Sentencia Definitiva N° 402/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 20 de agosto de 2024. No. 402 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CANDIA KENES, CINTHIA Y OTRO con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 476/2022). RESULTANDO: I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria en contra de la resolución de la Gerencia de Fiscalización del Banco de Previsión Social, en ejercicio de atribuciones delegadas, N° 374.179 de 30 de noviembre de 2018, que determinó obligaciones tributarias al Sr. Luis Candia Layera por el período 1° de setiembre de 2008 a 31 de agosto de 2013 por aporte patronal, mínimo, multa por mora, recargos y multa por el art. 10 de la ley N° 16.244 de 30 de marzo de 1992, por $ 436.907 (fs. 38 vto.). En necesaria síntesis de la demanda, se indicó que la resolución impugnada vulnera el principio de debido procedimiento administrativo. Así, refirió que las notificaciones fueron practicadas de manera indebida. En concreto, la vista de las actuaciones fue notificada a través de un emplazamiento mediante publicaciones en el Diario Oficial, cuando tal mecanismo sólo procede cuando se desconoce el domicilio de quien debe ser personalmente notificado. En el caso de actora, Sra. Cinthia Candia, ésta padece de una incapacidad absoluta para todo trabajo. La Administración está enterada de tal situación, pues le sirve una pensión. Asimismo, por tal circunstancia conoce que su domicilio, desde julio de 2018, es en Avda. 8 de Octubre, lo que surge de sus recibos de pasividad. En relación al Sr. Luis Candia, éste nunca fue notificado personalmente. Fue recién, con motivo de las acciones judiciales promovidas, que el Banco de Previsión Social, el 3 de enero de 2022, procedió a notificar personalmente. Nunca se confirió vista previa, lo que afectó su derecho de defensa y supone la ilegitimidad del acto. Por otra parte, puso de manifiesto la prescripción de los créditos tributarios correspondientes al período 2008 - 2012. Del mismo modo esgrimió la falta de legitimación pasiva, en tanto el responsable era su padre fallecido. Finalmente, postuló la nulidad de los testimonios recabados en el procedimiento de determinación, ya que se trató de personas que tienen enemistad con los integrantes de la parte actora. En su mérito, fue requerida la anulación del acto impugnado. II) Emplazada en forma la Administración, contestó de modo contradictorio bregando por la solución desestimatoria de la demanda. En referencia a la indefensión alegada señaló que la Administración cumplió con todas las disposiciones que regulan el conocimiento de las actuaciones por parte del contribuyente, ajustándose al artículo 18 del Código Tributario. Así, se procedió a notificar en el domicilio aportado por la Sra. Cinthia Candia en su declaración del 24 de noviembre de 2018, y se efectuaron publicaciones en el Diario Oficial, en aplicación de los artículos 51 inc. 5° del Código Tributario y art. 83 del Reglamento Administrativo. En relación a la legitimación pasiva de los accionantes, indicó que la defensa es de rechazo, en tanto cabe aplicar el artículo 18 del Código Tributario sobre "Transmisión por sucesión" de la deuda, ya que las actuaciones administrativas fueron seguidas contra los sucesores del deudor originario. Respecto de la prueba diligenciada en el procedimiento administrativo, sostuvo que no es posible concluir que mediaran motivos de tacha sobre los testigos, pues no existen probanzas que desvirtúen las declaraciones de los testigos. Por último, sobre la prescripción invocada señaló que el plazo aplicable es el de diez años (art. 38 inc. 2° del Código Tributario), que, a su vez, resultó interrumpido y suspendido su curso tanto por la notificación del acta final de inspección, así como por la interposición de los recursos administrativos en contra del acto de determinación. En suma, requirió que la demanda sea desestimada. III) Abierta la causa a prueba fueron diligenciados los medios probatorios propuestos por las partes que, por su orden, formularon sus alegatos de bien probado. IV) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante dictamen Nº 586/2023 de 19 de octubre de 2023 se pronunció por la anulación del acto impugnado. V) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución, arts. 317 y 319 y ley Nº 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) El Tribunal, debidamente integrado y por unanimidad, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, hará lugar a la demanda por los fundamentos que a continuación se explicitarán. III) En obrados ha resultado demostrada la versión de la actora en cuanto a que el proceder de la Administración le generó indefensión. Así, importa repasar que el procedimiento administrativo se inició en virtud de una denuncia presentada por quien afirmó haber prestado servicios domésticos para el Sr. Luis Alberto Candia. A la fecha de la denuncia (4 de octubre de 2017), el Sr. Luis Candia ya había fallecido. En el curso del procedimiento se le tomó declaración a la Sra. Cinthia Candia Kenes (hija del denunciado), el 24 de noviembre de 2017 quien, al proporcionar sus datos personales, indicó como domicilio: Mariano Moreno N° 2615 (fs. 3 vto. de los antecedentes). Luego de estimados los adeudos a la seguridad social, el Banco de Previsión Social emitió el acta final de inspección y vista el 10 de setiembre de 2018 (fs. 34 y 35 de los antecedentes). En tanto se encontraban identificados dos sucesores del contribuyente fallecido (Sres. Luis y Cinthia Candia), la Administración actúa del modo que pasa a explicarse a efectos de proceder a la notificación. En cuanto a la Sra. Cinthia Candia se procedió a notificarla en el domicilio que había denunciado en sede de procedimiento de determinación (actuaciones de fs. 34 y 35 de los antecedentes). Por su parte, respecto del Sr. Luis Candia no surgía de las actuaciones su domicilio. Así, en relación a ambos interesados, el Banco de Previsión Social dispuso la notificación del acta final de Inspección y vista mediante publicaciones en el Diario Oficial (ello surge de las constancias obrantes a fs. 37 de los antecedentes). Posteriormente fue dictado el acto de determinación que también fue notificado mediante publicaciones realizadas en el Diario Oficial. (fs. 39 vto. y 40 de los antecedentes). Sin embargo, en oportunidad de promover el juicio ejecutivo tributario, la Administración cambió el criterio hasta el momento sostenido en relación al domicilio de los sucesores y las notificaciones a practicarse, en tanto identificó el expediente donde se tramitó la sucesión del contribuyente Sr. Luis Candia Layera. Entonces instruyó a sus funcionarios para que recaben los datos de los sucesores, en particular sus domicilios (fs. 43 de los antecedentes). A partir de las resultancias de las actuaciones administrativas que vienen de describirse se irá al análisis del marco jurídico del régimen de notificaciones y las deficiencias procedimentales incurridas que determinaron la violación al principio de debido procedimiento administrativo. IV) En lo que refiere al régimen jurídico de las notificaciones, importa señalar su vinculación con el derecho de defensa; por lo que constituye una exigencia del contradictorio, sin la cual se afectaría el debido procedimiento administrativo. La comunicación de los actos de la Administración tiende así a realizar las garantías del administrado y su derecho de defensa. Al respecto, en el art. 80 del Reglamento de Procedimiento Administrativo del Banco de Previsión Social se sienta el siguiente criterio general: “Las resoluciones que den vista de las actuaciones, las que culminen el procedimiento y, en general, todas aquellas que causen gravamen irreparable o que la autoridad disponga expresamente que así se haga, serán notificados en la oficina o en el domicilio que corresponda”. El mismo criterio fue consagrado por el Código Tributario, que prescribe: "Las resoluciones que determinen tributos, impongan sanciones, decidan recursos, decreten la apertura a prueba, y, en general todas aquellas que causen gravamen irreparable, serán notificadas personalmente al interesado...” (art. 51). A la luz de estas disposiciones nuestro ordenamiento jurídico estipula la notificación personal como regla general, pues es la forma de comunicación de los actos que satisface plenamente la finalidad de certeza, ya que el interesado conoce real y efectivamente la resolución transmitida. Se trata de un mecanismo comunicativo que se caracteriza por la inmediatez en que se coloca el sujeto activo y pasivo del acto, razón por la cual se le otorga preeminencia sobre cualquier otra forma de transmisión de los actos. Así, establecida como criterio principal de comunicación, la notificación personal ha de efectuarse: a) o bien "en la oficina", que se practica mediante la comparecencia del interesado, o su representante; b) o bien "en el domicilio", lo que supone la concurrencia de un oficial público o notificador al domicilio del destinatario de la notificación a efectos de comunicarle la resolución. Las disposiciones aplicables determinan también cual ha de ser el domicilio donde debe efectuarse la comunicación del acto. El Reglamento Administrativo del Banco de Previsión Social refiere al "domicilio que corresponda" (art. 80), especificando luego que será: a) el "constituido por el interesado en su comparecencia”; b) el "real de este si no lo hubiere constituido"; y c) "el lugar que haya designado". El citado artículo consagra un orden de domicilios en los que deben practicarse las notificaciones, por lo que la Administración debe atenerse al mismo a efectos de precisar el lugar en que han de realizarse las comunicaciones. La notificación mediante publicaciones en el Diario Oficial sólo es procedente en los supuestos en que se desconozca el domicilio de quien debe tener conocimiento del acto. El artículo 83 del citado reglamento de procedimiento prevé este mecanismo de comunicación para el supuesto en que “se desconozca el domicilio de quien debe tener conocimiento" del acto. En el mismo sentido, el artículo 51 del Código Tributario consagra esta modalidad de notificación “si el interesado no tuviere domicilio constituido en el país". En consecuencia, se trata de un procedimiento de notificación de carácter residual, sólo procedente cuando no es viable la notificación personal, por lo que asiste razón a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo cuando lo califica como un modo de notificación de ultima ratio. V) Desde las consideraciones precedentes corresponde analizar el procedimiento de notificación del acta final de inspección, es decir, si se ajustó al marco normativo que viene de reseñarse y, por ende, si los interesados fueron correctamente noticiados. Son varias las circunstancias que llevan a concluir que la notificación de la vista practicada por la Administración fue defectuosa lo que invalida sus actuaciones. Al respecto, tratándose de un procedimiento administrativo seguido de oficio por la Administración a raíz de una denuncia presentada por un tercero, es evidente que ninguno de los dos accionantes constituyó domicilio en el expediente (art. 103 Reglamento Administrativo). Tampoco fue prevenida la Sra. Cinthia Candia, en oportunidad de recabar su declaración, el 24 de noviembre de 2017, que debía constituir domicilio, ni se le requirió el domicilio del otro coheredero. De esta forma incumplió la carga prevista en el artículo 16 del Reglamento Administrativo que señala: "Si de la petición resultara que la decisión puede afectar derechos o intereses de otras personas, se les notificará lo actuado a efectos de que intervengan en el procedimiento reclamando lo que les corresponda" . Es decir, luego de recibida la denuncia de servicios domésticos y ante la primera comparecencia de un eventual afectado por las resultancias del procedimiento administrativo, como lo es uno de los sucesores del contribuyente, la Administración debió notificarle con precisión acerca del alcance del procedimiento, requiriendo la constitución de domicilio, e incluso intimar a que informe acerca de otros posibles herederos. El Banco de Previsión Social, estando en conocimiento del fallecimiento del contribuyente, debió hacer un empleo extensivo de sus facultades de investigación y fiscalización previstas en el artículo 68 del Código Tributario, exigiendo a los interesados (en concreto a la Sra. Cinthia Candia) "su comparecencia ante la autoridad administrativa para proporcionar informaciones" (Literal A). Ante las circunstancias del asunto (fallecimiento del contribuyente e individualización de uno de sus sucesores), la Administración debió hacer uso de su poder-deber, requiriéndole toda la información necesaria para proseguir correctamente las actuaciones: la individualización de los posibles sucesores y sus domicilios. La Administración no ejerció debidamente sus facultades, omitiendo reunir toda la información necesaria para identificar a los posibles sucesores cuando estaba en condiciones de hacerlo. Se limitó a recabar la declaración de uno de los sucesores, pero ninguna información le solicitó en dicha oportunidad. En consecuencia, pudo determinar el domicilio de los eventuales interesados en el procedimiento y no lo hizo. Así sustanció el procedimiento notificando todos los actos mediante publicaciones, tanto las vistas conferidas como la resolución final. Sin embargo, ya concluido el procedimiento, y en etapa previa al cobro judicial compulsivo de los adeudos (juicio ejecutivo fiscal), el Banco de Previsión Social identificó el expediente en que se tramitó la sucesión del contribuyente (IUE 458-382/2015) y ordenó su compulsa para relevar documento de identidad y el domicilio (real y constituido) de los herederos. Es así que obtiene todos los datos pertinentes: identidad de sus sucesores, domicilios, y dispone la notificación personal del acto de determinación. Los hechos referidos permiten colegir que el Banco de Previsión Social desde el inicio estuvo en condiciones de individualizar a los sucesores y precisar sus domicilios, lo que no hizo sino hasta el momento de iniciar el cobro judicial de los adeudos determinados. Pudo conocer el domicilio, y la identidad de los sucesores interesados, por dos medios, a saber: a) en ejercicio de sus facultades de fiscalización, requiriendo a la heredera en momento de su declaración los datos pertinentes; y b) recabando la información del expediente sucesorio, de fecha anterior al inicio del procedimiento administrativo, del cual estaba en conocimiento pues contaba con los datos del Juzgado en que estaba radicado y su número. En consecuencia, la notificación a través de publicaciones resulta inválida, puesto que la Administración contaba con amplias facultades para precisar los domicilios de los interesados y practicar en estos las comunicaciones que de regla consagra nuestra normativa, es decir, la notificación personal a domicilio. De esta forma, habiendo sido omisa en tal relevamiento, no resulta válida la notificación de la vista mediante publicaciones en el Diario Oficial, la que siempre es excepcional y de carácter residual. Del mismo modo, según lo adelantado, tampoco puede tenerse como domicilio constituido el declarado por la sucesora al ser interrogada el 24 de noviembre de 2017. Tal domicilio no fue declarado como constituido, ni la Administración le informó que su testimonio era recabado como parte interesada o, eventualmente, afectada. Por lo tanto, el domicilio que indicó la interesada sólo debe considerarse como el real al momento de su declaración y, por ende, es esencialmente mutable si aquella modifica su residencia habitual, sin pesar ninguna carga de comunicación de un nuevo domicilio. Por otra parte, tal como argumentó el Banco de Previsión Social en su defensa, le confirió vista a la coactora, Sra. Cinthia Candia, en el domicilio que denunció en oportunidad de la mentada declaración de 10 de setiembre de 2018 (fs. 35 de los antecedentes). No obstante, la accionante acreditó, a través de documentación fehaciente, que en dicha época ya no residía en dicho domicilio. En efecto, adjuntó un documento nominado “entrega de llaves" realizado por un funcionario de la Contaduría General de la Nación de 12 de junio de 2018 (fs. 55 de los antecedentes). Por lo tanto, dado que la notificación no fue practicada en un domicilio constituido, sino en otro que en la emergencia ya no era el real de la interesada, no fue válidamente efectuada en forma personal, por lo que la vista conferida en dicho domicilio debe reputarse como inexistente o ineficaz. VI) Desde que la notificación del acta final de inspección y vista no fue realizada conforme a las prescripciones indicadas, ésta deviene inválida y nulo el acto administrativo final. La omisión en conferir vista de las actuaciones en debida forma, vicia el procedimiento y la resolución recurrida, en tanto se privó a los interesados de la debida oportunidad de articular su defensa. Sobre el punto, cabe recordar que sistemáticamente la Corporación ha hecho hincapié en la necesidad que el interesado tenga la oportunidad de ejercer el derecho a ser oído en forma previa al dictado de un acto que le irroga un perjuicio, como parte integrante de su derecho de defensa (sentencias Nº 343/1990, 532/1997, 70/1999, 892/2000, 556/2001, 780/2007, 188/2010, 544/2010, 187/2012, 341/2012, 416/2014, 446/2014, 334/2019, 708/2020, 329/2021, 313/2022, 556/2022, 868/2022, 643/2023, 709/2023 y 818/2023, entre otras). En el sub judice dicho derecho fue desconocido o ignorado por el Organismo demandado, extremo configura un vicio grave que acarrea la nulidad del acto impugnado. En cierto modo resulta trasladable lo expresado por el Tribunal en sentencia No. 334/2019, en cuanto recuerda que: “la oportunidad de ser oído y de efectuar descargos completos en forma previa al dictado de un acto que pudiere irrogar un perjuicio a los administrados, es la materialización del principio de rango constitucional de derecho de defensa, tal como lo establece la más prestigiosa doctrina y la jurisprudencia constante de este Tribunal. (sentencias Nº 188/2010, 544/2010, 341/2012, 416/2014, 446/2014, entre muchas otras). Como señala CAJARVILLE: “El mismo derecho y con el mismo alcance debe entenderse consagrado por el art 72 de la Carta a favor de todo habitante y de todo funcionario que pueda ser lesionada por la resolución a dictarse en un procedimiento administrativo, constituya o no una sanción, porque el derecho a defenderse es inherente a la personalidad humana y deriva de la forma republicana de gobierno. El derecho a defenderse no se limita a la posibilidad de ser oído antes de dictarse resolución; comprende también la necesidad de que los interesados sean notificados de la existencia del procedimiento desde que estén identificados, se les permita conocer el contenido de las actuaciones, se les admita su comparecencia reclamando lo que entienda le corresponde con el patrocinio letrado que se juzgue conveniente, se diligencie la prueba admisible, pertinente y conducente que ofrecieran, se resuelvan sus pretensiones en un procedimiento de duración razonable y se les dé conocimiento de los motivos de la decisión de la Administración (…)”. Si el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, con motivo de la aplicación de sanciones o de la imposición de cualquier perjuicio a un administrado, deberá darse vista al interesado por el término de diez días antes de dictarse resolución, para que pueda presentar sus descargos y las correspondientes probanzas y articular sus defensas ” (Cf. CAJARVILLE, Juan Pablo: “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991”, Ed. IDEA, Montevideo, 1992, págs. 108-109). De manera que la ausencia de vista previa determina entonces que deba anularse el acto impugnado por estrictas razones formales o adjetivas”. VII) El vicio procedimiental causante de nulidad obsta el pronunciamiento sobre los restantes agravios en tanto determina el poder deber de la Administración de recompener las actuaciones en estricto apego a los postulados que devienen del principio de debido procedimiento administrativo. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, debidamente integrado y por unanimidad, FALLA: Ampárase la demanda y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023 de 1° de noviembre de 2023; art. 371 de Ley Nro. 20.075 de 18 de octubre de 2022). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Rossi, Dr. Olivera Negrin. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).