Sentencia Definitiva N° 414/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 20 de agosto de 2024. No. 414 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ASOCIACIÓN MÉDICA DE SAN JOSÉ. IAMPP con ESTADO. MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 595/2022). RESULTANDO: I) Compareció la Dra. María Perera en representación de ASOCIACIÓN MÉDICA DE SAN JOSÉ. IAMPP y dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 241, de fecha 25 de julio de 2022, dictada por la Junta Nacional de Salud (JUNASA) que desestimó el recurso de revocación interpuesto contra la Resolución No. 1, de fecha 27 de enero de 2022, por la cual el Presidente de JUNASA, en ejercicio de atribuciones delegadas, había dispuesto “Ajustar el pago al prestador AMSJ por el cumplimiento de la Meta 1 trimestre julio, agosto y setiembre, a la suma de $106,67 por los meses de diciembre de 2021 y enero de 2022” (fs. 288 a 290 vto., y 209 y vto., A.A., respectivamente). Relató que el acto cuya anulación solicita es la multa que le fuera aplicada en la Meta 1 para el trimestre julio, agosto y setiembre de 2021, aduciendo entrega tardía. Explicó que en la Resolución No. 198/2021 de la Junta Nacional de Salud se establece que al realizar la entrega tardía dentro de los primeros treinta días posteriores a la fecha límite de entrega, el prestador tiene derecho al cobro del segundo y tercer mes del trimestre. Manifestó que de la resolución impugnada surge que hubo un incumplimiento total de la meta, por lo que se reliquidó el valor de los meses de diciembre y enero. De acuerdo con la corrección, se ajustó el pago de $68,57 a $106,67, por los meses de diciembre de 2021 y enero de 2022. Admitió que, si bien la funcionaria de la Asociación cometió un error, la Administración debe reconocer que tiene un sistema de ingresos de las metas que es difícil de utilizar. La aludida dificultad fue lo que produjo el error, pues al introducir la información correcta de la meta que sí se había cumplido, el formulario fue rechazado. Puntualizó que, al realizarse el segundo envío, el formulario fue aceptado. Sin embargo, la funcionaria envió información incorrecta dentro del mismo, pues envió un formulario equivocado que fue aceptado por el sistema. Explicó que, surge de la prueba, con claridad, que el primer archivo enviado incluía la información correcta y se encontraba dentro de la fecha y hora de entrega; y, por ello, la meta se cumplió en tiempo y forma. En lo medular de su embate sostuvo que la multa aplicada es ilegítima por cuanto se violentaron principios fundamentales que hacen a la función administrativa. Así, indicó que la Administración se apartó del principio de razonabilidad al no haber sopesado el cúmulo de circunstancias jurídicas y humanas que estribaron en la remisión de un formulario equivocado y posteriormente enmendado. Apuntó que no puede obviarse, en el contexto de este principio, la difícil etapa de pandemia que se estaba viviendo, lo que hizo que los funcionarios de todas las instituciones de salud trabajaran bajo presión, ya sea por el propio temor a enfermarse, la sobrecarga de sus tareas o la cobertura de funcionarios enfermos. Luego refirió que se violentó el principio de relevancia y proporcionalidad. Al respecto explicó que el error fue subsanado en forma inmediata, una vez detectado. Dado que la meta fue efectivamente alcanzada y que no resultó perjudicado ningún usuario, no parece relevante para el cumplimiento de los fines en cabeza de la Administración, mantener la sanción impuesta. Del mismo modo, el principio de proporcionalidad, en esencia, establece que debe considerarse adecuadamente el equilibro entre la conducta descrita como disvaliosa por el orden jurídico y la respuesta sancionatoria. En esa línea, la Junta Nacional de Salud, además de soslayar por completo que el cabal cumplimiento de la meta se efectivizó en los hechos, no analizó que la actora ni siquiera incurrió en un cumplimiento tardío, por cuanto el día 20 de octubre de 2021 se envió en tiempo y forma la información correcta, rechazada únicamente por un error de formato. Concluyó que la resolución resistida incurrió en errores materiales que reflejan una incorrecta interpretación entre el cumplimiento tardío de una meta y el error cometido al informar en forma tardía el cumplimiento de ésta, mediando responsabilidad de la Administración en cuanto a la complejidad del sistema informático que utiliza. Afirmó que la conducta de la Asociación fue ajustada a Derecho y no se la puede responsabilizar porque el primer envío fue correcto, pese a ser desestimado por errores del sistema informático de la Junta Nacional de Salud. En definitiva, solicitó la nulidad de la resolución impugnada (fs. 28 a 33 vto.). II) Conferido el traslado, compareció el Dr. Augusto Rocca Gentile en representación del Ministerio de Salud Pública y contestó controvirtiendo los términos de la demanda. Desde el punto de vista formal, advirtió que el accionamiento no puede prosperar por haberse dirigido contra el acto administrativo que resolvió desestimar el recurso de revocación interpuesto contra la Resolución No. 1 del 27 de enero de 2022. Así las cosas, el acto impugnado (Resolución No. 241) lejos está de contar con los requisitos para ser objeto del accionamiento pretendido, en tanto no ocasionó perjuicio alguno a la promotora. Sin perjuicio de ello, manifestó que surge de los antecedentes administrativos agregados que por Resolución No. 337 del 10 de noviembre de 2021, la Junta Nacional de Salud estableció el nivel de cumplimiento de la Meta 1 por parte de la actora, cuyo pago se efectivizó en los meses de noviembre y diciembre de año 2021 y en el mes de enero de 2022. Dicha resolución, indicó, no fue objeto de impugnación, por lo cual fue pasivamente admitida por la prestadora en cuestión. Destacó que fue luego de que se notificó a la Asociación de la medida referida, que ésta constató el error que motivó la decisión y aportó los datos en forma tardía. En consecuencia, explicó, ello se valoró por la Administración con base en el instructivo establecido por las Resoluciones Nos. 195/2019 y 213/2019. En tal sentido, el hecho de fondo que cuestiona la promotora, a su criterio, carece de asidero al haber ésta reconocido que acaeció por un error propio, imputable única y exclusivamente a su falta de diligencia. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado (fs. 39 a 42). III) Abierto el juicio a prueba por decreto No. 330/2023 ambas partes ofrecieron prueba testimonial, la que fue diligenciada. (fs. 44, 46, 48, 50, 54 a 58, 59 a 62 y 63 a 64). IV) La parte actora y la demandada alegaron de bien probado en el plazo común de quince días (fs. 68 a 69 y 73 a 78, respectivamente). V) Se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo que, representada por la Dra. Sandra Boragno, produjo el Dictamen No. 487/2023, por el que aconsejó confirmar el acto enjuiciado por ser legítimo (fs. 81 a 84). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) Desde el punto de vista formal, cabe señalar que aun cuando la accionante dirigió su pretensión anulatoria contra la Resolución No. 241, de fecha 25 de julio de 2022, dictada por la Junta Nacional de Salud (JUNASA) que desestimó el recurso de revocación interpuesto contra la Resolución No. 1, de fecha 27 de enero de 2022, debe considerarse esta última volición como objeto del presente accionamiento (fs. 288 a 289 vto. y 209, A.A.). Ello es así por virtud de lo dispuesto en el artículo 60 del Decreto- Ley No. 15.524, conforme el cual “ Aún cuando el promotor aluda al acto confirmatorio con el que hubiera concluido la vía administrativa, la demanda se entenderá siempre dirigida contra el acto originario creador de la situación de perjuicio que se invoca en el reclamo anulatorio. Si ha mediado revocación parcial o reforma, se entenderá como objeto del juicio el acto administrativo tal como quedara a raíz de la modificación aludida”. Respecto a dicho acto, se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República, artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869). En efecto, la accionante contra dicha volición, de la que tomó conocimiento el día 4 de febrero de 2022, interpuso en forma conjunta y subsidiaria los recursos de revocación y jerárquico el día 7 de febrero de 2022 (fs. 211 vto. a 215, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa, al desestimarse el recurso jerárquico interpuesto por Resolución No. 266/022, de fecha 21 de setiembre de 2022, dictada por el Ministro de Salud Pública en ejercicio de atribuciones delegadas, la que fue notificada personalmente a la parte actora el día 11 de octubre de 2022 (fs. 296 a 297 y 300 vto., A.A.). La demanda anulatoria fue incoada en tiempo y forma, el día 23 de noviembre de 2022 (según sello fechador a fs. 28 y nota de cargo a fs. 34). II) La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución No. 1, de fecha 27 de enero de 2022, por la cual el Presidente de la Junta Nacional de Salud, en ejercicio de atribuciones delegadas resolvió “ Ajustar el pago al prestador AMSJ por el cumplimiento de la Meta 1 trimestre julio, agosto y setiembre, a la suma de $106,67 por los meses de diciembre de 2021 y enero de 2022” (fs. 209 y vto., A.A.). III) Emerge de los antecedentes administrativos agregados que la accionante es una prestadora de servicios de salud, integrada al Sistema Nacional de Salud creado por Ley No. 18.211. En virtud de dicha calidad, la Junta Nacional de Salud liquida y paga la “cuota salud”, siendo uno de sus componentes el cumplimiento de “metas asistenciales” que anualmente fija la propia Junta. En ese contexto, la Junta Nacional de Salud por Resolución No. 198 del 20 de julio de 2021 estableció las metas asistenciales que identificó con los números “1” y “2” a ser cumplidos por los prestadores de salud en los trimestres julio, agosto, setiembre de 2021 y de octubre, noviembre y diciembre de 2021 (fs. 4 vto. a 7, A.A.). Con fecha 9 de noviembre de 2021, el Equipo de Metas Asistenciales de la Junta presentó un informe en el que se detalla el cumplimiento alcanzado por los prestadores de salud en la “Meta Asistencial No. 1” para el período julio, agosto y setiembre de 2021 (fs. 2 vto. a 4, A.A.). Así, se analizó el cumplimiento de los referidos indicadores respecto de la Asociación Médica San José – IAMPP y se constató la existencia de varios errores e inconsistencias en la información presentada por esta prestadora. Por tal motivo y considerando que el valor máximo a cobrar por la Meta No. 1 es $106,67 por afiliado a FONASA, se le liquidó a la accionante un importe de $68,57 por cada mes del trimestre (fs. 3 vto., 12 a 14 vto., A.A.). En razón del informe precitado y el importe fijado, el 10 de noviembre de 2021, por Resolución No. 337, la Junta Nacional de Salud dispuso: “1°. - Otorgar el cumplimiento de la Meta 1 al prestador AMSJ IAMPP- Asociación Médica de San José por la entrega de información para el período julio, agosto y setiembre de 2021. 2°. - Disponer el pago de la Meta 1 en concordancia con los indicadores entregados, de acuerdo al detalle de la planilla anexa, que forma parte de la presente resolución…” (fs. 173 y 174, A.A.). Dicha resolución fue notificada a la accionante el día 18 de noviembre de 2021, quien, posteriormente, el 17 de diciembre de 2021, dirigió una nota a la Junta advirtiendo que había incurrido en un “error humano” al informar acerca del cumplimiento de las metas cuando cargó los datos el día 20 de octubre de 2021. Allí explicó que, al presentar la planilla en el sistema informático de “Recepción y Control de Información Externa”, apareció una notificación automática en la que se indicaba que se había rechazado el formato utilizado. Al procurar corregirlo, la funcionaria de la prestadora en vez de ingresar el trimestre a ser evaluado, cargó los datos del trimestre anterior (fs. 178 y 199 vto., A.A.). Frente a dicha nota, el Equipo de Metas Asistenciales - Departamento Control de Prestadores analizó los descargos e informó: “El informe de cumplimiento inicial de AMSJ para el trimestre julio-agosto- setiembre 2021 determinó un pago proporcional del valor de la meta, debido a que la institución presentó la información de los recién nacidos correspondientes al trimestre anterior. Por este motivo no se dieron por cumplidos los indicadores: X1.1 – “Captación del recién nacido”, X1.2 – “Realización de EOA al recién nacido”, X2.1 – “Visita domiciliaria de recién nacidos de riesgo. Habiendo sido notificados de cumplimiento y pago por parte de la JUNASA, la institución AMSJ se comunica con el Departamento de Control de Prestadores para conocer la situación. De esta forma realizan la corrección de la información y vuelven a cargar la planilla en la entrega tardía de RCIE. Con la información ajustada del trimestre se dan por cumplidos los tres indicadores en cuestión, otorgando así un pago equivalente al cumplimiento alcanzado por el prestador en el trimestre julio, agosto y setiembre de 2020 con cumplimiento total de la Meta 1. Como lo describe el instructivo, al realizar una entrega tardía dentro de los primeros 30 días posteriores a la fecha límite de entrega, el prestador tendrá derecho al cobro del segundo y tercer mes de pago del trimestre. El nuevo cálculo determina el cumplimiento total a partir de la entrega tardía. El informe inicial mostraba un cumplimiento parcial de la Meta 1 para la institución AMSJ de $68,57. De acuerdo a la corrección mencionada, se debe ajustar el pago a $106,67, dicha corrección comprenderá los meses de Diciembre de 2021 y Enero de 2022” (fs. 202 vto., A.A.). Luego, con fecha 27 de diciembre de 2021, la Asociación Médica San José – IAMPP, basado en idénticos fundamentos a los expuestos en su demanda anulatoria, peticionó al Director General de la Junta Nacional de Salud la revisión y modificación de “la resolución número 337 y previo a los trámites de estilo se autorice y ordene el pago de la totalidad de la Meta 1 a la AMSJ-IAMPP correspondiente al mes de noviembre.” (fs. 204 y 205, A.A.). En lo sucesivo, el Equipo de Metas Asistenciales analizó los descargos y reiteró el criterio sostenido en su informe primario. Respecto de la solicitud de revisión indicó que “en función de las aclaraciones detalladas anteriormente, el Departamento de Control de Prestadores no considera de recibo el planteo realizado por AMSJ a la luz de los criterios establecidos en el instructivo vigente. El nuevo cálculo determina el cumplimiento total a partir de la entrega tardía. El informe inicial mostraba un cumplimiento parcial de la Meta 1 para la institución AMSJ de $68,57. De acuerdo a la corrección mencionada se debe ajustar el pago a $106,67, dicha corrección comprenderá los meses de diciembre de 2021 y enero de 2022” (fs. 205 vto., A.A.). Ulteriormente, el procedimiento culminó con el dictado de la Resolución No. 1 dictada por la Junta Nacional de Salud, el 27 de enero de 2022, por la que se dispuso “ajustar el pago al prestador AMSJ por el cumplimiento de la Meta 1 trimestre julio, agosto y setiembre de 2021, a la suma de $106,67 por los meses de diciembre 2021 y enero 2022” (fs. 209, A.A.). IV) En cuanto al fondo del asunto, tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, por unanimidad, coincidiendo con la solución aconsejada por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, pero por distintos fundamentos, habrá de desestimar el accionamiento. V) Entiende el Tribunal que la pretensión anulatoria planteada por la accionante no puede prosperar por dirigirse contra un acto ilesivo que se limitó, en lo relevante del caso, a reiterar el contenido de una resolución anterior que devino firme ante la ausencia de su oportuna impugnación. En efecto, como fuere relevado supra, la accionante dirigió su acción de nulidad contra la Resolución No. 1, de fecha 27 de enero de 2022, dictada por el Presidente de la Junta Nacional de Salud, en ejercicio de atribuciones delegadas, que resolvió “ Ajustar el pago al prestador AMSJ por el cumplimiento de la Meta 1 trimestre julio, agosto y setiembre, a la suma de $106,67 por los meses de diciembre de 2021 y enero de 2022” (fs. 209 y vto., A.A.). Surge de los antecedentes administrativos que dicha resolución fue el resultado de un intercambio entre la Administración y la accionante derivado de una decisión anterior. Así, la accionante intentó variar la postura de la Administración respecto a lo resuelto por Resolución No. 337, obteniendo el dictado de la Resolución No. 1 del 27 de enero de 2022, que se procesa. En ese sentido, resulta ostensible que el acto administrativo creador del perjuicio que la accionante identifica no es otro que la Resolución No. 337 del 10 de noviembre de 2021, por la cual originariamente se resolvió otorgar el cumplimiento de la Meta 1 en concordancia con los indicadores entregados. Éste fue el acto que debió recurrir cuando le fuera notificado personalmente el día 19 de noviembre de 2021 y, al no haberlo hecho, devino firme (fs. 178, A.A.). En tal sentido, la nota presentada por la actora solicitando la revisión de su situación en la que aduce al error humano y peticiona el pago integral de la meta 1; y aun el ajuste que realizó la Administración a $106,67 por la posterior entrega tardía de la información —únicamente respecto de los meses de diciembre de 2021 y enero de 2022— no quita que el perjuicio identificado en la demanda provenga única y exclusivamente de la aludida Resolución No. 337, cuyo contenido lesivo reiteró implícitamente la Resolución No. 1 del 27 de enero de 2022 que se procesa. Este entendimiento se robustece considerando que la parte actora basó la ilegitimidad del acto impugnado en las dificultades derivadas del sistema informático utilizado por la Administración demandada y, por ende, en la imposibilidad de presentar el formulario que fuera rechazado el día 20 de octubre de 2021. Así, las causales de nulidad invocadas por la accionante no son propias del acto en causa, sino que se derivan de la primera y originaria evaluación de su situación según los indicadores e información con la que contaba la Administración y que fuera cristalizada en la Resolución No. 337. Por ello, no puede sino convenirse que el acto impugnado no es el originario creador de la situación jurídica lesiva y, por ello, no cumple con los requisitos exigidos por las disposiciones de rango constitucional y legal (artículo 309 de la Carta y artículo 24 del Decreto-Ley No. 15.524) extremo que veda toda posibilidad de pronunciamiento sobre el mérito o fondo del asunto (Sentencias Nos. 220/2018, 626/2016, 411/2012). Sobre el punto, resulta aplicable al caso lo que el Tribunal sostuvo en Sentencia No. 595/2018 y más recientemente en Sentencias Nos. 585/2022 y 458/2023: “No son objeto de la acción de nulidad las resoluciones meramente reiterativas o denegatorias de peticiones de revocación o modificación de otras anteriores, porque no siendo ellas las creadoras de la situación jurídica lesiva, su anulación no proporcionaría satisfacción al impugnante” (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, Recursos Administrativos, FCU, Montevideo, 2009, pág. 149). El “acto reiterativo”, tal como su propio nombre lo indica, reitera, repite o reproduce la misma situación jurídica creada por un acto administrativo anterior. El Maestro GIORGI lo caracteriza, sin denominarlo, en ocasión de distinguirlo del acto administrativo definitivo, como “una decisión pura y simplemente reproductiva o confirmatoria de otra anterior no recurrida en tiempo y forma, es decir, firme o consentida”, calificándolo como “jurídicamente irrelevante” (Cfme. GIORGI, Héctor, El Contencioso Administrativo de Anulación, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Montevideo, 1958, pág. 163). En la jurisprudencia del Tribunal, puede convocarse una vieja sentencia del año 1973, de acuerdo con la cual: “La demanda no puede conducir a ningún resultado útil, porque no ataca el acto primitivo, original, del que era consecuencia la agresión jurídica, sino que intenta obtener la nulidad de una resolución sin vida propia, que limita sus alcances al contenido de otra” (Cfme. Sentencia N° 116/1973). Más recientemente, se ha señalado ante casos análogos: “(...) el acto cuestionado al no ser el creador de una situación jurídica lesiva para los accionantes, en cuanto no implicó sino el mantenimiento de una situación anterior, carece de la nota de LESIVIDAD exigida por el art. 24 del Decreto-Ley 15.524 y el art. 309 de la Constitución de la República como presupuesto de mérito de la Sentencia Definitiva” (Cfme. Sentencia N° 704/2012; véanse asimismo las Sentencias N° 91/2001, 279/2001, 192/2001, 158/2001, 428/2003, 705/2004, 422/2005, 257/2006, 302/2007, 263/2009, 635/2011, 515/2012, 111/2014 y 497/2015, entre otras)”. A su vez, el Tribunal en forma reiterada ha sostenido que no resulta admisible plantear la revisión de un acto firme mediante la vía de una petición para reabrir oportunidades procesales precluidas. Bajo tales premisas, en la especie, no cabe más que concluir que la lesión o afectación de la esfera jurídica de la accionante no es propia del acto en causa, sino que se deriva de la Resolución No. 337 que resolvió definitivamente respecto del no pago de la Meta 1 en su totalidad (fs. 173 y 174, A.A.). Por las razones expuestas y lo establecido en los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, FALLA: Desestímase la demanda y, por ende, queda firme el acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Cal (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).