Sentencia Interlocutoria N° 435/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 27 de agosto de 2024. No. 435 VISTOS: Para sentencia, estos autos caratulados: “ QUEZADA, PABLO con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 451/2022). RESULTANDO: I) El acto administrativo enjuiciado por el actor trata de la resolución No. 96494, dictada por el Presidente de la República con fecha 17.3.2022. Por la misma se dispuso: “1º) Homológase el fallo emitido por el Tribunal Especial de Ética y Conducta Militar de la Armada Nacional, que juzgó la conducta del Capitán de Navío (CG) Pablo Quezada, encontrándolo comprendido en el Límite C1 - “Falta Ética Grave” del artículo 85 del Código de Ética y Conducta Militar y Reglamento de los Tribunales de Ética y Conducta Militar, de las Fuerzas Armadas de la República Oriental del Uruguay, aprobado por el Decreto Nº305/021, de 10 de setiembre de 2021, haciendo constar que la falta cometida es un hecho aislado que afecta a la ética del citado Oficial Superior. (…)” (fs. 6 y vto. infolios). Lo anterior, en virtud de lo resuelto por la Sede en mayoría, por interlocutoria No. 325 de fecha 20.6.2023, donde entendió no procesable el acto, también impugnado, emitido por el Tribunal Especial de Ética y Conducta Militar de la Armada Nacional con fecha 10.12.2021 (fs. 73 -77 infolios). En la demanda se peticionó la declaración de nulidad del acto. II) La representante de la parte demandada contestó a fs. 52 y ss. repeliendo la pretensión e incorporando los antecedente s administrativos, cuya agregación se dispuso por auto No. 6086/2022 (fs. 65). III) Abierto el juicio a prueba por el Decreto No. 3587/2023 (fs. 81), las partes no ofertaron ni produjeron probanza alguna (como consta a fs. 83). IV) Ordenados los alegatos en el plazo común de 15 días mediante el Decreto No. 4139/2023 (fs. 84), las partes los produjeron a fs. 86 y ss. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen No. 451/2022, aconsejó anular el acto administrativo resistido (fs. 98 y ss.). VI) Por auto No. 6332/2023 (fs. 104) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) Compareció la parte actora demandando la nulidad de la resolución No. 96494, dictada por el Presidente de la República con fecha 17.3.2022. Por la misma se dispuso: “1º) Homológase el fallo emitido por el Tribunal Especial de Ética y Conducta Militar de la Armada Nacional, que juzgó la conducta del Capitán de Navío (CG) Pablo Quezada, encontrándolo comprendido en el Límite C1 - “Falta Ética Grave” del artículo 85 del Código de Ética y Conducta Militar y Reglamento de los Tribunales de Ética y Conducta Militar, de las Fuerzas Armadas de la República Oriental del Uruguay, aprobado por el Decreto Nº305/021, de 10 de setiembre de 2021, haciendo constar que la falta cometida es un hecho aislado que afecta a la ética del citado Oficial Superior. (…)” (fs. 6 y vto. infolios). Lo anterior, en virtud de lo resuelto por la Sede en mayoría, por interlocutoria No. 325 de fecha 20.6.2023 que entendió no procesable el acto, también impugnado, emitido por el Tribunal Especial de Ética y Conducta Militar de la Armada Nacional con fecha 10.12.2021 (fs. 73-77 infolios). En su escrito inicial, sostuvo que no existe ningún hecho objetivo ni, por lo tanto, prueba alguna que demuestre que la señora esposa del denunciante haya recibido una afrenta por su conducta. Sostuvo que lo infundado de tal versión surge de las actuaciones ante el Tribunal, lo que dijo, trató de un hecho puntual sobre el que se explayó. Se agravió por aspectos vinculados a la motivación, cuestión sobre la que trajo a colación el criterio expuesto por el Comandante en Jefe de la Armada según su Oficio No. 21/21/1/22, donde expresó: “La e sposa del Oficial Jefe ofendido declara no haberse sentido agraviada u ofendida, desapareciendo la causa de la “afrenta” por la que se formó el presente Tribunal.” A su vez, desplegó argumentos a fin de cuestionar la regularidad formal del procedimiento. Estimó que se vulneró el artículo 67, Capítulo VI, del Código de Ética y Conducta Militar que expresa que “Todas las actuaciones y deliberaciones del Tribunal se harán constar en Actas, que serán firmadas por todos los miembros, debiendo levantarse una de cada reunión que se efectúa”. Subrayó que lo anterior no sucedió, y, además, se le impidió el acceso cabal al expediente, al punto de que no tuvo conocimiento de la acusación en sus menores detalles, tal como lo prevé el artículo 141, Capítulo IX del Código de Ética. Agregó que el Acta de Fallo no contiene las discordias, y tampoco se confirió vista del asesoramiento jurídico al Tribunal. Por otra parte, es evidente la violación del artículo 83, Capítulo VI del Reglamento en tanto dispone: “El fallo se establecerá por mayoría de votos”, cuestión que tampoco se verificó, con el agravante de que el fallo que se homologó, no se basó en la ecuanimidad del Tribunal (consagrada como un deber según el artículo 76 del Reglamento) sino que solamente recogió la opinión aislada del Presidente del Tribunal, con la que no concordaron sus otros dos integrantes. Adujo que en el Acta Especial de Notificación No. 11/21, consta que se aplicó el artículo 96 del Reglamento de los Tribunales de Ética y Conducta Militar, que habilita al Presidente a solucionar una dificultad de funcionamiento del Tribunal por falta de cualquier prescripción reglamentaria de procedimiento. Sin embargo, arguyó que la aplicación del citado artículo refiere exclusivamente a cuestiones de p rocedimiento, pero no a la determinación de la sustancia del fallo. De esta forma, se vulneró la garantía del debido proceso en tanto, el Presidente del Tribunal eligió uno de los tres pronunciamientos, el suyo propio, emitido en forma aislada, utilizando lo que sería un “voto doble”. Por último, insistió en que no ha existido falta alguna porque no se ha afectado deber funcional, vulnerado normativa, ni causado daño. En definitiva, solicitó la anulación del acto administrativo impugnado. II) Corr ido el correspondiente traslado, compareció la representante de la accionada a contestar la demanda. Reseñó el procedimiento efectuado para (en tanto no se verificó ningún apartamiento procedimental o de fondo en tal actuación) compartir las conclusiones arribadas por el Tribunal. Sostuvo que la conducta llevada a cabo por el actor, no encuadra dentro de los principios y valores superiores que rigen en todo momento al funcionario público que reviste en el escalafón K “Personal Militar”. Consideró que el Tribunal pudo comprobar mediante las declaraciones de los indagados, que los hechos informados por el denunciante eran ciertos y veraces. Por ello estimó que lo que intenta el actor en esta oportunidad, es desvirtuar la situación que generó él mismo con su subordinada y restarle importancia. Asimismo, tiene la firme convicción que, con su retractación ante el Tribunal, estaría exonerado totalmente de ser juzgado por su conducta desde el punto de vista ético-moral. Dijo que en tanto como no existió unanimidad o mayoría de votos con respecto a la conducta del accionante, en consecuencia, el Tribunal aplicó un criterio subsidiario establecido en el artículo 96 del Reglamento. Al no existir mayoría de votos o unanimidad, el Reglamento establece un criterio subsidiario de votación que es el de “voto de calidad”, y en tales ocasiones, el Presidente decide por la calidad de su voto, contando como dos. En definitiva, solicitó el rechazo de la acción movilizada. III) Control de regularidad formal de la acción. Los requisitos necesarios para la admisibilidad del presente accionamiento han sido debidamente observados (arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). En efecto, la volición encausada le fue notificada al actor con fecha 31.3.2022 (según sus dichos no controvertidos). Interpuso en plazo el correspondiente recurso administrativo de revocación, con fecha 8.4.2022 (fs. 93 AA). La denegatoria f icta quedó configurada con fecha 1.8.2022, al cumplirse los 150 días contados desde el siguiente al de la interposición del recurso administrativo y, la demanda anulatoria que da inicio a este proceso, fue interpuesta útilmente el día 12.9.2022 (según consta en la nota de cargo a fs. 47). Por interlocutoria No. 325/2023 del 20.6.2023 (fs. 73 y ss.) el Colegiado resolvió en mayoría, la cuestión formal previa, desestimando la excepción de falta de legitimación pasiva y amparando la excepción de falta de jurisdicción respecto de la resolución del Tribunal Especial de Ética y Conducta Militar de la Armada Nacional de 10.12.2021. IV) Luego del estudio detenido de los antecedentes administrativos allegados a la causa en el que consta el desarrollo del trámite, el Tribunal, por unanimidad y en concordancia con lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, concluye que corresponde la anulación del acto. El Colegiado formulará, en lo inicial, una reseña del desarrollo del procedimiento administrativo previo a examinar los agravios expuestos por la parte actora. V) Antecedentes administrativos relevantes. Con fecha 3.11.2021 el Capitán de Corbeta Nicolás TARAMASCO, se presentó ante el Comandante de la División Patrulla s olicitando “que un tribunal de ética y conducta militar juzgue la conducta del Señor CN (CG) Pablo QUEZADA, de acuerdo al decreto 305/2021 en su artículo 41 numeral 10, quien le manifestó a mi señora esposa, MP (TP) Paula NIDEGGER subordinada al señor oficial superior antes mencionado, que se siente atraído por ella y se refirió hacia su persona como “linda” en reiteradas oportunidades” (Fs. 2 vto. AA). Estimó en dicha oportunidad, además, que “este hecho configura una afrenta a mi señora esposa, ofendiendo gravemente la dignidad y honor de quien suscribe”. Por Resolución del Comandante en Jefe de la Armada de 11.11.2021, se resolvió pasar las actuaciones al Tribunal Especial de Ética y Conducta Militar de la Armada Nacional (Fs. 6 vto. AA). El Tribunal de Ética quedó conformado por el Contralmirante Mario VIZCAY en su carácter de Presidente, el Contralmirante Gustavo LUCIANI como V ocal y, el Contralmirante Miguel DE SOUZA como V ocal- Secretario (fs. 9 de AA). Surge en el expediente que se recibieron descargos por parte del actor y se tomaron declaraciones a los involucrados: TARAMASCO, NIDEGGER y QUEZADA (fs. 36 y ss. AA). Según consta en el “Acta Especial” No. 08/21 de 1.12.2021 el hoy actor expresó: “Capitán TARAMASCO, usted ha sido ofe ndido en su ética por los dichos que yo hice en relación a su señora esposa, los dichos fueron hace dos meses en relación a un encuentro que tuvimos hace tres años en momento que nos conocimos por primera vez, en una ocasión que usted conoce. Esos dichos n unca fueron en ningún momento con intención de herirlo u ofenderlo a usted o de ofender a su señora. Lamento que haya sido así, estoy en condiciones de retirar y retractarme”. A lo que TARAMASCO contestó: “Explicaciones no voy a aceptar ninguna Señor, si acepto que se retracte de lo sucedido”. Asimismo, en el mismo documento se consignó que: “este Tribunal entiende que queda subsanado el incidente personal” (fs. 65 AA). Con fecha 9.12.2021 se labró “Acta de Fallo” No. 09/21. Allí DE SOUZA votó: Límite A2 – Absolución con culpabilidad por imprudencia y expresó sus fundamentos; LUCIANI votó: Límite B1 – Falta Ética – Violación Leve al Código de Conducta y Ética Militar, expresando sus fundamentos; y, VIZCAY votó: Límite C1 – Falta Ética Grave – Violación Grave al Código de Conducta y Ética Militar, expresando sus fundamentos. Finalmente, el Presidente del Tribunal consignó: “Tras haberse procedido a la votación del asunto sometido, de la que surgen votos discordantes de cada uno de los integrantes del Tribunal, siendo necesario emitir un pronunciamiento, en atención a las facultades conferidas por el Artículo 96 del Decreto N° 305/021 de 19/IX/21, en mi calidad de Presidente del presente Tribunal emito el correspondiente fallo: Declárese al Sr. CN (CG) Pablo QUEZADA, acorde a lo establecido en el Artículo 85 del Reglamento de los Tribunales de Ética y Conducta Militar de las Fuerzas Armadas, comprendido en el Límite C1 – “Falta Ética Grave”, haciendo constar que la falta cometida es un hecho aislado q ue afecta a la ética de Sr. Oficial Superior. Acorde al Artículo 86, literal d), numeral (1) este Tribunal entiende no necesario la instrucción de una investigación administrativa ni de un sumario” (fs. 66 y ss. AA). El citado fallo en definitiva fue h omologado por la resolución No. 96494, dictada por el Presidente de la República con fecha 17.3.2022, que constituye el objeto del presente proceso (fs. 6 y vto. infolios). VI) Análisis de los agravios. El actor sostuvo que en el caso fue aplicado el artículo 96 del Reglamento de los Tribunales de Ética y Conducta Militar, que habilita al Presidente a solucionar una dificultad de funcionamiento del Tribunal por falta de cualquier prescripción reglamentaria de procedimiento. No obstante, adujo que, la aplicación del citado artículo refiere exclusivamente a cuestiones de procedimiento, pero no a la determinación de la sustancia del fallo. De esta forma y en tanto, el Presidente del Tribunal eligió uno de los tres pronunciamientos (el suyo) emitido en forma aislada para utilizarlo a modo de “voto doble”, se agravió en tanto consideró que en su caso se vulneró la garantía del debido proceso. El Colegiado considera que le asiste razón. Como se vio en el capítulo de Antecedentes, el procedimiento se inició con la denuncia del funcionario TARAMASCO, quien adujo haberse visto afectado en su honor por determinadas expresiones que habría vertido el actor —también funcionario — a su esposa, también funcionaria y subordinada de QUEZADA. Asimismo, el denunciante señaló que existía una afrenta a su esposa. Sobre el punto, surge de los antecedentes que la citada funcionaria declaró: “Bueno, en una conversación con mi jefe, con el CN Quezada se dio que estábamos hablando de los vinos. Empezamos hablando de trab ajo y luego se dio ese tema y él recordó cuando nos fuimos a una bodega. Porque hace unos años mi esposo fue con destino al Capitán Miranda para realizar el Viaje de Instrucción del 2019 y unos meses antes el Comandante realizó un paseo para que las esposa s nos conociéramos y fuimos a una bodega a pasar el día. Y en ese paseo estaba el CN Quezada (…) Bueno, en la charla con el CN Quezada hablamos un rato de la bodega y él recuerda que en un momento cruzamos miradas y que a él allí yo le llamé la atención y le parecí linda. Ese fue el comentario que me hizo a lo que yo le respondí que no recordaba y no le dije nada más” (fs. 41 y 42 AA). En tal declaración —que brinda al lector un necesario contexto a los hechos que dieron lugar a todo lo actuado —, agrega q ue no se sintió incómoda y tampoco pensaba hacer una denuncia. No obstante, por dicho procedimiento se le culminó atribuyendo la comisión de una falta de carácter grave al denunciado; que incluso vale decir, no resultó compartida por el Comandante en Jefe de la Armada cuando con fecha 21.1.2022 elevó al Ministro de Defensa Nacional lo actuado por el Tribunal (fs. 32 y 32 AA), lo que a la postre, resultó homologado. Pues bien, este Colegiado considera (con independencia de la cuestión sustancial) que la decisión adoptada en el marco del procedimiento citado, contravino el principio de debido proceso y el derecho a la tutela administrativa efectiva, al aplicar una interpretación del Código de Ética que no resulta legítima. Como se vio, el Tribunal aplicó el artículo 96 del Código de Ética, norma que establece que: “Si durante su actuación, un Tribunal encontrara dificultades para su funcionamiento, por falta de cualquier prescripción reglamentaria de procedimiento, las solucionará en la forma que mejor convenga y si sus miembros no pudieran ponerse de acuerdo, decidirá el Presidente. En estos casos, una vez terminada la actuación del Tribunal, su Presidente propondrá a la Superioridad la prescripción necesaria, informando al respecto”. La Administración interpreta que dicho artículo consagra una suerte de voto calificado para el Presidente, esto es que, en caso de discordias, su voto sería el que decide la cuestión. Este Tribunal no comparte tal enfoque, en tanto el artículo mencionado refiere a supuest os estrictamente administrativos y como lo indica expresamente, de “funcionamiento”. En otras palabras, dicha previsión no refiere a la calidad del voto. La citada reglamentación dispone un Tribunal de 3 personas precisamente para asegurar que se consi gan las mayorías para el fallo, no estableciendo en ninguna disposición, que el voto del Presidente sea el que decide en caso de discordias en la calificación de la falta. Cabe destacar que el Tribunal es un órgano colegiado o pluripersonal, que por lo tanto tiene un proceso constitutivo de la voluntad, siendo que en estos casos, como ha señalado la doctrina: “nos encontramos ante tres voluntades: la orgánica, teórica, de carácter técnico, determinante de lo que el órgano puede querer; la individual, de carácter psicológico, que indica lo que quiere cada uno de los componentes como tales, y la colectiva, de carácter técnico también, que traduce por la deliberación, lo que considera voluntad real de aquél. La deliberación, por consiguiente, supone el cambio de reflexiones necesario para identificar esas voluntades individuales en función orgánica. El acto por el cual esa identidad se concreta es la votación.” (MÉNDEZ, Aparicio. “La teoría del órgano”, Editorial Amalio Fernández, Montevideo – Uruguay, año 1971, Pág. 219). En la especie, la votación a la que se arribó luego de la deliberación no arrojó la cantidad de expresiones necesarias para formar la voluntad del órgano como tal, por lo que no es posible concluir que haya existido una decisión orgánica al respecto. Por ello corresponde insistir, a riesgo de reiteraciones, que la normativa invocada no prevé que el voto del Presidente dirima la cuestión ni tenga un valor superior, sino que por el contrario, únicamente establece que en casos de dificultades de funcionamiento, el Presidente sí podrá aplicar su criterio como mecanismo excepcional y subsidiario. La expresión de voluntad de los titulares del órgano referidos al fondo de un asu nto que se debe decidir —como fue el caso — no constituye una dificultad de funcionamiento, sino que por contrario hace a la esencia misma de la existencia del Tribunal: el dirimir si se ha configurado falta y en su caso, determinar la sanción que corresponda. En otras palabras, la formación de la voluntad de un órgano colegiado debe seguir un procedimiento, cuya última etapa es la de resolución, y como ha indicado la doctrina “también exige un quórum decisorio” (DELPIAZZO, Carlos E. “Derecho Administrativo General”, Volumen 1, 2ª Edición, Editorial Amalio Fernández, Montevideo – Uruguay, Octubre de 2015, Pág. 243). En el caso no se conformó el quórum decisorio en el sentido que se recoge en el acto administrativo impugnado, lo que cuestiona de modo decisivo el obrar administrativo, en tanto cercenó los principios y garantías que rigen a su respecto. En especial, el principio del debido proceso debe asegurar, en los fallos colectivos, que la decisión no quede sometida a la voluntad de una sola persona. De esta forma, la garantía prevista para el funcionario sometido al procedimiento se vio vulnerada por una ilegítima interpretación del Código de Ética, cuando el Presidente del Tribunal neutralizó los votos de los restantes integrantes, imponiendo su vot o -más gravoso- bajo la aplicación de una disposición que no se adecua al caso, lo que resulta a todas luces ilegítimo. A esto se agrega un último extremo dado por la consideración de que no solo se trata de una incorrección formal -incluso relevada por la Asesoría en informe de fs. 29-30 AA, aunque soslayada- sino también de un vicio de magnitud referido al fondo, al no reflejarse en el fallo lo exigido en el artículo 76 del Código de Ética, esto es: “ llevar el sello inconfundible de la ecuanimidad y la representación de la expresión de las propias convicciones de cada uno de sus componentes…”. De tal modo, el Colegiado de modo unánime entiende que el obrar administrativo en el caso, resultó ilegítimo. VII) Las razones preanunciadas hacen concluir a l Tribunal en que corresponde hacer lugar a la demanda incoada. Por los fundamentos explicitados, el Tribunal, por unanimidad, FALLA: Ampárase la pretensión anulatoria y en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de la Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados , expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi (r.), Dr. Cal. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).