Sentencia Definitiva N° 460/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 3 de septiembre de 2024. No. 460 VISTOS: Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “SERVICIOS LOGÍSTICOS FERROVIARIOS S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. A cción de Nulidad” (Ficha No. 353/2023). RESULTANDO: I) En este proceso, Jorge Varela en representación de SERVICIOS LOGÍSTICOS FERROVIARIOS S.A., dedujo pretensión anulatoria contra la resolución dictada el 14 de octubre de 2022 dictada por la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social, mediante la cual se resolvió sancionar a la empresa actora “por infracción a las siguientes normas de Seguridad e Higiene laboral: A) Decreto 406/88 Título III Cap. X art 24 (fosa sin señalizar) con multa de 10 UR (diez unidades reajustables) B) Decreto 406/88 Título II Cap. V art. 7 (deficiente impermeabilización del techo), Título III, Cap. III art 94 y ss. (puentes grúa) con multa de 15 UR (quince unidades reajustares)” (fs. 22 vto. a 23 vto. AA). II) La accionante en su pretensión anulatoria incoada (fs. 15 a 22 vto. infolios) manifestó que la Inspección General de Trabajo y Seguridad Social realizó un acta de presuntas irregularidades a ser subsanadas por la empresa, y luego de elaboradas una serie de posibilidad de acciones para subsanar las informaciones, se resuelve sancionar a la empresa con dos multas de 10 y 15 unidades reajustables. Afirma que nunca se le confirió vista previa del acto administrativo lo que supone una vulneración de derechos del debido pro ceso, en tanto antes de dictar la sanción procesada en la actualidad nunca se dio posibilidad de descargo efectiva. Señaló que, asimismo, la Sub Inspectora aprobó la Resolución como Inspectora General, siendo que dicha actuación resulta dictada con vicio de competencia, ya que, el artículo 16 del Decreto No. 680/1977 establece claramente que el Inspector General dictará resolución imponiendo la resolución que corresponda. Manifiesta que el acto carece de motivación, además que no guarda relación con los hechos dilucidados en el expediente administrativo. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un to do conforme a Derecho (fs. 29 a 31 vto. infolios). Expresó que la actora no fundamentó sus recursos y fue en dicha etapa donde debió criticar y oponerse a la misma. Que los inspectores de trabajo realizaron una investigación con conocimiento en condicion es de trabajo ambientales, tomando las normas nacionales, internacionales y constitucionales que rigen en materia de salud y seguridad. Entienden que si alguien viola la normativa fue la empresa actora, en tanto, la motivación surge de los antecedentes d ocumentales producidos previamente al acto y permitir apreciar los hechos que llevan a derivar en la conclusión que se adopta. Afirman que el acto administrativo se encuentra fundado en virtud de las infracciones a la salud y seguridad del personal basado en el Decreto No. 406/998, en tanto, la fosa estaba sin señalar, por deficiente impermeabilización del techo y riesgo eléctrico, conjuntamente con la no existencia de extintores. Defendió la resolución impugnada la que entiende se ajusta a derecho, fue dictada conforme al interés general, dentro de la competencia propia, ya que, la Sub Inspectora posee subdelegación de atribuciones para dictar tales actos. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Decreto No. 4409/2023 (fs. 33 infolios) se abrió a prueba por el plazo de 10 días, la parte actora ofreció como probanza las resultancias de autos que le sean favorables, la agregación de documentación presentada y los antecedentes administrativos, siendo la documentación y los antecedentes administrativos agregados, por Decreto No. 4994/2023 se otorgó plazo para alegar (fs. 37 infolios). V) La parte acora y demandada alegaron de bien probado por su orden (fs. 39 a 41 vto. y fs. 43 a 44, respectivamente). VI) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 686/2023, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 47 a 49 vto. infolios). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 8 de febrero de 2023 (fs. 24 vto. de los A.A.) quien lo resistió el 16 de febrero de 2023 mediante la interposición de los recursos de revoca ción y jerárquico (fs. 25 a 26 de los AA). Por Resolución de la Dirección General del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en ejercicio de las atribuciones delegadas, No. 104 de 9 de mayo de 2023 se confirmó el acto recurrido (fs. 37 y 37 vto. De los AA). De la denegatoria expresa fue notificada la accionante el 31 de mayo de 2023 por lo que la demanda interpuesta el 20 de julio de 2023 lo que en tiempo hábil (nota de cargo fs. 23 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria contra la resolución dictada el 14 de octubre de 2022 dictada por la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social, mediante la cual se resolvió sancionar a la empresa actora “por infracción a las siguientes normas de Seguridad e Higiene laboral: A) Decreto 406/88 Título III Cap. X art 24 (fosa sin señalizar) con multa de 10 UR (diez unidades reajustables) B) Decreto 406/88 Título II Cap. V art. 7 (deficiente impermeabilización del techo), Título III, Cap. III art 94 y ss (puentes grúa) con multa de 15 UR (quince unidades reajustares)” (fs. 22 vto. a 23 vto. AA). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Interesa observar que con fecha 19 de agosto de 2019 se practicó por parte de la Administración una inspección en los Talleres Ferroviarios propiedad de la actora ubicados en el predio de Estación Peñarol de AFE. Como consecuencia de esta se labró la respectiva acta de hechos y condiciones ambientales de trabajo en la cual se consignaron 13 observaciones (fs. 2 vto. y 3 de los AA). Con fecha 3 de setiembre de 2019 la representante de la hoy accionantes presentó “ los descargos correspondientes a la Inspección realizada” formulando un conjunto de apreciaciones sobre las referidas observaciones (fs. 45 y ss. de los AA). Posteriormente, el 8 de octubre de 2019, se practicó una nueva inspección de “control” dejándose constancia en la respectiva acta (cabe decir que este documento resulta de difícil lectura en los antecedentes) tanto de diversos cumplimientos (observaciones 1, 2, 3, 5, 10, 11, 12 y 13) como de cuestiones aún pendientes a juicio de los funcionarios de la Inspección (fs. 6 de los AA). Fueron agregados nuevos informes técnicos el 3 de agosto de 2020 (fs. 10 vto. y ss. de los AA); y con fecha 31 de agosto de 2020 se informó por parte del Inspector BARNECH de otros cumplimientos verificados y cuestiones pendientes relativas a las multicitadas observaciones 6 y 7 (fs. 19 AA). El proyecto de resolución resultó aprobado con fecha 14 de octubre de 2022 (fs. 22 vto. de los AA). Por la misma, entonces, se resolvió sancionar a la empresa actora (fs. 22 vto. a 23 vto. de los AA). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contenci oso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. En primer término, por tratarse de un presupuesto del dictado del acto administrativo, se acompaña lo sustentado en el dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo en lo que refiere a la incompetencia del órgano que dictó el acto. Así, en la época que fue dictado el acto la Sub Inspección General del Tra bajo carecía de competencia a efectos de aplicar sanciones. El artículo 52 del Decreto No. 371/022 establece: “El Inspector General del Trabajo y de la Seguridad Social podrá delegar la potestad sancionadora del Subinspector General del Trabajo y de la Seguridad Social …”. Este Decreto, conforme lo establece su artículo 58 manifiesta que “… se aplicará a todos los procedimientos que se inicien por la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social a partir del 1º de marzo de 2023 …” (redacción dada por el Decreto 19/023), en tanto el artículo 59 del Decreto supra referido dispone: “… Los procedimientos iniciados con anterioridad a la fecha de vigencia del presente, continuarán rigiéndose por las normas vigentes al momento de su inicia ción, hasta la fecha de la Resolución que culmina el procedimiento …”. El acto resistido es de fecha 14 de octubre de 2022 por lo que correspondía la aplicación del Decreto No. 680/977, hoy derogado. En segundo término, debe subrayarse que la parte actora se agravió en el punto C) de su demanda en la falta de vista previa al ser sancionada. Textualmente sostuvo en su escrito que: “del expediente administrativo se desprende que no se dio vista previa de la sanción proyectada, porque las vistas obrantes e n el expediente tuvieron un contenido distinto, que fue formular descargos al acta inicial de inspección y subsanar las observaciones allí formuladas” (fs. 17 vto. Infolios). El Tribunal, no tiene el honor de compartir lo manifestado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo al respecto, entendiendo que le asiste razón a la accionante. En efecto, de la reseña de las actuaciones señaladas anteriormente, se observa que, la participación de la accionante en el procedim iento se limitó a interactuar con la Administración a fin de examinar y acreditar la subsanación de incumplimientos y obtener el levantamiento de las observaciones fruto de la inspección realizada. No obstante, debe notarse que, sobre la calificación jurídica respecto de los incumplimientos atribuidos al respecto, la naturaleza de su contenido y la normativa en juego recién tomó conocimiento al momento de la notificación de la Resolución que en este proceso resiste. Entonces, cabe concluir, que, en e l marco del procedimiento administrativo, no le fue conferida la posibilidad de contar con elementos completos para tentar una adecuada defensa previo a ser sancionada, extremo frente al cual caben dos consideraciones. La primera, relativa a que no cualq uier infracción procedimental del administrado con la Administración equivale a una vista previa idónea para otorgar la posibilidad de ejercer su defensa. La segunda, que a partir de lo anterior resulta irrelevante que los hechos considerados para dictar el acto configuren “infracciones automáticas” como señaló la Administración al contestar la demanda. Con independencia del presupuesto de hecho considerado para estructurar la decisión, es evidente que la omisión relativa a una vista anterior al dictado del acto obturó a la actora la oportunidad de ser oída en forma previa, debida y adecuada a fin de ejercer sus defensas frente a un inminente acto sancionatorio. En tal sentido la vulneración del artículo 76 del procedimiento administrativo establecido en el ámbito del Poder Ejecutivo regulado por el Decreto 500/91, supone nulidad de las actuaciones por vulnerar garantías del debido procedimiento administrativo. Así en Sentencia No 157/2021 este Tribunal expresó: “De lo dicho, se desprende sin hesitación alguna que el accionante no tuvo oportunidad de ejercer a cabalidad su derecho a un contradictorio contra la imputación específica de la falta por la cual se le responsabilizó y sancionó (Con. Sentencias 201/2019 y 377/2017).” Así también, el Tribunal destaca en Sentencia No. 334/2019, en cuanto señala que “(…) la oportunidad de ser oído y de efectuar descargos completos en forma previa al dictado de un acto qu e pudiere irrogar un perjuicio a los administrados, es la materialización del principio de ra ngo constitucional de derecho de defensa, tal como lo establece la más prestigiosa doctrina y la jurisprudencia constante de este Tribunal”. Claramente, en el caso se ha vulnerado el principio del debido procedimiento establecido de los artículos 66 y 72 de la Constitución de la República. También en este sentido señala la Corte Interamericana de Derechos Humanos la aplicabilidad a este tipo de procedimiento del debido proceso conforme lo establece el artículo 8 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos respecto de que “En cualquier materia, inclusive en la laboral y la administrativa, la discrecionalidad de la administración tiene límites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de los derechos humanos. Es importante que la actuación de la administración se encuentre regulada, y ésta no puede invocar el orden público para reducir discrecionalmente las garantías de los administrados. Por ejemplo, no puede la administración dictar actos administrativos sancionatorios sin otorgar a los sancionados la garantía del debido proceso” (Caso “Buena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001”. Cuadernillo de jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos”, No. 12, pág. 12). Al respecto DURAN MARTINEZ analiza que el debido proceso “En el procedimiento administrativo como en el ámbito jurisdiccional, no puede generar dudas acerca de su raíz natural. Deriva de la naturaleza humana, por lo que estamos ante un verdadero derecho humano. Por tal razón queda incluido en el bloque de constitucionalidad, por lo que se aplica esté o no recogido en el Pacto de San José de Costa Rica. Por eso disminuye la relevancia de la discusión planteada acerca del artículo 8.1 de la Convención. El principio se aplica directamente” (DURAN MARTINEZ, Augusto en “El plazo razonable en el procedimiento administrativo sancionatorio” en Revista de Derecho - Universidad CLAEH - Año I - Número 1-2022, pág. 328). En el caso surge que en ningún momento se posibilitó realmente conocer las imputaciones sancionadoras, y en su caso, ejercer las defensas y ofrecer probanzas. Enseña Graciela RUOCCO “Es en ese sentido que el reconocimiento del derecho al “debido proceso”, en todas sus proyecciones, genera el correlativo de ber de las administraciones públicas de actuar en consecuencia. Esto es: conferir vista de las actuaciones administrativas a los interesados, permitir la asistencia letrada, conferir la oportunidad de formular descargos, diligenciar las pruebas ofrecidas, motivar las decisiones, culminar el procedimiento en un plazo razonable, presumir la inocencia hasta obtener evidencia de lo contrario. (Graciela RUOCCO en “El principio del “debido proceso” en vía administrativa en “LJU Tomo 147” en cita de Juan CRUZ PARC ERO, Juan en “El lenguaje de los derechos”, Ensayo para una teoría estructural de los derechos. Editorial Trotta.). En similares términos CAJARVILLE destacó “… debe entenderse consagrado por el art 72 de la Carta a favor de todo habitante y de todo funcionario que pueda ser lesionada por la resolución a dictarse en un procedimiento administrativo, constituya o no una sanción, porque el derecho a defenderse es inherente a la personalidad humana y deriva de la forma republicana de gobierno. El mismo derecho y con el mismo alcance debe entenderse consagrado por el art 72 de la Carta a favor de todo habitante y de todo funcionario que pueda ser lesionada por la resolución a dictarse en un procedimiento administrativo, constituya o no una sanción, porque el derecho a defenderse es inherente a la personalidad humana y deriva de la forma republicana de gobierno. El derecho a defenderse no se limita a la posibilidad de ser oído antes de dictarse resolución; comprende también la necesidad de que los interesados sean notificados de la existencia del procedimiento desde que estén identificados, se les permita conocer el contenido de las actuaciones, se les admita su comparecencia reclamando lo que entienda le corresponde con el patrocinio letrado que se juzgue conveniente, se diligencia la prueba admisible, pertinente y conducente que ofrecieran, se resuelvan sus pretensiones en un procedimiento de duración razonable y se les dé conocimiento de los motivos de la decisión de la Administración (…)” (CF. CAJARVILLE, Juan Pablo: “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/992” Ed. IDEA, Montevideo, 1992, págs 108-109). Por lo expuesto, admitido el agravio formal, no corresponde ingresar en el examen de los restantes agravios referidos en el fondo del asunto. Por último, la referida anulación es sin perjuicio del poder-deber de la Administración de recomposición de las actuaciones, asegurando las garantías del debido procedimiento hasta el dictado de los actos que entienda pertinente, como este Cuerpo especialmente lo destacara en otras Sentencias (410/2017, 67/2018, 465/2018, 645/2018 y 770/2019). En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados , expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Cal. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).