Sentencia Definitiva N° 457/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 27 de agosto de 2024. No. 457 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “COSENTINO CAMARANO, AMELIA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 388/2023). RESULTANDO: I) La parte actora dedujo demanda anulatoria contra la Resolución No. AP290/2022 , de 23 de noviembre de 2022, emitida por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, en ejercicio de atribuciones delegadas, mediante la cual se le otorgó una jubilación por edad avanzada, en régimen de transición de afiliación industria y comercio, con un cómputo total de 15 años, 6 meses y 7 días de servicios reconocidos (fs. 43, en carpeta verde de 55 fojas, A.A.). En necesaria síntesis, su expresión de agravios se centró en afirmar que: i) en el trámite de su solicitud de jubilación, le fue informada la existencia de deuda por situación contributiva correspondiente al período setiembre 1996 - enero 1998, la que nunca fue reclamada judicialmente, deuda que se encuentra prescripta y no correspondía la suscripción de convenio de pago como se hizo, ni la obligación a renunciar al trámite de prescripción para poder acceder al beneficio jubilatorio; ii) no existe obligación natural tributaria y los años de servicios fueron debidamente reconocidos por el BPS; y iii) corresponde que se declare la nulidad del acto impugnado, se establezca la prescripción de los adeudos de la actora, debiendo cotizarse los años de los que surge la prescripción y se le abone retroactivamente las sumas descontadas. En definitiva, por estos fundamentos, demandó la anulación del acto impugnado (fs. 8 a 11). II) Conferido el correspondiente traslado, compareció en representación del Banco de Previsión Social el Dr. Juan Noya, quien se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En resumidos términos, controvirtió la pretensión anulatoria argumentando que: i) la actora no cotizó efectivamente los aportes de su actividad como no dependiente , por lo que firmó convenio de pago de adeudos para poder ingresar al goce de la pasividad , a partir de lo cual se le otorgó la jubilación y se procesaron los descuentos correspondientes; ii) de acuerdo con la normativa aplicable que citó (artículo 77 y 86 de la Ley No. 16.713, artículo 12 de la Ley No. 9.999, Leyes Nos. 11.237, 17.963, artículo 14 y 19.185, artículo 4º), la situación regular de pagos de los trabajadores no dependientes es necesaria para acceder al beneficio jubilatorio; y iii) la se impugna a la resolución que otorgó la jubilación, pero no es el acto cuya lesividad se reclama ya que el descuento de la deuda de situación contributiva no es otra cosa que la materialización del convenio suscrito, que es válido. En definitiva, por estas razones, bregó por el rechazo de la pretensión deducida y el mantenimiento del acto impugnado (fs. 15 a 23). III) Por decreto No. 4630/2023 (fs. 25) se dispuso la apertura a prueba y se produjo únicamente el diligenciamiento de la documental presentada por la demandada, conforme surge de fs. 27 a 29. IV) La parte actora y la demandada alegaron en el plazo común de quince días (fs. 31 a 34 y 36 a 38, respectivamente). V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 46/2024 y aconsejó el acogimiento del reclamo anulatorio impetrado (fs. 41 a 44). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 46). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal , procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). La Resolución No. AP290/2022 se emitió el 23 de noviembre de 2022 (fs. 43, A.A.) y se notificó el 30 de diciembre de 2022 (fs. 2 a 3, infolios). El 4 de enero de 2023 interpuso en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 29 vto. a 32 vto., A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración resolviera el último de los recursos, el 30 de julio de 2023. La demanda se presentó el 3 de agosto de 2023, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 12). II) El Tribunal, por unanimidad, habrá de compartir el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 67 a 67 vto.) y dispondrá la anulación del acto, por los fundamentos que se habrán de explicitar. En lo inicial, procede relevar el presupuesto procesal de ilesividad de la Resolución impugnada, que, como es sabido, requiere de un examen previo que, de no verificarse, obsta la decisión de mérito. En este sentido, la Corporación disiente con el planteo de la defensa en punto a la ilesividad del acto. En efecto, si bien la Resolución No. AP290/2022 no contiene referencia explícita a la deuda por situación contributiva, objeto de agravio, consta en los antecedentes administrativos, así como en el detalle del recibo por el que le fue notificado el acto, que la concesión de la jubilación estaba condicionada a la previa suscripción de un convenio de pago de la deuda (fs. 10, 17, 36 y 38, A.A.). De manera que ha de entenderse que uno de los motivos del acto fue dicho condicionamiento. Asimismo, consta en los antecedentes agregados que los convenios 879081 y 879082 incluyen la deuda patronal del periodo referido (9/1996- 1/1998) y que, por Resolución No. 86/2022 de 10 de agosto de 2022, la deuda por aportes personales fue excluida y no se exigió su regularización (fs. 36, A.A.). Por lo tanto, el objeto del proceso quedó circunscripto a partir de la pretensión de la actora, cuya causa de pedir parte de la ilegitimidad del criterio de exigir la cancelación de créditos prescriptos a efectos de otorgar los beneficios jubilatorios. Como es sabido, la quaestio decidendi es de puro derecho y ha sido reiteradamente examinada por la Corporación ante situaciones análogas (sentencias Nº 643/2010, 239/2011, 229/2012, 678/2013, 692/2015, 226/2016, 339/2016, 491/2016, 700/2016, 424/2017, 428/2017, 518/2017, 129/2018, 706/2018, 81/2019, 444/2019, 609/2019, 778/2019, 338/2020, 355/2020, 562/2020, 683/2020, 35/2021, 450/2021, 370/2022, 496/2022, 943/2022, 358/2023, 594/2023, 714/2023 y 73/2024, entre otras) en las que se concluyó sobre la ilegitimidad del proceder del BPS de obstaculizar e impedir el progreso de un trámite jubilatorio por la vía de exigir la firma de un convenio de pago o el consentimiento para que se debiten los adeudos de su futura jubilación, sin verificar si los referidos adeudos se han extinguido por el modo prescripción. En el casus, se vuelve a reeditar esta discusión, y no se advierte que exista mérito para modificar la postura sustentada sistemáticamente en la inveterada jurisprudencia que se viene de reseñar. En términos mutatis mutandis , cabe remitirse a lo consignado en sentencia No. 370/2022 , en la que se explica la cuestión de la siguiente manera: “Se ha observado como práctica administrativa frecuente del accionado que cuando un interesado inicia el trámite jubilatorio y se detecta que registra adeudos, se intenta la firma de un convenio de pago o su consentimiento para que los adeudos se debiten de su futura jubilación, sin verificar si los referidos adeudos se han extinguido o no por modo prescripción. Si el interesado no accede, se le impide el acceso al beneficio jubilatorio y si lo hace, se le otorga jubilación y se le descuentan los montos que adeuda por aportes impagos, aun cuando éstos hubiera prescriptos. Cabe señalar que, si bien existen normas legales que, en aras de tutelar el crédito fiscal por aportes a la seguridad social, impiden el ingreso a los beneficios jubilatorios de aquellos trabajadores no dependientes que registren adeudos tributarios con el Ente previsional, dichas disposiciones -como lo ha señalado reiteradamente el Tribunal- no vuelven inaplicable el régimen general de prescripción tributaria, previsto en los artículos 38 y concordantes del Código Tributario. Para pretender el cobro de créditos el BPS debe tener un crédito exigible contra el interesado y, si el crédito que dice tener se encuentra extinguido por prescripción no lo tiene.” (la negrilla no está en el original). Del mismo modo, la deuda generada por los respetivos aportes patronales no vertidos por la empresa unipersonal de la cual fue titular la actora, COSENTINO CAMARANO AMELIA, Registro Nro. 3151547 , por el período del 9/1996 al 1/1998 (fs. 36, A.A.), debe considerarse extinguida por el modo prescripción, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 38 del Código Tributario. Según lo establecido por la norma de mención, lo que se extingue por modo prescripción es el derecho al cobro del tributo adeudado, sin que ello implique tener por inexistente el hecho generador del mismo, en el caso, las contribuciones especiales de seguridad social no vertidas oportunamente. Así las cosas, el BPS condicionó ilegítimamente el otorgamiento de la prestación jubilatoria a la que tenía derecho el accionante a la regularización de los adeudos que mantiene con ATYR por sus aportes como trabajadora independiente, los que se encontraban prescriptos. III) En esta línea de razonamiento, cabe replicar lo sostenido por el Colegiado en la sentencia No. 643/2010, en cuanto afirma que: “No se desconoce que previo a la sanción de la ley 17.963, y como se señala al contestar la demanda, el art. 12 de la ley Nº 9.999, ley 11.237, ley 15.840, y RD Nº 2338/2004, hacían referencia al goce de la jubilación de los trabajadores no dependientes, cuando hubieren cancelado sus adeudos. Pero ello no supone, que tales normas prevalezcan sobre lo dispuesto en el art. 38 del Código Tributario que regula el régimen de prescripción de adeudos por tributos, entre los que se incluye a las contribuciones de seguridad social. Lo que el régimen previsional requiere , es la cancelación de los adeudos generados en actividades de los trabajadores no dependientes, cancelación que puede ocurrir por cualquiera de los modos de extinguir las obligaciones, entre las que está incluida la prescripción, prescripción que, por otra parte, extingue el derecho al cobro por parte del BPS (…)” (en el mismo sentido, sentencias Nos. 239/2011, 778/2011, 428/2017 y 73/2024) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Más recientemente, la Sala reafirmó su postura precisando: “Por otro lado, ha de anotarse que las disposiciones normativas que facultan al ente a realizar sus créditos tributarios -incluso practicando retenciones sobre las pasividades-, como por ejemplo las previstas en las Leyes 9.999, 11.237, 12.143, 12.934 y 15.840, no pueden prevalecer sobre lo dispuesto en los arts. 38 y ss. del Código Tributario -normas que regulan el régimen de prescripción de las obligaciones tributarias-, sino que deben armonizarse e interpretarse contextualmente con estas últimas. Las referidas leyes , invocadas por la demandada , presuponen la existencia de un adeudo , esto es, de un crédito a favor del BPS. Y en este caso, el Banco ya no tenía un crédito contra la actora en el momento de reclamarle la cancelación, pues el derecho personal que pudo haber existido a su favor se encontraba largamente extinguido por el modo prescripción (…)” (sentencias No. 428/2017 y 73/2024 ) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En lo que refiere puntualmente a la suscripción de convenios de facilidades de pago respecto de los adeudos que el BPS pretende hacer valer, cabe remitirse a lo expresado por el Tribunal en sentencia No. 706/2018, en la cual se consignó: “(…) en atención a que la prescripción en Derecho Tributario opera de pleno derecho, la renuncia a la prescripción no tiene valor alguno ; antes bien, confirma y refrenda el obrar ilegítimo del organismo recaudador, que pretende el cobro de un crédito fiscal fenecido. Las leyes en las que la Administración pretende fundar su posición presuponen la existencia de un adeudo , esto es, de un crédito a favor del BPS. Y en este caso , el Banco ya no tenía un crédito contra la actora en el momento de reclamarle la cancelación , pues el derecho personal que pudo haber existido a su favor se encontraba largamente extinguido por el modo prescripción.” (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por igual, el Colegiado ya había destacado con anterioridad que: “Partiendo de la base de que en el Derecho Tributario no existen las obligaciones naturales, conforme fuera expuesto previamente, se entiende por la doctrina especializada que no es posible “revitalizar” créditos extinguidos por el modo prescripción ni por la firma de convenios , ni por el consentimiento arrancado a los interesados para permitirles el acceso a los beneficios jubilatorios (Cfme. SALDAIN, Rodolfo y MARTÍNEZ ALBA, Gonzalo: “Nulidad de los convenios de facilidades de pago sobre deudas tributarias prescriptas”, La Ley URUGUAY, Vol. 2, No. 6, págs. 589 y siguientes). Por otro lado, ha de anotarse que las disposiciones normativas que facultan al ente a realizar sus créditos tributarios - incluso practicando retenciones sobre las pasividades -, como por ejemplo las previstas en las Leyes 9.999, 11.237, 12.143, 12.934 y 15.840 , no pueden prevalecer sobre lo dispuesto en los arts. 38 y ss. del Código Tributario -normas que regulan el régimen de prescripción de las obligaciones tributarias-, sino que deben armonizarse e interpretarse contextualmente con estas últimas.” (sentencia No. 226/2016) (en el mismo sentido pueden verse las sentencias Nº 81/2019, 599/2019, 77/2020, 78/2020, 440/2021, 493/2022 y 73/2024, entre otras) (la negrilla no está en el original). IV) Finalmente, es preciso hacer referencia al artículo 4° de la Ley No. 19.185 , disposición que fuera invocada por el BPS al contestar la demanda. La referida norma legal dispone: “A los efectos del registro de servicios y asignaciones computables previsto en el literal B) del Artículo 86 de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, y en el Artículo 13 de la Ley No. 17.963, de 19 de mayo de 2006, declárase que la cotización efectiva, la cancelación de adeudos o la aportación regular no comprenden a la prescripción prevista en el artículo 38 del Código Tributario”. La disposición entró en vigor al ser publicada en el Diario Oficial el 20 de enero de 2014. Teniendo en cuenta que el período por el cual la accionante mantendría deuda con el Organismo va desde el 9/1996 al 1/1998 (fs. 36, A.A.), es claro que no resulta aplicable al caso de autos. En efecto, se trata de una norma de carácter “innovativo”, la cual modifica la situación vigente hasta entonces, consagrando una solución que resulta más perjudicial para los derechos de quienes pretendan jubilarse, por lo cual cabe concluir que no puede aplicarse en forma retroactiva. Tal como señaló el Tribunal en sentencia No. 332/2017 : “En esta instancia, a juicio de la Sede, cabe puntualizar que, por aplicación del art. 8 del Código Tributario, el art. 4 de la Ley 19.185 al tratarse de una ley material -pues niega valor cancelatorio y su consiguiente inoponibilidad a efectos jubilatorios por parte del administrado-, se aplica a los hechos generadores ocurridos a partir de su vigencia . Razón por la cual, no resulta posible aplicar el art. 4 de la Ley 19.185 respecto de hechos generadores de contribuciones especiales de seguridad social que se verificaron en el interregno comprendido entre el 1/2/1977 y el 31/12/1995” (en similar sentido, sentencias Nos. 518/2017, 129/2018, 683/2020, 562/2020, 450/2021, 594/2023, 714/2023 y 73/2024 , entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, por unanimidad FALLA: Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad de los actos administrativos impugnados. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Cal. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).