Sentencia Definitiva N° 405/2003

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 8 de setiembre de 2003. No. 405 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CAMBÓN PENNELLO, SILVIA ELENA con ADMINISTRACIÓN DE LAS OBRAS SANITARIAS DEL ESTADO. Acción de Nulidad” (No. 557/01). RESULTANDO : I) La actora pidió se declare la nulidad de la Res. No. 1294 dictada por el Directorio de OSE con fecha 27/set/00, en cuanto la sancionó con 45 días de suspensión, e inhabilitación para el ejercicio de las funciones de su cargo durante 90 días luego de cumplida la suspensión (A.A. fs. 311-312, que se mantuvo al rechazarse el recurso de revocación fs. 351, y quedó firme al rechazarse por el Sr. Ministro -en ejercicio de atribuciones delegadas-, el recurso de anulación, fs. 358-359 vta.). II) Se fundó en que la existencia de irregularidad formal, al haberse dado por concluida la investigación administrativa sin conferirle la vista previa del art. 66 de la Constitución, no haberse formado la pieza sumarial como se había ordenado, y en su lugar conceder la vista en los autos de la investigación. Y en que sustancialmente el acto era injusto porque le imputó a ella una falta por omisión de control, dejando sin responsabilizar a otros dos funcionarios que habían tenido la misma intervención y violándose así el principio de igualdad. Agregó que las sanciones impuestas eran además violatorias del principio de proporcionalidad, siendo excesivas respecto a la imputada falta meramente culposa. Y que no se tuvo tampoco en cuenta el principio de gradualidad en el ejercicio de la potestad disciplinaria, imponiéndole las sanciones, pese a su antigüedad de 22 años y que no registraba sanción anterior alguna. Por último, sostuvo que la doble sanción era ilegal al no estar admitida en el Estatuto del Funcionario de OSE, el cual no podía ser otro que el establecido por ley formal, art. 59/E de la Constitución. III) La parte demandada sostuvo que no existió irregularidad formal alguna, ya que se concedió a la interesada vista de todas las actuaciones y pudo evacuar sus descargos. Afirmó que el acto fue arreglado a derecho, porque en la investigación administrativa y sumario que la siguió se probó la falta en que incurrió la actora por omisión de controlar como debía, y que las sanciones se adecuaron tanto al art. 119 del TOCAF, como al art. 51, numeral 32, del Reglamento Interno de Personal, y al art. 210 del Reglamento de Procedimiento Administrativo, no violándose ninguno de los principios de derecho invocados por la actora. Y pidió que se desestimara la demanda de anulación. IV) Consta que luego de la intimación dispuesta por el Tribunal, se agregaron los antecedentes administrativos con citación. Y no habiéndose deducido oposición, fue oído el Sr. Procurador del Estado, el que aconsejó el rechazo de la demanda y la confirmación del acto impugnado (Dictamen No. 354/01, fs. 29-31). V) Se citó para sentencia, la que previo estudio e integración del Tribunal por sorteo con el Ministro Julio C. Chalar, fue acordada en tiempo y forma. YCONSIDERANDO : I) En el caso se coincide con el Sr. Procurador en cuanto a que se agotó debidamente la vía administrativa, y que la acción de nulidad fue deducida en tiempo (arts. 4 y 9 de la ley No. 15.869). II) La invocada nulidad por irregularidades formales (fs. 2 vta. num. 1º), es de franco rechazo. La investigación administrativa fue dispuesta por R/P No. 18/99 del 30/agos/99 y aprobada u homologada por R/D No. 1355 del 1º/set/99, a los efectos de aclarar la irregularidad consistente en haberse librado y firmado una nota de transferencia el día 12/jul/99 por la suma de $U 5.000.000. - para una cuenta en Caja de Ahorro que no correspondía, y que tuvo como resultado el retiro de dicha suma por un tercero y en perjuicio del organismo, error detectado recién el 26/agos/99. Y concluida dicha investigación -en la cual la aquí actora declaró por tres veces y en forma extensa (A.A. fs. 146-149.197-206 y 213-215), siendo agregado su Legajo Personal (ídem fs. 226-231) el Directorio dictó la R/D No. 102/00 bis del 19/ene/00, en cuya parte expositiva se alude al carácter exhaustivo de aquélla, a la posibilidad de determinar desde ya responsabilidades, se agrega que corresponde disponer sumario respecto de los funcionarios a quienes se les imputa responsabilidad, teniéndose por incorporadas las actuaciones al sumario, debiéndose formular las relaciones circunstanciadas de los cargos imputables a cada uno, y confiriéndoseles vista previa a la decisión sobre eventuales sanciones, lo que se concreta en la parte dispositiva (ídem fs. 269 y vta.). Debe entenderse, interpretando contextualmente esta resolución, que el Directorio estimó que todo estaba completo o agotado, y que en consecuencia con la simple y formal transformación de la investigación administrativa en sumario, era suficiente para que el sumariante efectuara la “relación circunstanciada” y se concediera luego la vista de rigor. Y de inmediato, la Oficina Jurídica Notarial elaboró esa “relación circunstanciada” (ídem fs. 274-284 vta.) y se cumplió con la vista ordenada, que la interesada evacuó (ídem fs. 290-293). De modo que tuvo oportunidad para efectuar sus descargos y ofrecer toda la prueba que estimara pertinente, cumpliéndose así en lo esencial la garantía del debido proceso (art. 66 de la Constitución, y arts. 2 num. 9, 5, 168 y ss, 216, 232, 235 del Decreto No. 500/991; y arts. 37, 38 del Reglamento Interno de Personal aprobado por R/D No. 1950/84 del 1º/agos/84). Y las irregularidades que señaló para nada afectaron su derecho de defensa, carecen de trascendencia, y no justifican acoger esta causal de nulidad. III) Las otras invocadas causales de nulidad tampoco pueden ser admitidas. El agravio relativo a la “injusticia evidente” de la sanción (fs. 2 vta. 3 num. 2), es una variante de otros dos agravios, o sea la “inadecuación al sentido de la norma” (fs. 3 vta.-4, num. 4) y la “violación del principio de proporcionalidad” (fs. 4 vta.-5, num. 5), y todo ello conectado con el agravio relativo a la “violación del principio de igualdad” (fs. 3 vta., num. 3). IV) Si bien es cierto que en general se admite que el sistema de contralores no funcionaba bien (sea por el cambio reciente del sistema por parte del BROU, porque había que “...correr contra reloj...”, o porque no había personal suficiente, etc.) tal como lo sugiere inequívocamente una suerte de instructivo de fecha 30/agos/99 (A.A. fs. 163) y lo señala el dictamen de las Cras. Otero, Brescia y Urrutia (ídem fs. 218-220), no cabe duda de la responsabilidad de la actora por negligencia. Puesto que está plenamente probado que omitió controlar cabalmente la nota de transferencia elaborada el 12/jul/99, omisión que lealmente confesó en su primera declaración en sede administrativa (ídem fs. 147) cuando al ser preguntada si en ese caso concreto controló, contestó “Se ve que no demasiado bien.” Las firmas del Jefe de Tesorería Ayala Carbajal y del Gerente General Hirsch, eran requeridas en tales casos con función autenticadora, pero ninguno de los dos tenía la obligación de controlar los datos que lucieran esas notas ni tenían forma de fiscalizar la corrección de tales datos. Mucho menos puede invocarse la responsabilidad del Gerente del Departamento Financiero y Contable, Cr. Martínez Quaglia, ya que sólo firmaba las notas de transferencia en ausencia de la Cra. Cambón. Y tampoco quedó probada la responsabilidad de la Cra. Cayota, Jefe de Administración Financiera y que dependía de aquélla. El descarte de la responsabilidad de estos cuatro funcionarios, surge correctamente fundado, a juicio del Tribunal, del dictamen que efectúa la Oficina Jurídico Notarial (ídem fs. 274-284) y en el cual se analiza la situación de cada uno de los que inicialmente aparecían como involucrados en la anomalía o error registrado, conforme al informe conclusivo de la investigación administrativa (ídem fs. 243-250 vta.), del Jefe de la Sección Sumarios (ídem fs., 251-254) y del informe del Dr. Martino Navarrete (ídem fs. 255-258). En cambio, y al margen de la responsabilidad de quien confeccionó erróneamente la nota de transferencia de fondos, surge nítida la responsabilidad de quien como la actora, era el último jerarca en controlar, y omitió hacerlo o lo hizo en forma irregular, incompleta y/o negligente. V) Entonces, el Tribunal concluye que: a) no existe injusticia alguna en la sanción aplicada a la actora, puesto que la falta administrativa culposa fue plenamente acreditada; b) tampoco es de recibo que la sanción haya sido inadecuada al sentido de la norma, siendo rechazable la pretensión de que debiera responsabilizarse a otros funcionarios que solamente firmaron la nota de transferencia en función autenticadora; c) no se violó el principio de igualdad, sino que se aplicó este, tratándose desigualmente a situaciones desiguales, porque del análisis del informe mencionado surge que se afirmó la responsabilidad de la Cra. Cambón y en cambio se descartó con correcta expresión de fundamentos, la responsabilidad de otros sumariados. VI) Tampoco puede aceptarse la invocada violación del principio de proporcionalidad. Véase que la omisión de control en cuanto al error en la nota de transferencia, tuvo por efecto perjuicio económico para el organismo de U$S 220.437.--, que recién se absorbería en 44 meses (ídem fs. 307-308) luego de que el BROU admitiera compartir parcialmente dicho perjuicio. Esto ya es suficiente para aceptar que la sanción fue adecuada a la naturaleza y entidad de la falta imputada, y a las alteratorias concurrentes. O sean las agravantes de la causación de un daño al organismo, y de la jerarquía de la sumariada, y las atenuantes de la falta de dolo o intención y de la buena conducta anterior (conforme arts. 20, 31, 32, 33, 36, 39, 40 num. 5 y 6, 41 num. 1 y 2, 42, y 51 num. 32, del Reglamento Interno de Personal ya mencionado; y arts. 119, 120 y 121 del TOCAF). VII) Lo anterior, también impone rechazar que se haya violado el principio de gradualidad en el ejercicio del poder disciplinario. La suspensión impuesta (45 días) luce como razonable, considerados los mínimos y máximos que se contemplan en el Reglamento y la facultad discrecional que el mismo reconoce al Directorio (arts. 31 y 51 num. 32). Y en cuanto a la inhabilitación (90 días luego de la suspensión) está especialmente contemplada en el art. 210 del Reglamento de Procedimiento Administrativo y Disciplinario. Y con el alcance limitado que se fundó en el dictamen de los Abogados del organismo (ídem fs. 305-306), fue correctamente aplicada, atento a la calificación de la falta como grave y la naturaleza de las funciones correspondientes al cargo. VIII) Por último, no es de recibo la invocada ilegalidad, de lo que el actor califica como doble sanción, por no estar contemplada en el Estatuto del Funcionario de OSE y con rango legal. Puesto que si bien el referido art. 210 es, por su naturaleza, una norma de jerarquía reglamentaria, tiene respaldo legal en el art. 119 apartado cuarto del TOCAF (fuente ley 16.736 del 5/ene/96, art. 53), en cuanto el mismo prevé que los infractores estarán sujetos a las sanciones de conformidad con las disposiciones “...constitucionales, legales y reglamentarias vigentes...”. Por estos fundamentos, con el Sr. Procurador y arts. 309, 310 de la Constitución y 28 y ss. del decreto ley No. 15.524 el Tribunal por unanimidad FALLA : Confírmase el acto impugnado; sin especial sanción procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 6.000 (pesos uruguayos seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese. Dr. Rochón, Dr. Mercant, Dr. Baldi, Dr. Brito del Pino (r.), Dr. Chalar. Dra. Petraglia (Sec. Letrada).