificaciones que no eran reales: por tanto, se desprende de las mismas la existencia de una falsificación por parte del actor; iii) la falsificación de las constancias de justificación formaba parte del objeto del sumario: parte de la investigación radicaba en determinar si la cantidad de inasistencias incurridas obedecía o no a una justificación válida, por tanto, la falsedad en las constancias era un elemento a tener en cuenta en el procedimiento; iv) no se violó el debido proceso por la imputación de falsedad en las justificaciones: al actor se le dio vista del informe de 14 de febrero de 2020, que hizo especial hincapié en la falsedad de la justificación de las inasistencias y pudo formular sus descargos, los que fueron analizados el 12 de febrero de 2021. Además, se le otorgó un plazo de 5 días para que presentara pruebas sobre la falsedad o no de las justificaciones; v) no se violó el debido proceso por no haberle tomado su declaración el sumariante en persona: los procedimientos sumariales se realizaron en la forma en que fue posible, debido a la emergencia sanitaria. Por tanto, siendo el docente de Tacuarembó, se le tomó la declaración allí a los efectos de evitar el traslado del instructor o del sumariado y los riesgos que ello conllevaba. Sin perjuicio de lo anterior, es totalmente ajustado a lo dispuesto por el artículo 194 de la Ordenanza Nº 10; vi) no existió desviación ni abuso de poder derivados de una sanción gravosa: durante el sumario se acreditó la existencia de justificaciones de inasistencias falsas por parte del docente. No queda más que concluir que dicha circunstancia inhabilita al docente para el ejercicio de la función. El Sr. Caraballo ha incumplido con los deberes funcionales previstos en el artículo 3 del Estatuto del Funcionario Docente al falsificar documentos que se presentaban como justificación de sus inasistencias. El mismo no puede desempeñar la función docente por haber perdido la idoneidad para el mismo; y vii) la ANEP no violó el derecho al trabajo: el docente fue únicamente eliminado de las listas para la elección de horas en la Dirección General de Educación Secundaria, no así respecto de las otras Direcciones cuya esfera de actuación y decisión no comprende a Secundaria. El docente puede trabajar para el resto de las Direcciones de la ANEP, excepto la DGES. Asimismo, no se encuentra inhabilitado para el ejercicio de la docencia, pudiendo ejercerla también en el ámbito privado. En definitiva, por estas razones, abogó por la confirmación del acto enjuiciado (fs. 10 a 19). III) Por decreto No. 1877/2023 (fs. 21) se dispuso la apertura a prueba y se produjo su diligenciamiento hasta que el 14 de setiembre de 2023 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 59). IV) La parte actora y la demandada alegaron en el plazo común de quince días (fs. 67 a 68 vto. y 62 a 65, respectivamente). V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 674/2023 y aconsejó declarar que no se agotó correctamente la vía administrativa en virtud que los recursos fueron presentados el 31 de mayo de 2022, cuando ya se encontraba vencido el plazo (fs. 71 a 71 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 73). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal , corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987 artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución Nº 4120 se emitió el 7 de octubre de 2021 (fs. 397 a 398, pieza 2, en carpeta verde de 412 fojas, A.A.) y se notificó al actor el 20 de mayo de 2022 (fs. 400, pieza 2, A.A.). Según lo manifestado por el actor, interpuso los recursos de revocación y jerárquico en subsidio, el 27 de mayo de 2022 (fs. 2 vto., infolios). De acuerdo con lo consignado por la Administración, “1-Respecto a los aspectos formales, no es posible controlar si los recursos fueron interpuestos en tiempo y forma , atento que no surge de obrados (fojas 1 a 7) la fecha de presentación de los recursos” (fs. 33, infolios) (la negrilla no está en el original). Siendo así, y en atención al principio de in dubio pro actione , los recursos se tendrán por interpuestos en tiempo y forma, el 27 de mayo de 2022 (Cf. Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, “Curso de Derecho Administrativo”, tomo II, 6ª Edición, p. 457. En jurisprudencia del Tribunal, pueden verse las sentencias Nos. 627/2015, 446/2015, 410/2015, 774/2015 y 69/2019, entre otras). El acto conclusivo de la vía administrativo se produjo mediante denegatoria ficta , la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración haya resuelto el último de los recursos, el 13 de diciembre de 2022. La demanda se interpuso el 17 de marzo de 2023, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 7). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. Por Resolución No. 119 , Acta Nº 43 , de 7 de octubre de 2019 , el Consejo de Educación Secundaria resolvió instruir un sumario administrativo al actor, sin aplicación de medidas cautelares, a fin de esclarecer o determinar su responsabilidad en virtud de una serie de inasistencias que registró en el año lectivo 2018, como también de ciertas incongruencias en las constancias que presentó como justificativos (fs. 140 a 140 vto., pieza 1, A.A.). Dicha Resolución se notificó al sumariado con fecha 20 de noviembre de 2019 (fs. 143, pieza 1, A.A.). A continuación, se incorporó el legajo funcional del actor, quien se desempeñaba como docente de la asignatura Idioma Español (fs. 149 a 162, pieza 1, A.A.). Con fecha 3 de febrero de 2020, el instructor solicitó una prórroga del plazo para instruir (fs. 163, pieza 1, A.A.), la cual le fue concedida (fs. 163 vto., A.A.). Con fecha 8 de julio de 2020, el instructor remitió al Director del Liceo No. 1 de Tacuarembó un pliego conteniendo el interrogatorio a ser realizado al funcionario sumariado (fs. 164 a 165, A.A.). Con fecha 13 de julio de 2020 se le labró acta, con la asistencia letrada del Dr. Cley Espinosa, oportunidad en la que al ser preguntado sobre las inasistencias respondió: “No me acuerdo de todas las inasistencias pero tuve licencias médicas, por estudio, por cursos relacionados con la función, inasistencias con aviso por no tener justificantes, por paro docente, también licencia especial sin goce de sueldo por problemas de salud (ataques de pánico)” (fs. 170, pieza 1, A.A.) (la negrilla no está en el original). Más adelante, al ser preguntado específicamente si “5- ¿Hubo algún período en el año 2018 en el cual sin que Ud. estuviera amparado n ningún tipo de licencia faltó a sus clases en Liceo Achar? ¿En caso positivo de qué extensión fue el período?” , respondió: “Sí, tuve fue una licencia con aviso , solicité licencia especial sin goce de sueldo que no se me aceptó del 17 al 30 de octubre de ese año, la que luego se extendió por licencia médica” (fs. 170, pieza 1, A.A.) (la negrilla no está en el original). En dicha oportunidad, el letrado patrocinante formuló sus repreguntas y no realizó ningún cuestionamiento a la circunstancia que el funcionario sumariado haya sido interrogado mediante pliego, por parte de un funcionario que no era el instructor sumariante. Seguidamente, con fecha 15 de julio de 2020 el instructor elaboró un informe circunstanciado por el cual concluyó que quedó probada la responsabilidad funcional del sumariado por inobservancia de los deberes funcionales establecidos en el artículo 3ro literales a) g) y h) del Estatuto del Funcionario Docente y sugirió que además fuera sometido a Junta Médica por los servicios médicos de ANEP (fs. 175 a 176 vto., pieza 1, A.A.). Notificado de la puesta de manifiesto del expediente (fs. 178, pieza 1, A.A.) presentó descargos en los que básicamente: i) se opuso a su sometimiento a una Junta Médica porque sus inasistencias estuvieron ligadas a una situación puntual; ii) alegó que no fueron numerosas sus inasistencias y no se extendieron más allá de un par de meses, con aviso; iii) tampoco perjudicaron el normal funcionamiento del centro educativo ya que en todo momento procuró compensar la situación con los alumnos; iv) no era correcto hacer referencia a otros procesos disciplinarios respecto de los cuales ya había sido juzgado (fs. 180 a 180 vto., pieza 1, A.A.). El 15 de setiembre de 2020 el instructor se pronunció sobre los descargos y entendió que estos no enervaban sus conclusiones primarias (fs. 182, pieza 1, A.A.). El 14 de octubre de 2020 emitió un informe letrado la abogada de la inspección regional norte II (fs. 191 a 192, pieza 1, A.A.) en el cual, tras controlar la regularidad formal del procedimiento y analizar el fondo del asunto se detuvo en relacionar varios de los documentos que presentó el actor para justificar inasistencias , los que consideró como “apócrifos”, por no concordar con la realidad (véanse específicamente el punto 4 de las conclusiones del referido informe letrado, de fs. 191 vto. a 192, pieza 1, A.A.), todo lo cual sostuvo que “redunda en un descrédito para la imagen pública de la Administración”, entendiendo que con ello se había configurado la “causal de inhabilitación (falta de antecedentes morales) para el ejercicio de la docencia, por transgresión del Art 1, lit C) y Ar 3 lit a) del EFD” (fs. 192, pieza 1, A.A.) (la negrilla no está en el original). Con fecha 6 de noviembre de 2020 se notificó al actor de una vista (fs. 196, pieza 1, A.A.), la que evacuó luego de solicitar una prórroga por cinco días (fs. 197 a 198, pieza 1, A.A.) que le fue concedida (fs. 199, pieza 1, A.A.). En esta ocasión, presentó descargos de análogo tenor a los formulados en la demanda de autos, argumentando que: i) en el informe en vista se plantearon acusaciones sobre las que no fue interrogado ni tuvo la oportunidad para articular su defensa; ii) niega absolutamente dichas acusaciones de las que se infieren conductas de falsificación; iii) debería disponerse una ampliación sumarial para que se le permita ofrecer prueba o, en su defecto, de un proceso disciplinario autónomo; iv) en lo que se refiere a las inasistencias investigadas, las explicaciones que dio fueron contundentes y el informe soslayó cualquier información que pudiera favorecerlo (fs. 200 a 201, pieza 1, A.A.). Pese a lo expuesto, no se solicitó el diligenciamiento de ninguna prueba. El 12 de febrero de 2021 volvió a expedirse la abogada de la inspección regional norte II, quien básicamente afirmó que: i) el sumariado no podía alegar que desconocía que se lo estaba investigando por las incongruencias en las constancias que presentó (Considerando III de la Resolución); ii) de la prueba solicitada y diligenciada ya surgían estas irregularidades en la documentación que presentó; iii) si hubo indefensión no se podía buscar un culpable que no fuera el propio sumariado por no haberse adentrado en los obrados; iv) sin perjuicio de ello, se podría disponer que se le otorgue al sumariado un plazo de 5 días para presentar prueba pertinente (fs. 209 a 211, pieza 1, A.A.). Con fecha 18 de febrero de 2021 la Inspección de la Regional Noreste remitió las actuaciones a la División Jurídica de Educación Secundaria, a los efectos correspondientes (fs. 212, pieza 1, A.A.). El 5 de marzo de 2021 se notificó al sumariado de otra vista (fs. 213, pieza 1, A.A.), la que no evacuó, tal como se desprende de la constancia de actuación de 21 de marzo de 2021 (fs. 213 vto., pieza 1, A.A.) y del informe final de la abogada de la inspección regional norte II (fs. 214, pieza 1, A.A.). El 29 de setiembre de 2021 se recabó la opinión del Encargado de la División Jurídica del CES (fs. 217, pieza 1, A.A.). Finalmente, el 7 de octubre de 2021, la Dirección General de Educación Secundaria emitió la Resolución No. 4120 que se enjuicia en autos, mediante la cual se dispuso: “1) Eliminar al Prof. Alvaro Miguel CARABALLO CUELLO (…), en forma definitiva de las Listas de Interinatos y Suplencias. 2) Disponer la realización de denuncia penal al Prof. Álvaro Miguel CARABALLO CUELLO (…) ante la eventual comisión de delito. 3) Hacer saber a la Dirección de Gestión y Soporte a la Enseñanza, a la Dirección de Gestión Administrativa, al Departamento Docente, a la Inspección General y a la Inspección de la asignatura Idioma Español que al Prof. Álvaro Miguel CARABALLO CUELLO (…), no se le pueden asignar horas ni cargos. 4) Dar por concluido el presente sumario. 5) Encomendar a División Jurídica dar cuenta de lo actuado comunicando la presente Resolución al Órgano Rector, a las Direcciones Generales de Educación Inicial y Primaria y de Educación Técnico Profesional y al Consejo de Formación en Educación, en cumplimiento de lo dispuesto por Resolución del Consejo Directivo Central Nº 47, Acta Nº 13 de fecha 29 de febrero de 2000” (fs. 218 a 219, pieza 1, A.A.). Ahora bien, en vía recursiva se expidió la Unidad Letrada del CODICEN mediante informe de 3 de mayo de 2023 (fs. 33 a 34, infolios) en el cual, tras descartar la mayor parte de los agravios, se consignó - medularmente- que “Siendo que la falta se calificó como “grave ”, y no como “muy grave”, entiende quien suscribe, que la sanción dispuesta por la recurrida afecta los principios de proporcionalidad y razonabilidad. Por otro lado, debe tenerse presente que, de comprobarse los hechos denunciados en Sede penal, mediante condena, correspondería, sumario previo, que se disponga la destitución del funcionario. Atento a lo expuesto, se sugiere, previa vista, revocar parcialmente la recurrida, disponiendo una sanción consistente en una suspensión por 6 meses sin goce de sueldo , en lugar de la eliminación definitiva de las listas” (la negrilla y el subrayado no están en el original) (fs. 34, infolios) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Dicho temperamento fue ratificado en informe de 19 de julio de 2023 en el que amplió: “A criterio de quien suscribe, la sanción dispuesta se corresponde a una falta muy grave , y en el caso de obrados , se calificó a la falta como “grave ”, por lo tanto, se sugiere una sanción proporcional a dicha calificación. Por otro lado, este criterio se ha tenido en cuenta, contemplando regulaciones análogas aplicables a otros organismos, las cuales clasifican las faltas en leyes, graves y muy graves (TOFUP, art. 1030; arts. 74 inc 1 y 76 inc 2 de la ley 19121; art. 10 del Decreto 222/014). Quien suscribe considera además los criterios disciplinarios de esta administración (en mérito a diversas instancias en las cuales se calificaron determinadas faltas como graves y muy graves), además de recurrir a la analogía. Juan Pablo Pio Guarnieri, por su parte, menciona, en referencia a la ley 19121, que "para las faltas graves, la sanción será de suspensión a partir de 10 días y hasta por el término de 6 meses ". ("Procedimiento Administrativo Disciplinario, Directores Adrián A. Gutiérrez- Ignacio Robaina Raggio, FCU, 1era edición, agosto 2018, fs. 241). Por ende, al no disponerse una regulación en el ámbito de la ANEP, se recurrió a un criterio similar al expresado. Por lo tanto, se mantiene la sugerencia efectuada en el informe 112/2023, sin perjuicio de ello, este informe no es vinculante” (fs. 49 vto. a 50, infolios) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Sin perjuicio de ello, no consta de autos que se haya adoptado resolución expresa sobre el recurso jerárquico. III) El Tribunal, habrá de apartarse del dictamen de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 71 a 71 vto.) y se pronunciará por la anulación del acto impugnado, por los fundamentos que se explicitarán. En esencia, el actor se agravió contra Resolución impugnada argumentando las siguientes causales de ilegitimidad: i) el sumario debió anularse por excederse en los plazos; ii) el sumario se dispuso a efectos de dictaminar sobre inasistencias del año 2018 en el liceo de la localidad de Achar; iii) no pudo articular su defensa para hacer sus descargos sobre ese nuevo e importante punto; iv) el instructor sumariante nunca lo vio; v) hubo desviación y abuso de autoridad porque la sanción aplicada es excesivamente gravosa; y vi) se violó el derecho humano al trabajo recogido en los artículos 53 y 54 de la Constitución. En primer lugar , en lo que tiene que ver con el exceso en los plazos del sumario, que el actor sitúa en dos años, cabe consignar que el agravio no resulta de recibo, desde dos ángulos de análisis. En un primer ángulo, que es el que sostiene el Tribunal, es menester precisar que las disposiciones que regulan la caducidad del sumario (artículos 209 y 212 de la Ordenanza No. 10 de la ANEP) no establecen un plazo de dos años como el que —por ejemplo— existe para los funcionarios de la Administración Central, por imperio de lo dispuesto por el artículo 78 de la Ley No. 19121. Sobre el punto, cabe consignar que la Corporación no desconoce la opinión de prestigiosa doctrina que sostiene la aplicación del plazo de dos años de caducidad del sumario como una especificación de un principio general del derecho o por analogía con la referida disposición legal (Véase, entre otros, Augusto Durán Martínez, “El debido proceso en el procedimiento administrativo en Uruguay”, en “El Derecho entre dos siglos. Estudios conmemorativos de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica del Uruguay”, Montevideo, 2015, p. 272 a 273; “Derecho a un procedimiento de plazo razonable” , en “Procedimiento administrativo disciplinario”, obra colectiva dirigida por Adrián Gutiérrez e Ignacio Robaina, FCU, Montevideo, 1ª edición, agosto de 2018, p. 99 a 100; y Pablo Leiza, quien adhiere a esta postura en “Principios de los procedimientos administrativos disciplinarios” , en “Procedimiento administrativo disciplinario” op. cit., p. 69). Ahora bien, el Colegiado no participa del referido enfoque doctrinal que se viene de resumir y desde larga data ha sostenido que, en este tipo de casos, la solución no puede resultar del mero transcurso de un determinado plazo (como sucede cuando una disposición que establece un plazo de caducidad), porque: “Los principios , a diferencia de las reglas , no se aplican en término de todo o nada , sino de acuerdo a su dimensión de peso en la argumentación . En efecto, acontecen con frecuencia circunstancias como las de autos, en las que determinados principios concurren con otros de signo contrario. El mecanismo utilizado por la técnica jurídica para resolver en estos casos es el juicio de ponderación , que llevará a decidir cuáles principios se priorizan dada una determinada hipótesis de hecho, y cuáles se dejan en un segundo plano. El Profesor CAJARVILLE explica estos aspectos en forma magnifica, haciendo referencia justamente a los principios que están en juego en la presente litis. Señala el distinguido Catedrático: “ El procedimiento administrativo, como todo instituto jurídico, lleva en sí eventuales conflictos de valores y por ende de principios de derecho que los acogen y protegen; el que suele invocarse con frecuencia podría plantearse entre las garantías y la eficiencia, entre el principio de defensa en vía administrativa y los de eficacia y eficiencia de la actividad administrativa . El conflicto entre aquellos derechos no puede afirmarse en abstracto. Ambos integran nuestro ordenamiento jurídico, ambos responden a valores esenciales, caracterizantes del Estado de Derecho en la concepción propia del ámbito cultural que integramos . La eficacia y eficiencia de la Administración es por supuesto de interés público; no lo es menos el respecto de los derechos e intereses de todos y cada uno de los integrantes de la colectividad y sus garantías. Las normas de procedimiento administrativo, siendo instrumentales para la defensa de los derechos e intereses de los individuos sobre los cuales recae la acción administrativa, lo son también para la eficacia y la eficiencia de esa actuación. Deberán entonces procurar un adecuado equilibrio entre ambas finalidades que concilie los valores en juego” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. “El derecho a defenderse en vía administrativa y la eficacia y eficiencia de la Administración” en Anuario de Derecho Administrativo. Tomo XIII. FCU 2006, pág. 60-61).” (sentencias Nos. 234/2013, 714/2015, 579/2019, 352/2020 y 239/2021, entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En un segundo ángulo de análisis, hay que señalar que, aún si se partiera del enfoque doctrinal que aplica el plazo de caducidad sumarial de dos años establecido por el artículo 78 de la Ley No. 19.121 , por analogía, o por aplicación de un principio general de derecho, la solución igualmente resulta negativa por cuanto dicho plazo se vio suspendido en virtud de las Ferias Jurisdiccionales Sanitarias que se produjeron en los años 2020 y 2021. Así, corresponde señalar que si bien el artículo 78 de la Ley No. 19.121 previó que “Los procedimientos se clausurarán si la Administración no se pronuncia sobre el fondo del asunto en el plazo de dos años, contados a partir de la resolución que dispuso la instrucción del sumario”, no es menos cierto que resultan de aplicación las causales de suspensión que previó el legislador en virtud de las Ferias Jurisdiccionales Sanitarias (Leyes Nos. 19.879 y 19.960). En este sentido, y desde esta segunda óptica de examen, cabe replicar lo expresado en reciente sentencia No. 367/2024, en donde, ante un régimen disciplinario que contenía una disposición expresa que establecía un plazo de caducidad sumarial de dos años, la Sala sostuvo: “(…) el artículo 3.1 de la Ley No. 19.879 estableció: “ 3.1. Decláranse suspendidos a partir del 14 de marzo de 2020 y por todo el término en que se extienda la Feria Jurisdiccional Extraordinaria, todos los plazos de prescripción extintiva y caducidad establecidos por la normativa vigente.” (la negrilla no pertenece al texto original). Y luego, más adelante, en las exclusiones de la suspensión no se previó la caducidad o clausura del procedimiento administrativo sancionatorio (véase el artículo 3.2. de la Ley No. 19.879). En tanto, en el artículo 2º de la Ley No. 19.960 se dispuso: “Declárase que el período comprendido entre el 24 de marzo de 2021 y el 30 de junio de 2021, sea en aquellos días en que la Suprema Corte de Justicia o el Tribunal de lo Contencioso Administrativo dispusieron ferias extraordinarias o en aquellos que dispusieron la declaración de días inhábiles, también se rige por lo previsto en los artículos 1° a 6° de la Ley N° 19.879 , de 30 de abril de 2020.” (la negrilla no pertenece al texto original). (…) Así las cosas, es evidente que para cuando la Administración dictó la Resolución No. 3551/2022, Acta No. 2022/0041, el 6 de octubre de 2022, el plazo de dos años para que operara la clausura o caducidad del procedimiento administrativo disciplinario aún no se había configurado en virtud de las causales de suspensión antes referidas .” (la negrilla y el subrayado no están en el original). En el presente caso, corresponde señalar que: i) el sumario se dispuso por Resolución No. 119, Acta No. 43, de 7 de octubre de 2019 (fs. 140 a 140 vto., pieza 1, A.A.); ii) se clausuró por Resolución No. 4120, de 7 de octubre de 2021 (fs. 218 a 219, pieza 1, A.A.); iii) sin perjuicio de ello, operó una causal de suspensión de los plazos de caducidad durante la Feria Jurisdiccional Sanitaria del año 2021 , entre el 24 de marzo de 2021 y el 30 de junio de 2021 (artículo 2 de la Ley No. 19.960 y artículos 3.1 a 3.2. de la Ley No. 19.879). En definitiva, es claro que en ningún caso no corresponde hacer lugar al primer agravio planteado por el actor. IV) En segundo lugar, tampoco procede el segundo agravio, conforme al cual se plantea que el sumario se dispuso a efectos de dictaminar sobre inasistencias del año 2018 en el liceo de la localidad de Achar y que luego apareció un informe en el que se lo acusó de falsificar sus justificaciones de asistencias , cuando nunca se lo cuestionó sobre falsificaciones ideológicas o materiales. El actor parece cuestionar el objeto del procedimiento del sumario. No le asiste razón, por dos motivos. Primero, porque -como bien lo puso de relieve la ANEP- en el Considerando III) de la Resolución No. 119, Acta No. 43 , que le dispuso el sumario se estableció “que existen ciertas incongruencias en las constancias presentadas por el Docente como justificativo de sus inasistencias” (fs. 140, pieza 1, A.A.). Entonces, no puede pretender que el objeto del sumario estuviera circunscripto únicamente a las inasistencias en que incurrió en el año 2018. Claramente, también estaba como hecho o cuestión a investigar las incongruencias en las constancias que presentó como justificativo, no siendo válida ni razonable la interpretación restrictiva que propugna. Pero inclusive cuando se tratara de eventuales circunstancias supervenientes, debe tenerse presente que el Tribunal ha señalado sistemáticamente en su jurisprudencia que es “(…) poder-deber de la Administración sancionar aquellas conductas de las cuales tomó conocimiento en ocasión de la instrucción, aun cuando éstas no hubieran sido el motivo del procedimiento incoado” (sentencias Nos. 1021/1999, 24/2013, 193/2015, 299/2016, 589/2016, 217/2017, 263/2017, 233/2018, 489/2019, 37/2020, 304/2020, 652/2020, 517/2022, 776/2022 y 419/2023, entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por tanto, de ningún modo puede prosperar el agravio en cuestión. V) En tercer lugar, carece de asidero el agravio que esgrime el pretensor argumentando que no pudo articular su defensa para hacer sus descargos sobre ese nuevo e importante punto (presunta falsificación de justificativos) porque al evacuar la vista respectiva solicitó una ampliación sumarial o una investigación aparte, pero nada de eso se dispuso. Sobre la posibilidad de articular su defensa , le fueron otorgadas dos instancias de vista : a) una primera , de 6 de noviembre de 2020 (fs. 196, pieza 1, A.A.), que evacuó sin ofrecer el diligenciamiento de ninguna prueba tendente a controvertir las imputaciones sobre falsificación documentaria (fs. 200 a 201, pieza 1, A.A.); y b) una segunda , de 5 de marzo de 2021, concedida específicamente para presentar prueba pertinente, la que no evacuó , tal como se desprende de la constancia de actuación de 21 de marzo de 2021 (fs. 213 vto., pieza 1, A.A.) y del informe final de la abogada de la inspección regional norte II (fs. 214, pieza 1, A.A.). Acerca de la ampliación sumarial , no puede pretender que esta sea dispuesta si ni siquiera ofreció los medios probatorios que pretendía hacer en la misma. Y con respecto a la realización de una investigación aparte , ya se vio en el Considerando IV) que dicho pedimento era improcedente, porque los hechos planteados por el actor ya estaban comprendidos dentro del objeto del sumario. Por lo dicho, la alegada imposibilidad de defensa no fue tal. En todo caso, constituía el imperativo del propio interés del actor controvertir asertiva (carga de afirmación) y fehacientemente (carga de la prueba) las imputaciones que le formuló la Administración. Y al no haberlo hecho, selló la suerte de su agravio. VI) En cuarto lugar , continuando con el examen de los vicios de forma , el accionante se agravió de que el instructor sumariante nunca lo vio y que, justificándose en la pandemia, envió unas preguntas por escrito a Tacuarembó, que se las formuló el Director del Liceo Departamental Nº 1. Al respecto, señaló que esto no es menor, por la debida reserva que debe tenerse del sumario, para no exponer innecesariamente al administrado. Como punto de partida, es preciso recordar que, de acuerdo con el principio general de trascendencia , no todo incumplimiento en las formas o vicio de carácter adjetivo determina la nulidad del acto , sino solamente aquel que provoca una efectiva disminución o grave lesión al derecho de defensa o que impide que el acto cumpla con el fin que le es propio (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991” , Ediciones Idea, Montevideo, 1997, p. 57 a 58; Carlos Labaure Aliseris, “Evolución de la jurisprudencia con respeto al cumplimiento de las formalidades en el procedimiento administrativo” en “Estudios Jurídicos en Homenaje al Profesor Juan Pablo Cajarville Peluffo”, FCU, Montevideo, 2011, p. 295 a 301; y Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, “Curso de Derecho Administrativo” , tomo I, 5ª Edición, Civitas S.A., Madrid, 1989, p. 621; entre otros) (sentencias Nos. 787/1997, 146/2004, 282/2011, 238/2012, 103/2013, 256/2013, 348/2013, 620/2019, 810/2019, 166/2020, 543/2020, 19/2021, 77/2021, 481/2022, 741/2022, 888/2022, 155/2023, 348/2023 y 114/2024, entre otras). El Tribunal no comparte la defensa de la Administración, en cuanto considera de aplicación —al interrogatorio del sumariado— la segunda parte del artículo 194 de la Ordenanza No. 10 de la ANEP. En concreto, dicha disposición establece lo siguiente: “Sin perjuicio de los establecido en el Artículo 200 de esta Ordenanza, el instructor procederá a tomar personalmente las declaraciones de las personas llamadas al sumario o investigación ; excepcionalmente podrá solicitar por pliego cerrado la declaración de algún testigo cuando a su juicio así sea conveniente. El instructor podrá delegar, bajo su responsabilidad, la práctica de diligencias de orden material, inspecciones oculares, verificación y ocupación de cualquier elemento que pueda resultar útil a los fines de la instrucción y hacer las citaciones de los testigos. En el primer caso, el funcionario actuante procederá a citar a los declarantes según las reglas que se expresan a continuación.” (la negrilla y el subrayado no pertenecen al texto original). Claramente, la norma establece como regla que el instructor procederá a “tomar personalmente las declaraciones de las personas llamadas al sumario” y las excepciones a dicha regla son dos: i) interrogar por pliego a algún testigo ; y ii) la práctica de diligencias de orden material. Ahora bien, a la luz de los principios que rigen en materia de nulidades, hay que tener en cuenta que el incumplimiento de las formas consistente en no haber interrogado personalmente al sumariado: a) se dio en un contexto de emergencia sanitaria en virtud de la pandemia por COVID 19; b) ni el sumariado ni su abogado objetaron -oportunamente y en actas- la eventual violación a la “reserva” que genéricamente invocan ahora -en la demanda- como una suerte de “perjuicio” (“pas de nullité sans grief”); c) además, no desarrollaron asertivamente en la demanda el efectivo perjuicio (carga de afirmación). Por el contrario, se limitan alegar la innecesaridad de exponer al sumariado (a que lo interrogara otro funcionario) y nada más; y d) por último, tampoco surge establecida expresamente una sanción de nulidad (“pas de nullité sans text”). Así las cosas, a la luz de las circunstancias que se vienen de señalar, es claro que el vicio de forma en que se incurrió por la circunstancia que el instructor sumariante no procediera a tomar personalmente la declaración al sumariado no resulta susceptible de irrogar de nulidad al encausado. VII) En quinto lugar , corresponde desestimar el agravio que apuntó a la existencia de una violación al derecho humano al trabajo recogido en los artículos 53 y 54 de la Constitución, por el hecho de privar al promotor de poder aplicar su energía intelectual en aquella carrera para la que se preparó. Ello no es así. En efecto, como bien lo explicita la Unidad Letrada de la ANEP en su informe de 3 de mayo de 2023, “La recurrida dispone la eliminación al Sr. Caraballo, en forma definitiva de las listas de interinato y suplencia; no la destitución. Se entiende que la consecuencia es distinta, en tanto la resolución no inhibe al funcionario de figurar en las listas pertenecientes a otros desconcentrados (…)” (fs. 34, infolios) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Además, tampoco le impide ni le priva de aplicar su energía intelectual como docente de idioma español en centros educativos privados. Con lo cual, es claro que no existió ninguna violación al derecho al trabajo tutelado por los artículos 53 y 54 de la Constitución de la República. VIII) En último término, resta por considerar el agravio centrado en cuestionar que hubo desviación y abuso de autoridad porque la sanción aplicada es excesivamente gravosa. Como es sabido, con carácter general el Tribunal ha señalado que la elección de la reprimenda resulta una cuestión normalmente ajena a la jurisdicción en cuanto corresponde al criterio discrecional del jerarca, salvo cuando se aprecie una evidente discordancia de la falta con la pena o , una desproporción susceptible de configurar desviación o exceso de poder (sentencias Nº 470/1987, 99/1989, 282/1989, 667/1990, 212/1992, 400/1992, 253/1993, 607/1993, 1039/1993, 224/1994, 474/1994, 1041/1994, 322/2016, 336/2017, 333/2019, 601/2019, 99/2020, 325/2020, 691/2020, 117/2021, 261/2021, 102/2022, 690/2022 y 508/2023, entre otras). En el casus, se aprecia una evidente discordancia de la falta cometida por el actor y la sanción que en definitiva se le impuso. En efecto, aun cuando es patente la debilidad argumental y probatoria del actor para cuestionar las imputaciones que le formuló la Administración (para ello basta con leer la demanda), lo cierto es que, como bien lo puso de manifiesto la propia Unidad Letrada de la ANEP en vía recursiva, la sanción impuesta no resultó proporcional con la calificación de la falta como “grave” (sobre esto último, véase el Considerando III) de la Resolución impugnada, a fs. 218 vto., pieza 2, A.A.). Es así que, la referida Unidad advirtió, en un informe de 3 de mayo de 2023 (fs. 33 a 34, infolios) que “Siendo que la falta se calificó como “grave”, y no como “muy grave ”, entiende quien suscribe, que la sanción dispuesta por la recurrida afecta los principios de proporcionalidad y razonabilidad. Por otro lado, debe tenerse presente que, de comprobarse los hechos denunciados en Sede penal, mediante condena, correspondería, sumario previo, que se disponga la destitución del funcionario. Atento a lo expuesto, se sugiere, previa vista, revocar parcialmente la recurrida, disponiendo una sanción consistente en una suspensión por 6 meses sin goce de sueldo , en lugar de la eliminación definitiva de las listas” (la negrilla y el subrayado no están en el original) (fs. 34, infolios) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Y luego, ratificó su temperamento en un segundo informe de 19 de julio de 2023, ampliando que: “(…) la sanción dispuesta se corresponde a una falta muy grave , y en el caso de obrados , se calificó a la falta como “grave”, por lo tanto, se sugiere una sanción proporcional a dicha calificación. Por otro lado, este criterio se ha tenido en cuenta, contemplando regulaciones análogas aplicables a otros organismos, las cuales clasifican las faltas en leyes, graves y muy graves (TOFUP, art. 1030; arts. 74 inc 1 y 76 inc 2 de la ley 19121; art. 10 del Decreto 222/014). Quien suscribe considera además los criterios disciplinarios de esta administración (en mérito a diversas instancias en las cuales se calificaron determinadas faltas como graves y muy graves), además de recurrir a la analogía. Juan Pablo Pio Guarnieri, por su parte, menciona, en referencia a la ley 19121, que "para las faltas graves, la sanción será de suspensión a partir de 10 días y hasta por el término de 6 meses ". ("Procedimiento Administrativo Disciplinario, Directores Adrián A. Gutiérrez- Ignacio Robaina Raggio, FCU, 1era edición, agosto 2018, fs. 241). Por ende, al no disponerse una regulación en el ámbito de la ANEP, se recurrió a un criterio similar al expresado. Por lo tanto, se mantiene la sugerencia efectuada en el informe 112/2023, sin perjuicio de ello, este informe no es vinculante” (fs. 49 vto. a 50, infolios) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Naturalmente, lo que se viene de señalar es sin perjuicio del poder - deber de la Administración de recomponer el procedimiento a efectos de aplicar adecuadamente la sanción a la gravedad de la falta en que incurrió el actor, acorde con el presente pronunciamiento (véase en similar sentido las sentencias Nos. 498/2018 y 508/2023, entre otras). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución. FALLA: Ampárase parcialmente la demanda y, en su mérito, anúlase el acto impugnado, por los fundamentos expresados en el Considerando VIII). Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Cal. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).