Sentencia Sentencia N° 445/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 27 de agosto de 2024. No. 445 VISTOS: Para resolución esta incidencia sobre suspensión de la ejecución del acto administrativo en los autos : “VALDIVIESO, MANUEL ROBERTO Y OTRO con PODER EJECUTIVO. Suspensión de Ejecución” (Ficha No. 192/2023), pieza separada de la acción anulatoria en trámite bajo la Ficha No. 113/2023. RESULTANDO: I) En los autos principales, comparecieron los Sres. Manuel Valdivieso y Basilio Pintos asistidos por el Dr. Juan Pablo Decia y dedujeron pretensión anulatoria contra el artículo 11 del Decreto del Poder Ejecutivo No. 217/2022 sobre “Reglamentación de la estructura organizativa de la Dirección Nacional de Aduanas, en cuanto a la implementación de las funciones gerenciales de administrador superior” que consagra un régimen de asignación directa de funciones de conducción (fs. 118 y 119, A.A.). II) Conjuntamente con la demanda, solicitaron la suspensión de la ejecución del acto impugnado. Manifestaron que la disposición impugnada es manifiestamente ilegítima en tanto vulnera derechos constitucionalmente protegidos como lo son el derecho a la carrera administrativa y el derecho al ascenso (artículos 60 y 61 de la Constitución), normas legales (Ley No. 12.803), principios generales de derecho vigentes en nuestro ordenamiento e inherentes al Estado de Derecho, así como el contenido de cuatro fallos anulatorios de este Tribunal. Agregaron que el acto es susceptible de irrogar graves perjuicios a los funcionarios relegados en tanto se desconoce su derecho a la carrera administrativa y al ascenso; derechos que se han venido postergando desde el año 2013 y que continúan postergándose por la vía de aprobación de sucesivos decretos inconstitucionales e ilegales. En ese sentido, la anulación de los tres decretos anteriores por las mismas ilegalidades que padece el artículo 11 del Decreto No. 217/2022 en causa, la imposibilidad de ejecutar los fallos del Tribunal para alcanzar la repristinación del acto y el ánimo deliberado de la Administración de especular con los plazos de sustanciación de los recursos y de la propia acción de nulidad ante el Tribunal, determinan la pertinencia y procedencia de decretar la suspensión del artículo 11 del Decreto No. 217/2022 (fs. 10 vto. y 11, infolios). III) Conferido el traslado del incidente, comparecieron los Dres. Natalia Moreno y Flavio Barreda en representación del Poder Ejecutivo y del Ministerio de Economía y Finanzas, respectivamente, quienes manifestaron que la suspensión pretendida no cumple con las condiciones para su admisión en tanto los accionantes no alegan ni fundamentan qué perjuicios les estaría causando tal disposición. Enfatizaron que, de por sí, los accionantes no pueden sufrir daño alguno en la medida en que carecen de legitimación activa. Ello por cuanto, para que el acto pueda restringir o lesionar sus derechos, no alcanza con ser funcionario perteneciente a la Administración de Aduana de Montevideo y Carrasco, sino que debe poseerse la aptitud para desempeñar tal encargo y los accionantes carecen de la misma. Sostuvieron que tampoco el acto impugnado padece de una ilegitimidad que pueda revestir la calidad de “manifiesta”. Afirmaron que el acto administrativo enjuiciado encuentra doble respaldo legal: por un lado, obedece al mandato del legislador al reglamentar el artículo 122 de la Ley No. 19.996; y, por otro, a lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley No. 19.924. Destacaron que el Decreto No. 217/2022 establece como principio general el concurso inmediato de las funciones y el concurso mediato en el artículo 11 al requerir para estar en la terna del mismo tener una “antigüedad menor a 3 (tres) años en funciones de conducción de similar responsabilidad”, para lo cual es evidente que un claro requisito es haber accedido a funciones concursadas en el marco del propio decreto. Por tal motivo, indicaron que el artículo impugnado no establece la designación directa y, por ende, no es posible parificar la situación de los anteriores Decretos anulados entre las partes (fs. 20 a 28, infolios). IV) Abierto el incidente a prueba, la parte demandada ofreció prueba testimonial y trasladada, la que se diligenció, no ofreciendo medios probatorios la parte actora. Ambas partes alegaron de bien probado (fs. fs. 30, 32, 39/61, 73/77 y 79/83, infolios). V) Se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo quien, representada en esta oportunidad por la Procuradora Adjunta, Dra. Silvana Nessar, se pronunció mediante Dictamen No. 369/2024 aconsejando amparar la medida cautelar impetrada por cuanto concurren los requisitos exigidos en el artículo 2 de la Ley No. 15.869. VI) Por decreto No. 3506/2024 se llamó para resolución, que acordó en legal y oportuna forma (fs. 93, infolios). CONSIDERANDO: I) Que el Tribunal, compartiendo lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, hará lugar a la suspensión del acto impugnado, por considerar que se dan los requisitos dispuestos en el artículo 2 de la Ley No. 15.869. II) En efecto, la suspensión del acto procede cuando fuera susceptible de causar o irrogar a la parte actora daños graves, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiera ocasionar al órgano involucrado, lo mismo que cuando el acto apareciera inicialmente como manifiestamente ilegal (artículo 2 de la Ley 15.869). III) En la especie, el Decreto cuya suspensión se impetra reglamenta, respecto de la estructura organizativa de la Dirección Nacional de Aduanas, la implementación de las funciones gerenciales de administración superior. En su artículo 11, impugnado en obrados, se establece el régimen de asignación de funciones para algunas funciones de administración superior (“Áreas de Control y Gestión del Riesgo, Área Administración General, Área Tecnología de la Información, Área Gestión de Comercio Exterior , Área Gestión Operativa Aduanera, Asesoría Técnica, Asesoría Planificación Estratégica, División Jurídica y Notarial, División Gestión de Recursos, División Fiscalización, División Análisis de Riesgo , División Administración de Aduana Montevideo, División Administración de Carrasco y Departamento Sumarios e Investigaciones Administrativas ”) en el que se prevé que la División Gestión Humana conformará una terna de funcionarios de la que se servirá el Jerarca de la Unidad Ejecutora para seleccionar a la persona que ejercerá la función de que se trate. IV) Ahora bien, como señalan los accionantes, este Tribunal en sentencias Nos. 324/2016, 572/2019 y 758/2022 anuló con efectos generales y absolutos los Decretos Nos. 204/2013, 254/2016 y 315/2019, respectivamente, que también aprobaban reestructuras organizativas de la referida Unidad. En su oportunidad, la anulación se fundó en que los mismos instauraban un régimen de asignación de funciones que violentaba la carrera administrativa de los otrora demandantes. Como señaló la Procuraduría, no puede soslayarse que se viene suscitando una serie de anulaciones de Decretos reglamentarios de similar tenor al de autos, en los que se han consagrado mecanismos ilegítimos de asignación de funciones. De modo que, resulta oportuno suspender la ejecución del artículo 11 del Decreto No. 217/2022 a la espera de que se estudie su legitimidad en oportunidad de apreciar el mérito de la causa. Ello con el fin de preservar los derechos de los funcionarios reclamantes que se vienen postergando ante la contumaz aprobación de Decretos ilegítimos. Tal postergación de derechos es lo que hoy determina que el daño que la ejecución del acto en causa provoca a los funcionarios accionantes es superior a aquél que se ocasionaría a la Administración demandada por la suspensión. Como ha manifestado el Tribunal a través de su jurisprudencia, la suspensión de la ejecución del acto es un instituto garantista y cautelar, de modo que “un pronunciamiento jurisdiccional que disponga la suspensión de ejecución del acto procesado, a la espera de la dilucidación de la cuestión principal, otorga seguridad de mantener el statu quo, no susceptible de ser modificado por la voluntad de una de las partes sino hasta un nuevo pronunciamiento de este Cuerpo con todas las garantías del Debido Proceso Legal. (Sentencia No. 589/2022; Cf. Sentencias Nos. 98/2014, 356/2014, entre otras).” (Sentencia No. 20/2021). Por los fundamentos expuestos, de conformidad con lo establecido en el artículo 2º de la Ley No. 15.869, demás disposiciones complementarias; el Tribunal, por el quórum legal, RESUELVE: Hacer lugar a la suspensión de la ejecución del acto impugnado; sin especial condena en costas y costos. Oportunamente, agréguense por cuerda al principal. Notifíquese personalmente. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dr. Cal (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).