Sentencia Definitiva N° 459/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 3 de septiembre de 2024. No. 459 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AUSCARRIAGA PEREIRA, SILVIA ESTELA con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Y BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 580/2022). RESULTANDO: I) La acción de nulidad, deducida a fs. 6 y siguientes, se dirige contra la Resolución No. 4-36/2022, de fecha 16 de febrero de 2022, dictada por el Directorio del Banco de Previsión Social mediante la cual se concedió la jubilación por servicios comunes civil con una asignación mensual de $78.540,30 a servirse desde el 19 de enero de 2022 (fs. 63 y vto.). Indicó que formuló su desafiliación al sistema mixto previsional a fin de percibir una jubilación servida por el régimen de transición previsto en el Título VI de la Ley No. 16.713, en mérito a la previsión del artículo 17 de la Ley No. 19.590. Refirió haber recibido el asesoramiento preceptivo del Organismo Previsional y en virtud del acto impugnado se le otorgó la jubilación civil común por el régimen de transición con un básico de $78.540,30. Se agravió en que su jubilación es inferior a lo que legítimamente corresponde en tanto el procedimiento de cálculo de su haber jubilatorio no se ajusta a las disposiciones del Título VI de la Ley No. 16.713 y artículo 16 de la Ley No. 19.590. Explicó que las referidas normas fijan la siguiente secuencia a los efectos del cálculo de la jubilación, a saber: 1°) se determina el sueldo básico jubilatorio; 2°) se aplica el porcentaje según edad y años de trabajo; 3°) se aplica el coeficiente 0,90 establecido en el artículo 16 de la Ley No. 19.590; 4°) se aplica el tope o monto máximo correspondiente. Entendió que el Banco de Previsión Social realizó una secuencia equivocada en tanto primero aplicó el tope jubilatorio sobre la asignación jubilatoria y luego el coeficiente 0,90 previsto en el artículo 16 de la Ley No. 19.590, cuando, según lo expuesto, es precisamente al revés. En definitiva, solicitó la anulación del acto enjuiciado. II) Conferido el traslado correspondiente, a fs. 14 y siguientes, compareció el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social -debidamente representado- y contestó la demanda de modo contradictorio, bregando por la solución desestimatoria de la demanda, refiriendo carecer de legitimación pasiva y adhiriendo a la defensa y argumentos de hecho y derecho que el Banco de Previsión Social exponga. III) A fs. 43 y siguientes, compareció el Banco de Previsión Social –debidamente representado– y contestó la demanda controvirtiéndola y bregando por la solución confirmatoria del acto. En lo que refiere al mérito del asunto, tras señalar los antecedentes del acto impugnado y transcribir la normativa aplicable al caso, sostuvo que la norma instituyó un gravamen a quienes, habiendo quedado incluidos en el régimen mixto, quisieran volver al régimen de transición. Indicó que dicho gravamen se aplica sobre el sueldo básico jubilatorio determinado sobre las normas aplicables a cada caso, incluyendo la aplicación de topes individuales conforme a la normativa vigente dentro de cada régimen. Disintió con la parte actora en cuanto a que al establecer la expresión “asignación de jubilación” se considera únicamente el monto resultante de establecer al sueldo básico jubilatorio los porcentajes que asigna la norma, según el cómputo de años y servicios respectivos. Explicó que ello no es así, por cuanto la norma expresa que recibirán una asignación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar dicho régimen multiplicada por el coeficiente de ajuste 0,9. Sostuvo que el régimen estatuido incluye la aplicación de topes individuales o de acumulación aplicables a cada caso, y no sólo la aplicación de las respectivas tasas de reemplazo al sueldo básico jubilatorio de cada individuo. De lo contrario, la norma debió haber distinguido la aplicación de los topes referidos, separándolos de dicho régimen. Seguidamente, describió el procedimiento de liquidación practicado por el Organismo y concluyó que este no hizo otra cosa que aplicar la normativa en cuestión, según el régimen en el que se encuentra incluido la hoy accionante, estando el acto atacado en un todo ajustado a Derecho. En definitiva, abogó por la confirmación del acto enjuiciado. III) Abierto el juicio a prueba, fue diligenciada la prueba ofrecida (fs.56) y las partes alegaron en el plazo común de 15 días (parte actora a fs. 77 a 79, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a fs. 81 a 82 y el Banco de Previsión Social a fs. 84 a 86). IV) Se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 517/2023 aconsejó declarar la nulidad del acto impugnado por ser éste ilegítimo (fs. 89 a 90). V) Puestos los autos para sentencia, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4º y 9º). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, compartiendo la solución aconsejada por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por la anulación del acto impugnado. III) En forma previa a ingresar al fondo del asunto, procede analizar la legitimación pasiva, la cual, en el caso, recae exclusivamente respecto del Banco de Previsión Social. En efecto, no surge que el acto objeto de impugnación hubiera sido dictado en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo, razón por la cual la legitimación pasiva refiere solamente al ente previsional emisor del acto en cuestión (Conforme Sentencias Nos. 722/2022 y 679/2023, entre otras). IV) Despejado lo anterior, la cuestión a resolver es de puro Derecho y refiere a la interpretación de la norma que efectúa el Banco de Previsión Social para arribar al monto de la prestación. Sobre la temática, el Tribunal ya ha tenido oportunidad de expedirse ante casos similares (sentencias Nos. 485/2021, 164/2022, 239/2022, 393/2022 y 436/2022 y 446/2022, entre otras) sin que existan elementos que conduzcan a modificar lo expresado en dichos pronunciamientos. En términos mutatis mutandi , resultan trasladables al subexamine los fundamentos planteados en sentencia No. 485/2021. En dicho fallo, la Corporación, en mayoría, consignó: “En tal sentido, es de verse que el art. 1° de la Ley No. 19.590 dispuso: “(Desafiliación del régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio).- Las personas que contaban con cincuenta o más años de edad al 1° de abril de 2016 y que, a la fecha de vigencia de la presente ley, hubieren quedado obligatoriamente comprendidas en el régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio (literales B) y C) del artículo 7° de la Ley N°16.713, de 3 de setiembre de 1995) podrán, en las condiciones que se establecen a continuación, desafiliarse de dicho régimen con carácter retroactivo a la fecha de su incorporación al mismo y quedar comprendidas en el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley N° 16.713, de 3 de setiembre de 1995, siempre que no se encontraren en goce de alguna jubilación servida por el régimen de ahorro individual obligatorio a la fecha de vigencia de la presente ley, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 17 y concordantes.” El art. 16 de la misma Ley determinó que: “(Asignación inicial de jubilación)- Quienes en virtud del artículo 1° de la presente ley opten por desafiliarse y quedar comprendidos por el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley N° 16.713, de 3 de setiembre de 1995, recibirán una asignación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar dicho régimen, multiplicada por el coeficiente de ajuste 0,9.” Y el art. 17 estableció:“(Renuncia a la jubilación servida por el régimen mixto).- Quienes, por aplicación del inciso primero del artículo 2° y de los literales B) y C) del artículo 7° de la Ley N° 16.713, de 3 de setiembre de 1995 hubieren sido obligatoriamente incorporados al régimen de ahorro individual obligatorio, y estuvieren percibiendo una prestación servida por éste, podrán renunciar a la misma, y pasar a percibir una jubilación servida por el régimen de transición previsto en el Titulo VI de la Ley N° 16.713. Dicha renuncia y cambio de régimen serán irrevocables, y se formalizarán ante el Banco de Previsión Social.” Por su parte, de la interpretación armónica de los artículos 72 y 29 (por reenvío) de la Ley N°16.713, surge que la asignación de jubilación es el resultado de aplicar sobre el sueldo básico jubilatorio los porcentajes que se determinan de acuerdo con el tipo de jubilación que se trate, los años de servicios y de edad del beneficiario (…) Entiende el Tribunal que, en una interpretación estricta y armónica del referido plexo normativo, el procedimiento correcto de liquidación de una pasividad como la del accionante es el siguiente: 1º) determinar el sueldo básico jubilatorio del beneficiario; 2º) fijarle la asignación inicial de jubilación correspondiente de acuerdo a lo establecido en los arts. 29 y 72 de la Ley 16.713; 3º) a esa asignación fijada, multiplicarla por el coeficiente de ajuste previsto en el art. 16 de la Ley N°19.590; 4º) recién en último lugar, aplicarle a la suma resultante el tope jubilatorio previsto en el art. 76 de la Ley N°16.713, si correspondiese. De conformidad con los antecedentes relevados supra, le asiste razón al accionante cuando postula que el Organismo Previsional aplicó ilegítimamente el tope jubilatorio sobre la asignación jubilatoria determinada conforme a la Ley N°16.713 y, después, el coeficiente de 0,9 sobre el tope. (…) La aplicación de topes jubilatorios siempre es el último paso en la liquidación de la prestación de pasividad a servirse pues debe tenerse presente que en los casos como el de marras, la asignación inicial de jubilación de las personas comprendidas en la Ley 19.590 es la asignación prevista en el régimen de transición de la Ley 16.713 multiplicada por el coeficiente de 0,9. Sobre la totalidad de dicha asignación es que deben aplicarse los correspondientes topes jubilatorios, si procediesen. Al respecto, en reiteradas ocasiones el Cuerpo sostuvo que la aplicación de topes para el cálculo jubilatorio, en caso de corresponder, siempre es el último paso en la liquidación de la pasividad a servirse (Vide sentencias No. 217/2018, 93/2016, 37/2015, 582/2013, entre otras)”. En el caso, surge que el Ente Previsional aplicó ilegítimamente el tope jubilatorio sobre la asignación jubilatoria determinada conforme a la Ley No. 16.713 y recién luego, sobre el tope, aplicó el coeficiente de 0,9 establecido en la Ley No. 19.590 (fs. 64 a 67). Ello tuvo como consecuencia que la compareciente percibiera un monto jubilatorio inicial inferior al que le correspondía de haberse procedido conforme indica la norma. Como se ha reafirmado en la sentencia No. 239/2022: “El Tribunal, en causas análogas, ha considerado que la aplicación de los topes legales es el último paso para el procedimiento correcto de liquidación de una pasividad (sentencias Nos. 217/2018, 93/2016, 562/2011, 761/2011, entre otras)”. Si bien es cierto que dichos fallos no refirieron a la Ley No. 19.590 (“Ley de los Cincuentones” ) sino a la interpretación de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 17.819 y en el artículo 3 de su Decreto reglamentario No. 66/2005 para la aplicación de la “regla prorrata tempore”, igualmente se arriba a análoga solución. La aplicación de topes jubilatorios siempre es el último paso en la liquidación de la prestación de pasividad a servirse, pues debe tenerse presente que en los casos como el de marras, la asignación inicial de jubilación de las personas comprendidas en la Ley No. 19.590 es la prevista en el régimen de transición de la Ley No. 16.713 multiplicada por el coeficiente de 0,9. Sobre la totalidad de dicha asignación es que deben aplicarse los correspondientes topes jubilatorios, si procediesen. Ergo, el procedimiento de liquidación de la pasividad aplicado por la demandada no fue el que mandataba la Ley, circunstancia que lo inficiona de nulidad. Por los fundamentos expuestos, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por unanimidad de sus integrantes, FALLA: Declárase la falta de legitimación causal pasiva del Poder Ejecutivo. Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.0725). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Cal (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).