Sentencia Definitiva N° 426/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 27 de agosto de 2024. No. 426 VISTOS: Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “GONZÁLEZ GARCÍA, DANIEL con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Y BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 531/2022). RESULTANDO: I) El actor DANIEL GONZÁLEZ GARCÍA, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución R/D No. 2/7, dictada por el Directorio del Banco de Previsión Social, el 20 de marzo de 2019, mediante la cual, se resolvió otorgar al actor Sr. Daniel González una reforma de la jubilación común, servicios civiles, con una nueva asignación mensual de $ 53.750,57 a servirse desde el 11 de mayo de 2018 (fs. 157 AA). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria (fs. 6 a 9 infolios) indicó que, el acto procesado otorga la jubilación civil común, de transición por el artículo 67 de la Ley No. 16.713, en mérito a la opción efectuada por la Ley No. 19.590 de Cincuentones. Sin embargo, el Banco de Previsión Social liquidó una prestación que no ajusta a las disposiciones del Título VI de la Ley No. 16.713 y artículo 16 de la Ley No. 19.590. Señala que formuló su desafiliación al sistema mixto previsional, Títulos I al IV, Ley No. 16.713, a fin de pasar a percibir una jubilación servida por el régimen de transición, prevista en el Título de la Ley No. 16.713 en mérito a la previsión del artículo 17 de la Ley No. 19.590. A estos efectos recibió el asesoramiento preceptuado por el artículo 3 de la Ley No. 19.590 de carácter no vinculante y meramente orientadoras de las eventuales prestaciones a las que podrá acceder, como reza el documento firmado por la compareciente en dicha oportunidad. Adujo que, la antijuridicidad viene dada porque las Leyes Nos. 16.713 y 19.590 establecieron una secuencia a los efectos del cálculo de la jubilación, a saber: Paso 1 - Se determina el sueldo básico jubilatorio (art. 71 Ley No. 16.713). Paso 2 - Se aplica el porcentaje según edad y años de trabajo: (art. 72 Ley No. 16.713 y por reenvío el art. 29) Paso 3- Se aplica el coeficiente 0,90 establecido en el art. 16 Ley No. 19.590. Paso 4 - Se aplica el tope o monto máximo correspondiente (art. 76 Ley No. 16.713). Señaló que, el Banco de Previsión Social entiende (erróneamente), que el referido "paso 3" debería aplicar el tope o monto máximo correspondiente y el "paso 4" aplicar el coeficiente 0,90. Y agrega que, la diferencia es relevante en su caso. Luego de transcribir el citado art. 16 de la Ley No. 19.590, postuló que, según la interpretación gramatical de la norma es evidente que el coeficiente de ajuste (0.9), aplica sobre la asignación de jubilación. Así lo preanuncia el nomen iuris de la norma. La norma regula la asignación de jubilación de las personas que opten por desafiliarse del sistema mixto y expresa que a la asignación de jubilación del régimen de transición se aplica el coeficiente 0.9. Agregó que, de conformidad con el sistema técnico que impera en la actualidad, la Ley No. 19.590 hace preceder a cada una de sus normas por un breve título, epígrafe o rúbrica, que anuncia, resume y aclara su contenido, es indiscutible, que ese epígrafe forma parte de la norma y a veces sirve para integrarla. Manifiesta que surge claramente del tenor literal (y del nomen iuris), que el coeficiente 0,9 aplica sobre la asignación de jubilación. En este sentido, señaló que, la determinación del sentido literal de una norma debe tener como marco, indefectiblemente, el contexto semántico de las expresiones. En segundo lugar, se apoyó en la interpretación lógico sistemática a fin de sustentar su posición. Así, manifestó que, el elemento sistemático, consiste en relacionar la norma, con aquellas otras que integran una institución jurídica y cada institución con las demás, hasta llegar a los principios fundamentales del sistema jurídico total, la norma debe ser explicitada en su integridad y por medio de otras normas. Es claro que la norma pretendió regular la asignación de jubilación, por lo que hay que remitirse a la norma en cuestión para conocer su significado. De la combinación de los artículos 72 y 29 (por reenvío) de la Ley No. 16.713, surge que para la jubilación común asignación de jubilación es el resultado de aplicar sobre el sueldo básico jubilatorio respectivo, los porcentajes que se establecen a continuación. Esta definición legal coincide con la dada en el artículo 33 del llamado Acto Institucional No. 9. Por tanto, la norma establece (o resuelve), cómo se calcula la asignación de jubilación de las personas que opten por la desafiliación: se calcula la asignación de jubilación conforme a lo establecido en los artículos 29 y 72 de la Ley No. 16.713 (régimen de Transición), con el coeficiente 0,9 previsto en el artículo 16 de la Ley No. 19.590. Sobre esta asignación de jubilación, se aplica, si corresponde el tope jubilatorio. Entiende que una vez definida la asignación de jubilación, por aplicación de los artículos 29 y 72 de la Ley No. 16.713 y 16 de la Ley No. 19.590, se aplica el tope previsto en el artículo 76 de la Ley No. 16.713. La norma no admite otra interpretación, dado que de otra forma se violenta el propio texto de ésta y su interpretación lógica-sistemática con el resto de las normas del ordenamiento. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido el correspondiente traslado compareció el demandado Ministerio de Trabajo y Seguridad Social debidamente representado (fs. 14 a 16 infolios) quien puso de manifiesto su falta de legitimación pasiva, afirmando que no tuvo ninguna participación en lo que refiere al dictado del acto en cuestión, sin embargo, no opuso la respectiva excepción y directamente procedió a contestar la demanda. Bregó por la solución desestimatoria de la demanda en base a que la resolución dictada lo fue en el ejercicio de las atribuciones que le fueron delegadas al Directorio del Banco de Previsión Social en atención al interés general, dentro del límite de sus competencias y por cuanto se peticiona que, se desestime el accionamiento impetrado. En relación con el aspecto formal, la Administración dictó un acto administrativo adecuando los presupuestos de éste a la regla de derecho, dichos presupuestos o circunstancias extrínsecas al acto existieron en el momento en que se perfecciona, lo cual habla de la legitimidad de éste. Con relación al fondo del asunto, entiende el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no dictó el acto administrativo que se procesa, ni se ejercitó la vía recursiva por parte del hoy accionante contra este, razón por la cual esta parte adhiere, en todos sus términos a la defensa y a los argumentos que se expongan por parte del Banco de Previsión Social, en virtud de ser éste quien dictó el acto recurrido, en ejercicio de atribuciones delegadas por el Poder Ejecutivo, artículo 168 numeral 24 de la Constitución de la República No. 264/1996. Afirma que en virtud de la naturaleza jurídica del Ente Autónomo que ostenta el Banco de Previsión Social, de creación constitucional, con el cometido de coordinar los servicios estatales de previsión social y organizar la seguridad social, dado que no se encuentra en situación de tutela administrativa, tiene plena potestad para dictar las resoluciones y reglamentaciones que estime pertinentes, dentro del límite que le permite la regla de derecho. IV) Conferido el traslado al demandado Banco de Previsión Social compareció debidamente representado a contestar la demanda (fs. 19 a 29 infolios) y a interponer excepción previa de falta de legitimación causal pasiva y expresó lo siguiente: Respecto a la falta de legitimación causal pasiva precisa que el Banco de Previsión Social actúa por Imperio Constitucional (artículo 168 numeral 3) en ejercicio de atribuciones delegadas por el Poder Ejecutivo según resolución 264/996. Por lo que entiendo resulta claro que el Organismo Previsional no actúa por sí, sino que lo hace en nombre del Poder Ejecutivo a quien la Constitución le encomendó el deber de “Dar retiros y arregla las pensiones de los empleados civiles y militares conforme a las leyes”. Sobre la contestación de la demanda, señala que de los antecedentes administrativos surge con meridiana claridad la legalidad del acto. Indicó que el régimen estatuido incluye la aplicación de topes individuales o de acumulación aplicables a cada caso y no solo la aplicación de las respectivas tasas de reemplazo, al sueldo básico jubilatorio de cada individuo, de lo contrario la norma debió haber distinguido la aplicación de los topes referidos, separándolos de dicho régimen. Afirma que surge de los antecedentes parlamentarios que no existió intención de establecer criterios diferentes para los cincuentones que superaran el tope, lo que significa violentar el principio de igualdad, por tanto, existiendo una clara disposición legal que no hace distinciones entre los cincuentones, no le corresponde hacerlo al intérprete. Expresa que cuando el artículo hace mención a dicho régimen, refiere al régimen de transición en su integridad, por tanto, en él están comprendidos los topes generales que el organismo aplica al calcular la asignación jubilatoria y es sobre ese régimen general que se aplica el coeficiente del 0,9, dicha norma no es comparable con ella situación descripta en la Ley No. 17.819, de acumulación de pasividades, cuyo tenor dista de ser similar a la norma aplicable a este caso. En tal sentido, señaló que el procedimiento de liquidación practicado por el Banco de Previsión Social fue el siguiente: a - calcular el sueldo básico jubilatorio, por régimen general de transición de la Ley No. 16.713; b - el segundo paso, es la aplicación del monto máximo establecido por dicho régimen, concretamente en el artículo 76 de la Ley No. 16.713; c - en estos dos pasos previos se calcula entonces tal como lo pide la normativa vigente aplicar dicho régimen, considerando a tales efectos las disposiciones vigentes a la fecha de cese en la última actividad registrada por el titular; d - el tercer paso, es la aplicación el monto resultante de dicho régimen el coeficiente de ajuste 0,9 establecido en la norma. Concluye que el organismo previsional no ha hecho otra cosa que aplicar la norma en cuestión, según el régimen en el que se encuentra incluido el hoy accionante, estando el acto atacado en un todo ajustado a Derecho. Señala que para el caso se plantea el agravio de la oportunidad en que se aplica el coeficiente 0.9 previsto en el artículo 16 de la Ley No. 19.590, a la que se amparó el Sr. Daniel González García, precisó asesoramiento, cuyo resultado aceptó y, por tanto, optó por la desafiliación. En cuanto a la aplicación de lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley No. 19.590, dicho precepto prevé que los afiliados que opten por ampararse a la opción prevista en el artículo 1º y desafilarse del régimen de ahorro individual obligatorio, en el que se quedaron obligatoriamente comprendidos y caen al régimen de transición, recibirán una asignación inicial de jubilación, que será el resultado de aplicar dicho régimen multiplicado por el coeficiente 0.9. En este sentido, entiende que se debe determinar la jubilación que corresponda al afiliado, en este caso a la actora, en dicho régimen, lo cual prevé la determinación del sueldo básico jubilatorio, asignación jubilatoria y aplicación de los topes previstos para el régimen de transición en particular. Y, dicho resultado se multiplicará por el coeficiente 0.9. Señala que si se aplicara el coeficiente de 0.9 sobe el sueldo básico jubilatorio, como pretende el actor, no se estará aplicando el régimen en su totalidad previo a multiplicarlo por ese coeficiente, como lo dispone el artículo 16 de la Ley No. 19.590. Declara que se trata de una ley especial que da la oportunidad a aquellos afiliados comprendidos obligatoriamente en el régimen de ahorro individual obligatorio, como la actora, de desafilarse de dicho régimen y pasar al régimen de transición con determinadas condiciones, entre ellas el reintegro de aportes por asignaciones computables por las que no se hubiere aportado, correspondientes al tercer nivel, previsto en el artículo 7 de la Ley No. 16.713, como asimismo la aplicación del coeficiente 0.9 luego de determinar la asignación de jubilación en dicho régimen de transición. Entiende que esa ley no dispone una nueva forma de determinar la asignación de jubilación para aquellos que se amparen a la misma, ya que la asignación de jubilación está prevista en la Ley No. 16.713, particularmente para el régimen de transición y, por tanto, no se define una nueva forma, sino que una vez determinando el monto se aplica el coeficiente 0.9. En definitiva, entendiendo que por las razones expuestas se impone el rechazo de la demanda incoada. V) Por Decreto No. 7064/2022 (fs. 31 infolios) se da traslado del excepcionamiento opuesto. El actor evacúa el traslado conferido (fs. 33 a 34 infolios), se pasan los autos en vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo y por Sentencia Interlocutora No. 58/2023 de 13 de abril de 2023 (fs. 47a 48 vto infolios), se resolvió desestimar como previa la excepción de falta de legitimación pasiva causal deducida por el co-demandado Banco de Previsión Social sin perjuicio de su examen en la eventual sentencia definitiva. Asimismo, se abrió a prueba por el plazo de 10 días a partir de la ejecutoriedad del pronunciamiento. VI) Diligenciada que fuera la prueba, agregados los antecedentes administrativos, se dio plazo a las partes para presentar sus alegatos. VII) El co-demandado Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el co-demandado Banco de Previsión Social y la parte actora, alegaron de bien probado (fs. 72 a 73 vto, fs. 75 a 77 y fs. 79 a 81, respectivamente). VIII) Por Decreto No. 5064/2023 se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 654/2023 se pronunció aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 84 a 85 infolios). IX) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 artículos 4 y 9). El acto no fue notificado personalmente, por lo que se entiende que la recurrencia se interpuso en tiempo y forma por el accionante el 29 de marzo de 2022 (fs. 3 a 5 infolios y 146 a 147 de los AA). Habiendo operado la denegatoria ficta el 2 de setiembre de 2022, la demanda anulatoria fue deducida en plazo el 24 de octubre de 2022 (nota de cargo fs. 10 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución R/D No. 2/7, dictada por el Directorio del Banco de Previsión Social, el 20 de marzo de 2019, mediante la cual, se resolvió otorgar al actor Sr. Daniel González una reforma de la jubilación común, servicios civiles, con una nueva asignación mensual de $ 53.750,57 a servirse desde el 11 de mayo de 2018 (fs. 157 AA). III) El Tribunal, ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en casos análogos al ventilado en estos autos y, no habiendo razones para cambiar su temperamento, lo mantendrá (Sentencias No. 446/22, 393/22, 239/22, 164/22, entre otras). Así, tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, la Corporación, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) De modo preliminar importa analizar la legitimación pasiva, la cual recae exclusivamente respecto del Banco de Previsión Social. En efecto, no surge que el acto objeto de impugnación haya sido dictado en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo, por lo que la legitimación pasiva refiere solamente al ente previsional emisor del acto en cuestión (así: Sentencias Nos. 436/2022 y 722/2022). V) En cuanto al mérito del asunto, el tema a dilucidar radica en una cuestión de puro Derecho, ya que consiste en determinar si la Administración aplicó la normativa correspondiente al caso de la parte actora. En tal sentido, es de verse que el art. 1° de la Ley No. 19.590 dispuso: “(Desafiliación del régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio).- Las personas que contaban con cincuenta o más años de edad al 1° de abril de 2016 y que, a la fecha de vigencia de la presente ley, hubieren quedado obligatoriamente comprendidas en el régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio (literales B) y C) del artículo 7° de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995) podrán, en las condiciones que se establecen a continuación, desafiliarse de dicho régimen con carácter retroactivo a la fecha de su incorporación al mismo y quedar comprendidas en el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, siempre que no se encontraren en goce de alguna jubilación servida por el régimen de ahorro 5 individual obligatorio a la fecha de vigencia de la presente ley, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 17 y concordantes.” El art. 16 de la misma Ley determinó que: “(Asignación inicial de jubilación). Quienes en virtud del artículo 1° de la presente ley opten por desafiliarse y quedar comprendidos por el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, recibirán una asignación inicial de jubilación que será la resultante de aplicar dicho régimen, multiplicada por el coeficiente de ajuste 0,9.” Y el art. 17 estableció: “(Renuncia a la jubilación servida por el régimen mixto).- Quienes, por aplicación del inciso primero del artículo 2° y de los literales B) y C) del artículo 7° de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995 hubieren sido obligatoriamente incorporados al régimen de ahorro individual obligatorio, y estuvieren percibiendo una prestación servida por éste, podrán renunciar a la misma, y pasar a percibir una jubilación servida por el régimen de transición previsto en el Titulo VI de la Ley No. 16.713. Dicha renuncia y cambio de régimen serán irrevocables, y se formalizarán ante el Banco de Previsión Social.” Por su parte, de la interpretación armónica de los artículos 72 y 29 (por reenvío) de la Ley No. 16.713, surge que la asignación de jubilación es el resultado de aplicar sobre el sueldo básico jubilatorio los porcentajes que se determinan de acuerdo al tipo de jubilación que se trate, los años de servicios y de edad del beneficiario. Entiende el Tribunal que, en una interpretación estricta y armónica del referido plexo normativo, el procedimiento correcto de liquidación de una pasividad como la del accionante es el siguiente: 1o) determinar el sueldo básico jubilatorio del beneficiario; 2o) fijarle la asignación inicial de jubilación correspondiente de acuerdo con lo establecido en los artículos 29 y 72 de la Ley No. 16.713; 3o) a esa asignación fijada, multiplicarla por el coeficiente de ajuste previsto en el artículo 16 de la Ley No. 19.590; 4o) recién en último lugar, aplicarle a la suma resultante el tope jubilatorio previsto en el artículo 76 de la Ley No. 16.713, si correspondiese. De conformidad con los antecedentes relevados supra, le asiste razón al accionante cuando postula que el organismo previsional aplicó ilegítimamente el tope jubilatorio sobre la asignación jubilatoria determinada conforme a la Ley No. 16.713 y, después, el coeficiente de 0,9 sobre el tope. En ese sentido, surge del informe de la Gerencia de Sector Servicios de Pasividades, de fecha 7 de noviembre de 2022 que el Ente procedió de la siguiente manera: estableció la Asignación de Jubilación, al valor resultante le aplicó el tope máximo para una pasividad en el Régimen de Transición y, sobre dicho monto, se aplicó el coeficiente de 0,9 establecido en la Ley No.19.590 (fs. 141 vto. a 142 vto. infolios). Ello tuvo como consecuencia que la compareciente percibiera un monto jubilatorio inicial inferior al que le correspondía de haberse procedido conforme indica la norma. Como se ha pronunciado el Tribunal en anteriores fallos: “La aplicación de topes jubilatorios siempre es el último paso en la liquidación de la prestación de pasividad a servirse pues debe tenerse presente que en los casos como el de marras, la asignación inicial de jubilación de las personas comprendidas en la Ley 19.590 es la asignación prevista en el régimen de transición de la Ley 16.713 multiplicada por el coeficiente de 0,9. Sobre la totalidad de dicha asignación es que deben aplicarse los correspondientes topes jubilatorios, si procediesen”. (Sentencia No. 485/21). Al respecto, en reiteradas ocasiones el Cuerpo sostuvo que la aplicación de topes para el cálculo jubilatorio, en caso de corresponder, siempre es el último paso en la liquidación de la pasividad a servirse (Ver Sentencias Nos. 217/2018, 93/2016, 37/2015, 582/2013, entre otras). En definitiva, a juicio del Tribunal el procedimiento de liquidación de la pasividad aplicado por el demandado, no era el que mandataba la ley e inficiona de nulidad el acto impugnado. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Desestímase la excepción de falta de legitimación pasiva causal deducida por el co-demandado Banco de Previsión Social. Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Rossi, Dra. Pereira. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).