Sentencia Definitiva N° 446/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 27 de agosto de 2024. No. 446 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “RODRÍGUEZ SANABRIA, MIRIAM ESTELA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 96/2023). RESULTANDO: I) Compareció Miriam Estela Rodríguez, asistida por la Dra. Gabriela Vignolo, a demandar la nulidad de la resolución denegatoria ficta recaída a la petición calificada que fuera presentada el 17 de febrero de 2022, en la cual solicitó: “se le otorgue la jubilación con cese por edad avanzada del Reg. Nuevo, art. 20 Ley 16.713, desde el 13 de noviembre de 2017, reconociendo como años de trabajo los comprendidos entre el 19 de junio de 1973 al 30 de junio de 1990 por así corresponder de hecho y de Derecho” (AA fs. 26 y ss.). Indicó que se probaron los servicios denunciados ya que los testigos confirmaron la actividad que desarrollara como modista durante aproximadamente 17 años en su domicilio, siendo para el Organismo “patrona” y debiendo por ello haber realizado los aportes correspondientes. Señaló que ante ello se derivó el expediente a las Oficinas de ATYR, donde el 23 de abril de 2018 se le informó sobre la deuda existente por concepto de adeudos patronales y se le confirieron 10 días para regularizar los mismos. Afirmó que le fue imposible afrontar la deuda que supuestamente tenía y el BPS omitió informarle que esa deuda se encontraba prescripta por la inacción del Organismo por más de 10 años. Expresó que la Gerencia de Prestaciones no se ha expedido acerca de la petición presentada, la cual expresa y prueba la existencia de un cambio fundamental a la hora de computar sus años de trabajo. Expresamente ATYR declaró prescriptos los adeudos patronales del período 1973-1990, cambiando las circunstancias que dieron lugar a la denegatoria del otorgamiento de la jubilación por edad avanzada. Sin perjuicio de lo dicho y para el caso de que el BPS pretendiera aplicar al caso la Ley No. 19.185, señaló que su aplicación no es retroactiva a hechos generadores anteriores a su vigencia. Transcribió en apoyo de su posición la Sentencia No. 195/2021 de este Tribunal, y solicitó la nulidad del acto impugnado (fs. 8 a 17). II) Conferido el correspondiente traslado, compareció la Dra. Valeria Vidart Nieto, en representación del Banco de Previsión Social a contestar la demanda. Expresó que la titular se presentó ante el Organismo previsional el 13 de noviembre de 2017, solicitando jubilación de afiliación industria y comercio. Declaró y probó por vía testimonial actividad como no dependiente, sin registro ni aportación contemporánea, por lo que se le requirió regularizar su situación el 24 de abril de 2018. El 16 de mayo de 2018 se dio vista a la titular de la denegatoria de su solicitud la cual no fue evacuada, por lo que el 11 de junio de 2018 se notificó la resolución denegatoria emanada de la Gerencia de Prestaciones Económicas No. DP84/2018. La Sra. Rodríguez no recurrió la mencionada resolución por lo que quedó firme. Con posterioridad, presentó petición el día 17 de febrero de 2022, abogando por el otorgamiento de la pasividad y afirmando que se produjo un cambio de circunstancias derivado de la “declaración expresa de la prescripción” prevista en el art. 38 del Código Tributario, petición que fue denegada en forma ficta el día 24 de julio de 2022. Argumentó que la accionante confunde el instituto de la prescripción con la exigencia de la cotización efectiva para el cómputo de los servicios, tal como lo disponen desde larga data las normas especiales que regulan la materia de seguridad social para el caso de los trabajadores no dependientes. Aclaró que tales argumentos no coliden, una vez declarada la prescripción no puede perseguirse el cobro de los adeudos. No obstante, en caso de pretender computarse los servicios para los cuales no se cotizó, las normas a aplicar son otras. Señaló que la normativa impone que, a los efectos del cómputo de servicios y asignaciones de los trabajadores no dependientes, sólo sea admisible el medio de extinción del pago y la compensación tributaria, excluyendo los restantes modos de extinción de obligaciones tributarias, en particular la prescripción extintiva, ello por imperio de los artículos 77 y 86 de la Ley No. 16.713 y artículos 42 y 44 de su Decreto Reglamentario No. 125/996. Por dichas disposiciones, para el cómputo de los servicios y asignaciones prestados como trabajadores no dependientes, como es el caso de la actora, tanto sean anteriores o posteriores a la vigencia de la historia laboral, esto es el 1o de abril de 1996, se exige la correspondiente aportación o cotización. El contenido jurídico de la cotización o aportación, como condición de computabilidad es el pago de la cuota o suma dineraria que los contribuyentes deben a la seguridad social, como producto de la relación jurídica tributaria impuesta por el carácter contributivo del sistema. Precisó que las exigencias para entrar al goce de la pasividad de los trabajadores no dependientes con deudas a la seguridad social se encuentran previstas en los artículos 12 de la Ley No. 9.999, 1o literal b de la Ley No. 11.237, 1o de la Ley No. 12.143 y 7 de la Ley No. 12.934, resulta claro que sin perjuicio de la prescripción de las obligaciones si la Sra. Miriam Rodríguez pretende percibir beneficios jubilatorios debe abonar la deuda por aportes no vertidos. En conclusión, no existió ilicitud en el comportamiento de la Administración, la cual conforme la situación de hecho planteada aplicó lisa y llanamente la ley para resolverlo. Conforme lo explicitado, ninguna ilegalidad cometió la Administración, por tanto, la acción de nulidad que se impetró carece de sustento. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado (fs. 19 a 26). III) Se abrió el juicio a prueba por 10 días (artículos 10 y 13 Ley 20.010) por Decreto No. 2126/2023, diligenciando la prueba ofrecida por Decreto No. 2679/2023 (fs. 33 infolios). IV) Alegaron las partes en el plazo común de 15 días (fs. 48 a 51 y 52 a 55). V) Conferida vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, la Dra. Sandra Boragno, aconsejó la anulación del acto impugnado, por Dictamen No.3/2024. VI) Se dispuso el pasaje a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) El Tribunal, por unanimidad, de conformidad con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, amparará la demanda y en su mérito dispondrá la anulación del acto impugnado. II) La pretensión anulatoria se dirige contra la resolución denegatoria ficta recaída a la petición calificada que fuera presentada el 17 de febrero de 2022, en la cual solicitó: “se le otorgue la jubilación con cese por edad avanzada del Reg. Nuevo, art. 20 Ley 16.713, desde el 13 de noviembre de 2017, reconociendo como años de trabajo los comprendidos entre el 19 de junio de 1973 al 30 de junio de 1990 por así corresponder de hecho y de Derecho” (fs. 26 y ss.). III) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos, para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). IV) La cuestión a dilucidar es de puro derecho, a la vez que existe jurisprudencia consolidada de la Corporación en cuanto a que las contribuciones a la seguridad social, canceladas por el modo prescripción, resultan computables a los efectos jubilatorios. En la misma línea, se ha postulado por el Colegiado la ilegitimidad del criterio seguido por el BPS, en cuanto a condicionar el otorgamiento de beneficios inherentes a la seguridad social a la cancelación de adeudos extintos por el modo prescripción (sentencias Nº 643/2010, 239/2011, 229/2012, 678/2013, 692/2015, 226/2016, 339/2016, 491/2016, 700/2016, 424/2017, 428/2017, 518/2017, 129/2018, 706/2018, 81/2019, 444/2019,599/2019, 609/2019, 778/2019, 338/2020, 355/2020, 562/2020, 683/2020, 35/2021, 450/2021, 370/2022, 496/2022, 943/2022 y 358/2023, entre otras). En tal sentido, corresponde replicar las conclusiones vertidas en la sentencia Nº 599/2019 que, mutatis mutandis, resultan íntegramente trasladables a la resolución del caso. En dicho pronunciamiento, invocando anteriores sentencias del Tribunal, se sostuvo: “En cuanto a la cuestión de fondo sometida a decisión, existe jurisprudencia de la Corporación en la que se plasmó la ilegitimidad del obrar del Ente demandado (Vide, asimismo, sentencias Nos. 643/2010, 239/2011, 678/1013 y 692/2015). Así, en la Sentencia No. 226/2016 se sostuvo: “En tal sentido, se ha vuelto una práctica administrativa frecuente en el organismo previsional la siguiente: cuando luego del inicio del trámite jubilatorio por un interesado en obtener una pasividad se detecta que éste tuvo actividad como no dependiente y registra adeudos, el BPS pretende lograr su realización mediante la firma de convenios de pago o mediante la obtención del consentimiento del interesado para que los adeudos se debiten de su futura jubilación. Si el interesado no accede a convenir su adeudo, o a aceptar los descuentos sobre su pasividad, se les impide el acceso a los beneficios jubilatorios. Si bien existen varias normas legales que, en aras de tutelar el crédito fiscal por aportes a la seguridad social, impiden el ingreso a los beneficios jubilatorios de aquellos trabajadores no dependientes que registren adeudos tributarios con el Ente previsional, dichas disposiciones -como lo ha señalado reiteradamente el Tribunal- no vuelven inaplicable el régimen general de prescripción tributaria, previsto en los arts. 38 y concordantes del Código Tributario. Por lo tanto, cuando el BPS pretende el cobro de sus créditos debe, precisamente, tener un crédito exigible contra el interesado. Ello significa que, si el crédito que dice tener el organismo se encuentra extinguido por prescripción, como sucede en el caso de marras, entonces lo que alega tener el ente no es precisamente un crédito exigible. No puede soslayarse que, en Derecho Tributario, según lo entienden doctrina nacional y extranjera, no existen las obligaciones naturales. A diferencia del Derecho Civil, no existe en el Derecho Tributario la figura de la obligación natural, y en esto hay un extendido acuerdo, tanto en la doctrina tributaria uruguaya y latinoamericana, como en la jurisprudencia. Señala en tal sentido Gervasio POSADAS BELGRANO: “(…) la obligación tributaria nace por voluntad de la ley y obliga al contribuyente dentro del marco de esa voluntad. Extinguida la acción del Fisco por el inútil transcurso del tiempo, no subsiste una obligación natural a cargo del contribuyente”. Agrega luego que el pago que hiciera el contribuyente de una obligación prescripta le confiere el derecho a pedir la devolución de lo pagado, porque dicho pago no reconoce ninguna causa jurídica”. El autor señala textualmente que “La única voluntad que rige el nacimiento y la extinción de la obligación tributaria es la voluntad de la ley y cuando esta deja de producir efectos jurídicos por el transcurso del tiempo establecido por propia voluntad de la ley, no puede concebirse que aparezca otra voluntad, la del particular, que produzca efectos jurídicos” (Cfme. POSADAS BELGRANO, Gervasio: Derecho Tributario, Medina, Montevideo, 1959, p. 276; véase también: PÉREZ NOVARO, César: Modos de extinción de la obligación tributaria, FCU, Montevideo, 2005, ps. 41 y siguientes; y PEZZUTTI, Miguel y BARREIRO, Pablo: “Dos cuestiones respecto de la prescripción: pago posterior a su acaecimiento y los efectos de la sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo respecto al tiempo transcurrido”, La Ley URUGUAY, Junio 2011, ps. 5 y siguientes). Este Tribunal, a partir de la Sentencia N° 22/1997, de fecha 2 de febrero de 1997, comenzó a anular los actos de determinación del BPS que incluían períodos prescriptos cuando la prescripción había sido invocada en vía administrativa, por entender que violentaban la precitada disposición normativa. Y lo hizo, incluso, haciendo aplicable la solución contenida en el precepto transliterado a situaciones acaecidas antes de su entrada en vigencia (véase en ese sentido la Sentencia N° 22/1997, con nota de jurisprudencia de PESCADERE BRANTUAS, Diego y PEZUTTI ECHEVERRÍA, Miguel: “Nuevas tendencias jurisprudenciales en materia de prescripción de la obligación tributaria - Nota a la Sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo No. 22/1997”, en Revista Tributaria, T. XXIV, No. 140, ps. 636 y siguientes; véase también la Sentencia N° 355/1997, publicada en la misma revista en las ps. 646- 649). En la jurisprudencia reciente de la Corporación, cabe convocar la Sentencia N° 80/2014, en la que se sostiene que la prescripción es un modo de extinción de la obligación tributaria, es decir que opera sobre el derecho de la Administración para el cobro de los tributos. En consecuencia, lo que se prescribe es el derecho de crédito de la Administración y no solamente la acción procesal para gestionar su cobro coactivo. Se señala en la referida sentencia: “El B.P.S. ha sostenido reiteradamente que, conforme a lo dispuesto por los artículos 77 y 86 de la Ley 16.713 y su Decreto reglamentario 125/996, a los efectos del cómputo de servicios y asignaciones de los trabajadores no dependientes, tanto sean anteriores o posteriores a la vigencia de la historia laboral, se exige la correspondiente aportación o cotización, o sea, el pago de la cuota o suma dineraria que los contribuyentes deben a la seguridad social, como producto de la relación jurídica tributaria. Entiende, asimismo, que la normativa impone que a los trabajadores no dependientes sólo sea admisible el medio de extinción del pago y la compensación tributaria, encontrándose excluidos los restantes modos de extinción de las obligaciones, “…en particular la prescripción extintiva...” (fs. 56 vto.). El Tribunal no participa de esta interpretación de la normativa vigente. Como destacan SALDAIN y MARTÍNEZ ALBA “La prescripción extintiva en materia tributaria, es la pérdida del derecho de la Administración al cobro de los tributos y/o las sanciones e intereses, acaecido por el no uso del derecho durante un determinado tiempo. En primer término, es un acto jurídico. Y esto en tanto ocurre, cuando la Administración, con su inacción, revela un comportamiento social relevante jurídicamente, que por ser tal recibe un efecto asignado por el orden jurídico. En segundo término, la prescripción es un modo de extinción de la obligación tributaria, es decir que opera sobre el derecho de la Administración para el cobro de los tributos. En consecuencia, lo que se prescribe es el derecho de crédito de la Administración y no solamente la acción procesal para gestionar su cobro coactivo. Los argumentos dados por la doctrina para fundar este extremo pueden resumirse en los siguientes: a. El artículo 28 del Código Tributario, bajo el nomen iuris: "Modos de extinción de la obligación" refiere, en un mismo pie de igualdad al: "pago, compensación, confusión, remisión y prescripción". b. El artículo 38 del referido cuerpo normativo, establece expresamente que lo que se prescribe es: "El derecho al cobro de los tributos..."; esto es: el derecho de crédito; la obligación tributaria. La doctrina del Derecho Tributario es conteste en el punto. En tercer término, en Derecho Tributario la prescripción opera ipso iure, esto es: opera de pleno derecho para producir el efecto liberatorio, por cuanto constituye un acto jurídico eficaz, cuando se cumple el tiempo de inercia del acreedor. El interesado en valerse de ella no está obligado a realizar ninguna actividad procesal, salvo que, en calidad de prevención, provoque una declaración de mera certeza. Si bien en el Derecho Civil puede ser discutible el tema, pues al primer hecho (transcurso del tiempo), debe agregársele un segundo hecho: que el deudor la invoque, oponiendo la excepción de prescripción (art. 1447 N° 8 del C.C.), no sucede lo mismo en Derecho Tributario. Las siguientes razones abonan dicha conclusión: a. El art. 28 del Código Tributario, no establece que la prescripción se haga valer únicamente por la vía prevista en el art. 1447, nral. 8 del C.C.; esto es: por vía de excepción. El CT no contiene remisión alguna y sólo refiere al modo de extinción de la obligación. b. El artículo 152 de la Ley 16.713 impone al Banco de Previsión Social el deber de declarar la prescripción de la obligación tributaria. Esta declaración es una facultad reglada y no discrecional, aun cuando no la alegue el interesado. La jurisprudencia se ha pronunciado a favor de la extensión de este deber a toda la Administración Tributaria. c. El principio de verdad material, que implica que el acto administrativo deba fundarse en motivos reales, verdaderos, so pena de ilegitimidad. Al no ajustarse a los hechos materialmente verdaderos, el acto está viciado de nulidad insanable, por falta de causa o motivo. Es evidente, pues, que la Administración se encuentra en situación de deber: debe declarar la prescripción, pues ésta ha operado por el simple transcurso del tiempo. En síntesis, y conforme a lo expuesto, luego de operada la prescripción, la obligación que tenía naturaleza tributaria, sus sanciones e intereses, y que como tal estaba comprendida en las definidas en el art. 10 del C.T., ha perdido ese carácter, lo que determina su total extinción (siempre que no haya un acto interruptivo o suspensivo del término legal de prescripción) ...” (La Ley, cita online UY/DOC/27/2009)” (Cfme. Sentencia N° 80/2014)”. Si bien la posición expuesta anteriormente resulta independiente de que el Banco de Previsión Social declare o no la prescripción de dichas obligaciones, en el caso, el Organismo demandado por Resolución No. 23/2021, dictada por el Gerente de Sucursal de la Unidad Descentralizada de Atención Integral Pando, resolvió declarar prescripto el derecho al cobro de los adeudos tributarios generados durante el período 19/06/1973 a 30/06/1990, por la empresa Rodríguez Sanabria Miriam, Registro No. 6967557, en virtud de lo dispuesto por el art. 38 del Código Tributario (AA fs. 23 vto. Documentación carpeta rosada en 56 fs.). V) Por su parte y en lo que refiere a la aplicación del art. 4º de la Ley Nº 19.185, el Tribunal posee jurisprudencia consolidada respecto de la vigencia temporal de dicha norma, lo cual determina su inaplicabilidad a efectos de dilucidar la situación de obrados. Sobre la indicada cuestión, en términos pacíficamente reeditables en obrados, la sentencia Nº 428/2017, concluyó: “La referida norma legal dispone: “A los efectos del registro de servicios y asignaciones computables previsto en el literal B) del Artículo 86 de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, y en el Artículo 13 de la Ley No. 17.963, de 19 de mayo de 2006, declárase que la cotización efectiva, la cancelación de adeudos o la aportación regular no comprenden a la prescripción prevista en el artículo 38 del Código Tributario”. La disposición entró en vigencia al ser publicada en el Diario Oficial el día 20 de enero de 2014. Teniendo en cuenta que los períodos por los cuales la accionante mantendría deuda con el Organismo corresponden al interregno 1973 a 1990, es claro que aquella norma no resulta aplicable al caso de autos. En efecto, se trata de una norma de carácter “innovativo”, la cual modifica la situación vigente hasta entonces, consagrando una solución que resulta más perjudicial para los derechos de quienes pretendan jubilarse, por lo cual cabe concluir que no puede aplicarse en forma retroactiva. Tal como señaló el Tribunal en Sentencia N° 332/2017: “En esta instancia, a juicio de la Sede, cabe puntualizar que, por aplicación del art. 8 del Código Tributario, el art. 4 de la Ley 19.185 al tratarse de una ley material -pues niega valor cancelatorio y su consiguiente inoponibilidad a efectos jubilatorios por parte del administrado-, se aplica a los hechos generadores ocurridos a partir de su vigencia. Razón por la cual, no resulta posible aplicar el art. 4 de la Ley 19.185 respecto de hechos generadores de contribuciones especiales de seguridad social que se verificaron en el interregno comprendido entre el 1/2/1977 y el 31/12/1995”. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y ss. de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA: Ampárase la pretensión anulatoria y en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado; sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Cal (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).