Sentencia Definitiva N° 423/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 20 de agosto de 2024. No. 423 VISTOS: Para resolución, estos autos caratulados: “COMPAÑÍA SALUS S.A. con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MALDONADO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 49/2024). RESULTANDO: I) De fs. 11 a 24, compareció el Dr. Gastón Lapaz en representación de Compañía Salus S.A., a promover demanda anulatoria contra la Actuación N° 4 de la Dirección General de Hacienda de la Intendencia de Maldonado de fecha 2 de mayo de 2023, mediante la cual, se aprobó la liquidación tributaria por avisos de publicidad y propaganda realizada por Tributos del Uruguay S.R.L (fs. 3 A.A.). II) Conferido el correspondiente traslado, compareció el Dr. Álvaro Orizabala en representación de la Intendencia Departamental de Maldonado, quien, además de contestar la demanda, opuso como excepción previa, la falta de jurisdicción. Expresó, en síntesis, que, de acuerdo con lo establecido por el numeral 4 del artículo 27 del Decreto Ley 15.524, al ser Tributos del Uruguay S.R.L. una empresa privada, tanto lo actuado por dicha empresa al verificar la existencia de carteles de publicidad en el Departamento, como también, la subsiguiente Actuación N° 4 de la Dirección General de Hacienda de la Intendencia de Maldonado que contiene el detalle de la liquidación de adeudos por cartelería, no son actos administrativos. Añadió que, no estamos ante un acto administrativo, sino, ante un trámite preparatorio que se incluirá en un expediente administrativo a fin de cumplir con las garantías previstas en el Reglamento General de Actuación Administrativa. De tal forma, concluyó que lo que se intenta anular no constituye la voluntad definitiva y final de la administración, y por tanto no es susceptible de impugnación ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (fs. 28 a 32 vto.). III) Del excepcionamiento planteada, se dio traslado a la parte actora por Decreto No. 1741/2024, de 23 de abril de 2024 (fs. 34), quien, notificada en debida forma (fs. 35) compareció a evacuarlo (fs. 36 a 39 vto.). Manifestó la actora que, inversamente a lo postulado por la Administración, mediante el acto impugnado, la voluntad de la Intendencia Departamental de Maldonado es clara: aprobar la liquidación tributaria realizada por Tributos del Uruguay S.R.L. Por lo que en ningún sentido se puede afirmar que el mismo no representa la voluntad de la Administración. Precisó que, en el caso de marras no se cumple con ninguna de las dos hipótesis previstas en el numeral 4° del artículo 27 de la Ley N° 15.524, ya que, no se trata de un acto dictado por un privado, en tanto se trata de una resolución dictada por el Director General de Hacienda de la Intendencia; y tampoco es un acto de la Administración regulado por el derecho privado, en tanto se trata de una aprobación de liquidación tributaria. Sostuvo que, la intención por parte de la Administración no puede ser otra que definitiva. Y, agregó que, independientemente de que se trate de un acto preparatorio o no, se está aprobando una liquidación de un tributo a su respecto, lo cual, es susceptible de ser comprendido en la jurisdicción contenciosa administrativa. IV) Por Decreto No. 2463/2024, de 22 de mayo de 2024, se tuvo por evacuado el traslado conferido y, se dispuso el pasaje de los autos en vista de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 382/2024, aconsejó amparar el excepcionamiento interpuesto y declarar que la voluntad enjuiciada no es procesable ante esta jurisdicción contenciosa administrativa (fs. 42 a 43 vto.). V) Por Decreto No. 3519/2024, de 09 de 16 de julio de 2024, se llamaron los autos para resolución, lo que se acordó en legal y oportuna forma (fs. 45). CONSIDERANDO: I) El Tribunal, compartiendo lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, considera que, en caso, se verifican obstáculos de índole formal que impiden que la acción pueda prosperar. II) En efecto, la pretensión anulatoria se dirige contra la Actuación N° 4 de la Dirección General de Hacienda de la Intendencia Departamental de Maldonado, de fecha 2 de mayo de 2023, por medio de la cual, se aprobó la liquidación tributaria por avisos de publicidad y propaganda realizada por la empresa Tributos del Uruguay S.R.L (fs. 3 A.A.). III) Así pues, a juicio del Tribunal, del análisis de las presentes actuaciones, surge inequívoca y manifiestamente, que el acto impugnado, no representa la voluntad definitiva y final de la Administración demandada en torno a la cuestión de fondo debatida, por el contrario, se trata de un acto preparatorio o instrumental, carente de efectos jurídicos. En tal sentido, conforme lo dispuesto por el artículo 24 inciso 2º del Decreto Ley No. 15.524, los actos administrativos pasibles de impugnación ante el Tribunal, son aquellos que “constituyen la última expresión de voluntad del órgano del Estado” . Mientras tanto, el inciso 3º de dicho dispositivo señala que “se consideran comprendidos entre los actos administrativos definitivos procesables, aquellos que hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así, directa o indirectamente, el fondo del asunto”. La Actuación Nº 4 de la Dirección General de Hacienda de la Intendencia de Maldonado de fecha 2 de mayo de 2023, indica: “(…) Apruébese la liquidación tributaria por avisos de publicidad y propaganda realizada a la empresa COMPAÑÍA SALUS S.A. por el ejercicio 2022, que totaliza la suma de $ 2.736.179,00 (…) de acuerdo a la planilla que luce anexa a la Actuación Nº 4, Pase a la Dirección de Administración Documental para dar vista a la empresa Tributos del Uruguay S.A., quien a su vez notificará a COMPAÑÍA SALUS S.A. debiendo agregar a las presentes actuaciones el original de la misma”. Como con acierto expresa la demandada, la referida actuación se trata de una actividad preparatoria, para lo cual se contrató a una empresa privada encargada de realizar el relevamiento de avisos de publicidad y propaganda en el Departamento. No es un acto de determinación tributaria, lo que se pretende anular no constituye la voluntad definitiva y final de la Administración. Así pues, la actuación impugnada, claramente, constituye un acto meramente preparatorio, que resulta auxiliar respecto del eventual acto definitivo a dictarse en el futuro, la cual, por cierto, tampoco suspende ni hace imposible en forma indefinida la tramitación de las actuaciones. De manera que, claramente, la decisión impugnada, no comporta la última voluntad de la Administración. En consonancia con lo que se viene de señalar, ha expresado el Prof. Cajarville, en opinión que el Tribunal ha citado repetidamente, que: “El acto jurídico dictado por un órgano estatal en ejercicio de la función administrativa, instrumentalmente destinado al dictado o ejecución de otro acto final o principal, es un acto administrativo de procedimiento; o también, adecuando la definición del art. 120 del Dec. 500/991, es toda manifestación o declaración de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos destinados instrumentalmente al dictado o ejecución de otro acto final o principal. (omissis) Los actos de procedimiento, en cuanto instrumentales para el dictado o la ejecución de otro, producen necesariamente efectos relativos al procedimiento; de lo contrario, no se justificaría su inclusión en el trámite. (…) Cada uno de esos actos tiene su propia existencia, sin fundirse con el acto final constituyendo un acto complejo; en ese sentido, todos los actos de procedimiento son separables entre sí y del acto principal. Influyen sin embargo sobre la legitimidad y eventualmente sobre la validez del acto principal, porque el cumplimiento del procedimiento previsto constituye uno de los presupuestos del acto final. (…) En virtud de esa limitación de los efectos, sólo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse. Puede denominarse a éstos, actos administrativos de mero trámite.” Y agrega, tras precisar que, si bien dichos actos pueden ser impugnados mediante recursos administrativos, que: “Distinta es la solución en cuanto a la impugnabilidad jurisdiccional, mediante la acción de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Del inciso final del art. 24 del Decreto-Ley N° 15.524 resulta implícitamente que - como ya lo sostenía la jurisprudencia anterior- los actos de mero trámite no están comprendidos entre los procesables mediante acción anulatoria; según dispone aquel inciso, los actos de procedimiento, preparatorios o de trámite son impugnables si “hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente, el fondo del asunto”. Los actos de mero trámite, por limitar sus efectos al propio procedimiento, solo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse; por eso, si hubieran sido ilegítimos y esa ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará valer en la impugnación del acto final definitivo, como vicio del procedimiento . (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, “SOBRE DERECHO ADMINISTRATIVO”, T. II., pág. 255 a 258, 3° Ed. FCU Montevideo 2012). IV) En mérito a lo expuesto, se debe concluir que el acto resistido no reúne los caracteres exigidos por los artículos 309 de la Constitución y artículo 24 del Decreto Ley No. 15.524, por tanto, no resulta procesable ante la Corporación. Por estos fundamentos, en atención a lo dispuesto por el artículo 309 de la Constitución de la República; artículos 24 y 66 del Decreto Ley No. 15.524, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, RESUELVE: Declárase que el acto impugnado no resulta procesable ante esta jurisdicción contencioso anulatoria; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi (r.), Dr. Corujo, Dr. Cal. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).