Sentencia Sentencia N° 418/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 20 de agosto de 2024. No. 418 VISTOS: Para resolución, estos autos caratulados: “SUAT SOCIEDAD CIVIL con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Suspensión de Ejecución” (Ficha No. 718/2023), pieza separada del expediente de Acción de Nulidad Ficha No. 606/2023. RESULTANDO: I) De fs. 4 a 30, compareció el Dr. Martin Fridman, en representación de Suat Sociedad Civil, a demandar la nulidad de las siguientes resoluciones: a) Resolución No. 22/023, de fecha 3/02/2023, dictada por la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia y; b) Resolución Nro. 5/023 de fecha 9/01/2023, también dictada por la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia. II) Conjuntamente con la demanda, en el petitorio 3) de su libelo, solicita la suspensión de ejecución de los actos impugnados. Argumentó para ello, la ilegalidad manifiesta de las resoluciones impugnadas. En tal sentido, con relación a la Resolución No. 22/023, indicó que, la Comisión no puede declarar la pertinencia de una denuncia e iniciar una investigación debido a que, el régimen de explotación de emergencias móviles se encuentra especialmente regulado por la normativa específica del Sistema Nacional Integrado de Salud, por lo que no le son aplicables los principios y reglas de la Ley No. 18.159. Puntualiza, así, que la Comisión debió declarar su incompetencia de oficio, o llegado el caso, debió revocar la Resolución N° 22/23, una vez que fue puesta en conocimiento de tal competencia a través de los recursos de SUAT. Añadió que, las prácticas comerciales a las que hace mención en su denuncia UCM se encuentran notoriamente prescriptas. Por su parte, respecto de la Resolución No. 5/023, entiende que la ilegalidad manifiesta surge de una operación intelectual. En este caso, basta con realizar una simple lectura del artículo 34 del Decreto N° 404/007 y contraponerlo a la información y la prueba aportada por UCM para verificar que no le correspondía el otorgamiento de la inmunidad conferida por la Comisión. Asimismo, expuso que, los daños graves causados por los actos impugnados justifican su suspensión provisoria. En este sentido, manifestó que se deberá sopesar, por un lado, el perjuicio que implica para SUAT estar sometido a un procedimiento administrativo costoso e injusto desde todo punto de vista, mientras que la suspensión de los actos, por el contrario, permitirán a la Comisión reordenar un procedimiento administrativo a todas luces irregular y destinado al fracaso, pues las nulidades expuestas por su parte, determinarán, en cascada, la nulidad de los eventuales actos finales del procedimiento. Considera, por tanto, que, en balance, de no suspenderse las actuaciones administrativas los daños para SUAT serán significativamente mayores a los posibles daños a la comisión y en general a cualquier interés general que se pudiera invocar que pudiera irrogarse como consecuencia de la suspensión solicitada. Concluyó que, la suspensión de la investigación no genera daño alguno a la "organización y funcionamiento" de la Comisión (artículo 2 de la Ley 15.869). De allí que resulta indistinto si la investigación se realiza ahora o en el futuro. En cambio, para nada indistinto resulta a SUAT la suspensión provisoria de las Resoluciones, ya que, de continuar con esta investigación en las condiciones irregulares detalladas en el cuerpo de la demanda, se agravará aún más el daño que se le está ocasionando al exponerla a un procedimiento contrario a las reglas más básicas del debido proceso. III) Por Decreto Nº 321/2024, de fecha 9 de febrero de 2024, del pedido de suspensión de ejecución del acto impugnado, se confirió traslado a la parte accionada por el plazo de 6 días (fs. 38). IV) A fs. 40 compareció el Dr. Alejandra Giuffra, en representación de la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia, a evacuar el traslado conferido, oponiéndose a la suspensión de ejecución solicitada. En lo medular, expresó que los actos impugnados, a todas luces, son actos de mera tramitación que dan inicio a una investigación, y que además dicha investigación es de carácter reservado. Puntualizó, que la Comisión actuó conforme al texto legal, y por lo tanto no existe ilegitimidad alguna; mucho menos ilegitimidad manifiesta, grosera, palmaria, irrefutable, que amerite a una inmediata suspensión sin que ni siquiera previo a ello el Tribunal diligencie y analice los argumentos y medios probatorios propuestos por las partes en el expediente principal que diera origen a la presente solicitud. Por otra parte, el acto tampoco es susceptible de irrogar daños graves a la actora, en tanto implican lisa y llanamente el inicio de una investigación. Mucho menos surge probado que la ejecución de dicho acto le cause a la actora daños graves que superen en alcance y entidad a los que la suspensión pueda causar a nuestra representada, esto es, garantizar el cumplimiento de normativa de orden público en beneficio de los consumidores. V) A fs. 43, por Decreto No. 808/2024, de 6 de marzo de 2024, se tuvo por evacuado el traslado conferido y, se intimó a la demandada la agregación de los antecedentes administrativos en un plazo de 10 días. VI) A f. 52, por Decreto No. 2000/2024, de 6 de mayo de 2024, se tuvo por agregados los antecedentes administrativos por la parte demandada en cumplimiento de la intimación practicada y, se dispuso el pasaje de los autos en vista del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 334/2024, aconsejó rechazar la medida solicitada (fs. 54 a 55 vto., infolios). VII) Finalmente , por Decreto No. 3111/2024, de 17 de junio de 2024, se llamaron los autos para resolución, lo que se acordó en legal y oportuna forma (fs. 57). CONSIDERANDO: I) El Tribunal, en mérito a las consideraciones que se expondrán, y compartiendo con lo dictaminado por la Sra. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, rechazará la solicitud de suspensión de la ejecución del acto administrativo procesado. II) El artículo 2º de la Ley No. 15.869, dispone “El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a pedido de la parte actora, que deberá formularse con la demanda y previa sustanciación con un traslado por seis días a la parte demandada, podrá decretar la suspensión transitoria, total o parcial, de la ejecución del acto impugnado, siempre que la misma fuere susceptible de irrogar a la parte actora daños graves, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y funcionamiento del órgano involucrado. La posibilidad de percibir la correspondiente indemnización no impedirá que, atendidas las circunstancias del caso, el Tribunal disponga la suspensión. Dicha suspensión también podrá ser decretada por el Tribunal cuando, a su juicio, el acto impugnado aparezca, inicialmente, como manifiestamente ilegal”. III) En el caso, se estima que no se cumplen los requisitos exigidos por el artículo 2° de la Ley Nº 15.869, para hacer lugar a la medida impetrada. En efecto, mediante la Resolución No. 22/023, de fecha 3/2/2023 , dictada por la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia, entre otros aspectos, se resuelve tener por cumplido por parte de UCM Uruguay S.A. con el aporte de información y documentación que fuera solicitado a través de la Resolución No. 5/023. Además, dispone la pertinencia de la denuncia impetrada; el cese de la conducta adoptada por el Sistema Integrado de Emergencias Médicas Móviles del Uruguay mediante resolución de la Asamblea Ordinaria de fecha 16 de noviembre de 2022, disponiéndose el restablecimiento pleno de UCM como miembro de la organización, conforme lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley Nº 18.159. (fs.157 a 166 de Pieza I de A.A. en 648 fs.). Por su parte, la Resolución Nro. 5/023 de fecha 9/01/2023 , dictada por la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia, resuelve hacer lugar a la solicitud de exoneración de responsabilidad previsto en el inciso final del artículo 17 de la Ley Nº 18.159 y el artículo 34 del Decreto N° 404/007, por las responsabilidades que pudieran caberle a UCM S.A. por las prácticas anticompetitivas reseñadas en la denuncia. Asimismo, requiere a la denunciante que haga entrega de toda la información individualizada como prueba, debiendo surgir claramente la identidad de las empresas y las personas involucradas. (fs. 65 a 69 de Pieza I de A.A. en 648 fs.). Pues bien, respecto de las causales de ilegitimidad manifiesta, la parte actora a lo largo de su demanda desarrolla las razones por las que cree que las violaciones atacadas vulneran la regla de derecho. Así, esgrime la incompetencia de la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia, la falta de vista previa, la existencia de defectos en la formulación de la denuncia por parte de UCM y la prescripción de los supuestos actos anticompetitivos. Ahora bien. A juicio del Tribunal, los extremos a dilucidar resultan ser opinables, por lo cual, su elucidación corresponderá efectuarla en el momento procesal oportuno (sentencia definitiva), en tanto no emerge clara ni manifiesta la existencia de la ilegitimidad alegada. Ello no significa, desde ya, prejuzgamiento sobre la cuestión de fondo planteada, que será oportunamente resuelta, habida cuenta que los apartamientos a las reglas de Derecho que invoca la accionante y las defensas formales y de fondo esgrimidas por la demandada en el expediente principal, reclaman un análisis diferencial, ciertamente más profundo y exhaustivo al que corresponde liminarmente aplicar según el objeto de este proceso incidental. IV) En cuanto a que la ejecución del acto sea susceptible de causar a quien instaura la acción anulatoria, daños graves y de entidad superior a los que la suspensión pudiere ocasionar a la Administración (“teoría del balance”), la accionante no aporta al proceso prueba alguna que permita acreditar y cuantificar tales daños. Tan solo, se limita a una invocación genérica, que impide al Tribunal realizar el examen comparativo exigido por la norma legal referida. Como se ha señalado, “La prueba del daño es vital para que prospere el pedido de suspensión, habida cuenta que todo el conocimiento sumario que el Tribunal verifica en este proceso incidental (apreciación del “fumus boni iuris”) se centra en el análisis de la llamada teoría del balance. Es decir, la especial ponderación de la trascendencia del daño para el administrado actor, y su comparación con el daño para la Administración, de una eventual suspensión.” (LABAT; Santiago. Revista Uruguaya de Derecho Procesal. Procesos Constitucionales, Fundación de Cultura Universitaria, 1ª edición, junio de 2018, página 901). De este modo, el Tribunal se ve impedido de aplicar en la especie la llamada “teoría del balance”, desde que no se han aportado elementos de prueba suficientes que permitan acreditar y cuantificar los daños alegados por la actora, a los efectos de realizar la comparación debida con los daños que la eventual suspensión ocasionaría a la parte demandada. Como se sostuvo por la Corporación en sentencia No. 478/2018: “(…) Como señala GUTIÉRREZ: “…el daño debe ser grave, esto es, de entidad, considerable, importante. (…). Por ello el TCA ha sustentado que el actor debe alegar, acreditar y probar fehacientemente la existencia de elementos que permitan al TCA determinar que la ejecución del acto administrativo puede acarrearle un daño grave.” (GUTIÉRREZ, Adrián: “Jurisprudencia del TCA sobre la suspensión de la ejecución del acto administrativo” en AA.VV.: “Transformaciones actuales del Derecho Administrativo”, coordinador: Carlos E. DELPIAZZO, FCU, Montevideo, 2010, pág. 391). De cuanto viene de decirse, corresponde anotar que si no se acreditaron ni se cuantificaron los daños, mal puede el Tribunal realizar un examen comparativo, ya que al decir de CAJARVILLE PELUFFO: “El balance requiere una valoración comparativa de los daños que los efectos del acto podrían ocasionar al demandante, con los que los intereses que la Administración debió tener en cuenta al dictarlo sufrirían con la suspensión” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 3ª Edición, Montevideo, 2012, pág. 751)”. Por los fundamentos expuestos, y atento a lo dispuesto por el artículo 2º de la Ley No. 15.869, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, RESUELVE: No hacer lugar a la suspensión de la ejecución de los actos administrativos impugnados. Con costas de precepto a cargo de la parte actora. Sin especial condena en costos. Agréguense al principal. Notifíquese personalmente. Dr. Balcaldi (r.), Dr. Corujo, Dra. Rossi. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).