Sentencia Definitiva N° 401/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 20 de agosto de 2024. No. 401 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “BOSC FROS, ROBERT con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 5/2022). RESULTANDO: I) El actor dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 991/2020, Acta No. 16, de 11 de agosto de 2020, emitida por el Consejo de Educación Técnico-Profesional de la Administración Nacional de Educación Pública, mediante la cual se dispuso: “1) Dejar sin efecto el Orden de Prelación homologado por la Resolución N° 2541/19, (Acta N° 212) de fecha 10 de setiembre de 2019 ” y “2) Homologar el nuevo Orden de Prelación” para presupuestar funcionarios administrativos del Escalafón “C”, Grado 2, en carácter de contratados (fs. 3 vto. a 7 vto., en carpeta verde de 335 fojas, A.A.). En su demanda, relató que es funcionario de la Administración y participó de un concurso a efectos de que se configurara un orden de prelación para presupuestar funcionarios administrativos, Escalafón “C”, Grado 2. Según detalló, luego de efectuar el concurso, al efectuar una revisión del procedimiento, se decidió por parte de la Administración excluirlo del listado junto a otro participante, argumentando que, por no haber estado presente en la hora en que fue convocado estaría impedido de poder realizar la prueba. En necesaria síntesis, se agravió contra la Resolución impugnada esgrimiendo: i) vicios de forma, por cuanto no se valoraron los descargos ni se consideró la prueba oportunamente propuesta. Tras haberle conferido vista y luego que la evacuara la Administración no se pronunció sobre sus descargos ni sobre la prueba que ofreciera ; ii) error en los motivos : los hechos en que la Administración fundó la Resolución no son tales. La supuesta irregularidad que se plantea se constató después de transcurridos diecisiete días de la realización de la prueba y no coincide con los hechos acontecidos. El día de la prueba el actor ingresó al salón en tiempo oportuno, aún antes de que se les entregó la prueba a todos los concursantes. Inclusive en el acta de comienzo no se registró ninguna objeción, reparo u observación de ninguna irregularidad; y iii) exceso y desviación de poder: el acto fue dictado con un proceder ilegítimo y arbitrario, con una finalidad diversa a la establecida en la regla de derecho tal como lo evidencia el informe del Departamento de Selección y Promoción, Programa de Gestión Humana del CETP de 9 de julio de 2019. En definitiva, demandó la anulación del acto encausado (fs. 3 a 8 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado compareció -en representación de la Administración Nacional de Educación Pública- la Dra. María Vilche, quien tras reseñar los antecedentes se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En resumidos términos, defendió la legitimidad del acto impugnado señalando que: i) con posterioridad a la homologación, el Tribunal actuante dio cuenta de una irregularidad consistente en la no presentación a la prueba a la hora señalada, lo que determinó que la Administración debiera ejercer su poder - deber de revocar el acto y dictar otro ajustado a derecho, en aplicación del artículo 35 del Reglamento de Concurso; ii) la exigencia de no ingresar tarde a la etapa de oposición no se avizora como arbitraria sino que se fundamenta en el artículo 35 del Reglamento de Concurso; iii) de ello se deduce que el Tribunal actuó en forma correcta y quien no lo hizo fue el actor. En suma, bregó por el rechazo de la pretensión deducida y el mantenimiento del acto impugnado (12 a 18). III) Por decreto No. 1466/2022 (fs. 20) se dispuso la apertura a prueba y se produjo su diligenciamiento hasta que el 27 de mayo de 2022 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 26). IV) La parte actora y la demandada alegaron en el plazo común de quince días hábiles (fs. 35 a 39 y 29 a 33, respectivamente). V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo emitió su dictamen No. 178/2023 y solicitó que previamente se recabara informe de la Comisión Nacional del Servicio Civil, de acuerdo con el artículo 18 del Decreto – Ley No. 15.524 (fs. 42), lo que fue compartido por decreto No. 4581/2022 (fs. 44). Por Resolución No. 227/2023, de 31 de julio de 2023, la Comisión Nacional del Servicio Civil se pronunció por la anulación del acto impugnado (fs. 56 a 57). Finalmente, por dictamen No. 5/2022 la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo aconsejó la anulación del acto (fs. 62 a 63). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 65). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la demanda anulatoria. La Resolución encausada se emitió el 11 de agosto de 2020 (fs. 3 vto. a 7 vto., A.A.) y según manifestaciones del actor (fs. 3 vto., infolios) no controvertidas por la parte demandada (fs. 12 a 18, infolios), tomó conocimiento de esta a través del portal web institucional el 13 de agosto de 2020. El 24 de agosto de 2020 interpuso los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 2 a 2 vto., A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa, a través del dictado de la Resolución No. 2020/2021, Acta No. 29, de 1º de setiembre de 2021, emitida por el CODICEN (fs.43 vto. a 45, A.A.), la que se notificó al actor el 27 de octubre de 2021 (fs. 50, A.A.). La demanda se interpuso el 1º de febrero de 2022, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 9). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una breve reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. Conforme se desprende de las actuaciones, con fecha 17 de junio de 2019 el Tribunal No. 3 (que actuó en el concurso de oposición y méritos para presupuestar a funcionarios administrativos del Escalafón “C” al Grado 2) elevó a la Directora del Programa Gestión Humana del CETP un informe fincado en la interpretación de los efectos de la llegada tarde de un concursante (Delfino) a una de las pruebas del procedimiento en cuestión (fs. 85 a 85 vto., A.A.). Al expedirse la Jefa de Departamento del citado Programa, destacó que “(…) los Tribunales presentan la nota a 17 días después de la realización de la prueba de oposición y no dentro de los plazos correspondientes”, agregando sobre la situación del hoy actor que “(…) se presentó 20 minutos después de comenzada la prueba”, girando el expediente a la Dirección del Programa Gestión Humana (fs. 87, A.A.). Remitido el asunto por el Encargado de la División Jurídica a la Dra. González, esta se limitó a compartir lo expuesto en la nota del Tribunal No. 3 y a considerar “(…) que es de aplicación el art. 35 del Reglamento General de Concursos para Funcionarios de Gestión que establece: La no presentación a una de las etapas del concurso determinará la eliminación automática del participante” (fs. 88 vto., A.A.), lo que se vio ratificado (fs. 102 vto., A.A.). Conferida vista al actor (fs. 107 vto. AA), la evacuó formulando descargos y proponiendo prueba testimonial a fin de declarar “sobre el momento en que ingresé al Salón donde se realizó la prueba” (fs. 108 a 109, A.A.). El 13 de noviembre de 2019 volvió a expedirse la Dra. González, consignando que “(…) de la evacuación de vista y descargos articulados no surgen elementos que hagan variar el informe producido, el cual se ratifica” (fs. 114, AA). Seguidamente, el CETP emitió la Resolución No. 3386/2019, Acta No. 223, de fecha 26 de noviembre de 2019, por la cual se resolvió eliminar al actor (y al funcionario Delfino) “ del Orden de Prelación homologado por Resolución N° 1922/19-Acta N° 205, de fecha 16/07/19 ” (fs. 117 vto. a 118, A.A.). Finalmente, esto se vio complementado (luego de múltiples actuaciones) con el dictado de la Resolución No. 991/2020, Acta No. 16, de 11 de agosto de 2020, mediante la cual se dispuso: “1) Dejar sin efecto el Orden de Prelación homologado por la Resolución N° 2541/19, (Acta N° 212) de fecha 10 de setiembre de 2019 ” y “2) Homologar el nuevo Orden de Prelación” para presupuestar funcionarios administrativos del Escalafón “C”, Grado 2, en carácter de contratados (fs. 3 vto. a 7 vto., A.A.). III) El Tribunal, por distintos fundamentos a los expresados por la Comisión Nacional del Servicio Civil (fs. 56 a 56 vto.) y la Procuraduría en lo Contencioso Administrativo (fs. 62 a 63), habrá de disponer la anulación del acto por razones ajenas al mérito , conforme se habrá de explicitar. Como punto de partida, cabe consignar que, si bien los concursos son procedimientos dinámicos, en los que de regla no corresponde conferir vista a los participantes, cuando la Administración opta -y en esta ocasión lo hizo con buenas razones- por dotar el trámite de un cariz contradictorio, debe hacerlo con absoluto respeto de las garantías involucradas, pues, de lo contrario, la regularidad no sería más que aparente. Delimitado lo anterior, resulta pertinente ingresar a la consideración de los vicios formales , por su eventual incidencia sobre la decisión de fondo. En primer lugar, comenzando por el agravio centrado en la omisión de valorar los descargos , el Tribunal tiene abundante jurisprudencia en la cual se advierte, que el derecho de defensa supone no solamente contar con la posibilidad de hacer descargos , sino de que éstos sean efectivamente considerados (sentencias Nº 191/1991, 192/1991, 519/2003, 628/2012, 140/2014, 518/2015, 64/2015, 79/2016, 360/2016, 550/2016, 618/2016, 752/2016, 54/2017, 482/2017, 232/2018, 465/2018, 645/2018, 284/2019, 483/2019, 340/2020, 459/2022, 348/2023 y 759/2023, entre otras). En doctrina, Alberto Ramón Real, ha expresado con acierto que: “La participación de los interesados en el procedimiento contradictorio previo al acto, sólo cumple su función si los hechos invocados, la prueba producida y las razones expuestas, por dichos participantes, son tomados seriamente en cuenta, en la fundamentación , por el órgano que debe decidir mediante el acto culminante del proceso. Deben examinarse esos elementos de juicio, ya sea para descartar la influencia en lo que se debe resolver (por no ser pertinentes o convincentes) o para recibir en la decisión el influjo de su pertinencia y racionalidad .” (Cf. Alberto Ramón Real: “La fundamentación del acto administrativo”, en L.J.U., T. LXXX, p. 12) (sentencias Nº 291/2013, 400/2013, 752/2016, 232/2018, 284/2019, 459/2022, 348/2023 y 759/2023, entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). El derecho a “que se tomen en cuenta y aprecien en su justo valor los argumentos aducidos y los hechos de su planteamiento” es una manifestación del “derecho a ser oído” , garantía de defensa consagrada por el artículo 66 de la Constitución de la República, tal como lo pone de manifiesto Héctor Frugone, quien destaca que “para evitar que esta garantía no sea una mera formalidad o ritualidad procedimental -como lamentablemente, a veces, lo es frente a ciertos malos funcionarios-, se exige por la doctrina, a modo de corolario, lo que nosotros ya adelantamos y con la categoría de principio sustancial: la obligación de fundar las decisiones, analizando los puntos propuestos por las partes ” (Cf. Héctor Frugone Schiavone, “Principios Fundamentales del Procedimiento Administrativo” , en “Procedimiento Administrativo. Régimen Disciplinario de la Función Pública”, Editorial Acali, Montevideo, 1977, p. 37 a 38). Más adelante en el tiempo, Durán Martínez reafirmó esta posición al advertir que: “De nada sirve el derecho a ser oído si esto no se tiene en cuenta. Lamentablemente es frecuente el incumplimiento de este punto, y sería deseable un mayor rigor en su control por parte del juez administrativo. Muy a menudo la Administración se despacha con un “no se han aportado nuevos elementos de juicio” sin hacer el menor análisis de las alegaciones y de las pruebas, con lo que se convierte el debido proceso en una parodia” (Cf. Augusto Durán Martínez, “El debido proceso en el procedimiento administrativo en Uruguay” , “El Derecho entre dos siglos” , Estudios conmemorativos de los 25 años de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica del Uruguay, tomo I, p. 264) (la negrilla no está en el original). Y bien, a partir de estos postulados, se advierte que la Administración claramente violentó el derecho a ser oído del actor a través de una falta de consideración seria y fundada de sus descargos. En efecto, de la simple lectura del informe de 13 de noviembre de 2019 de la Dra. González en el cual se limitó a consignar que “La informante se ha pronunciado a fojas 8 y 36, y de la evacuación de vista y descargos articulados por los interesados no surgen elementos que hagan variar el informe producido, el cual se ratifica ” (fs. 114, A.A.) no puede concluirse otra cosa (la negrilla no está en el original). IV) Continuando con el examen de los vicios de forma , el Colegiado repara además que asiste razón al actor en cuanto se agravia por la ausencia de pronunciamiento sobre la prueba ofrecida. Con carácter general, la Corporación ha señalado reiteradamente que el administrado tiene el derecho a que la Administración explicite las razones por las que se descartan los medios probatorios propuestos (sentencias Nº 674/2007, 52/2011, 714/2011, 929/2011, 719/2012, 94/2013, 472/2014, 237/2016, 540/2014, 319/2017, 452/2017, 675/2018, 270/2020, 19/2021, 433/2022, 741/2022, 411/2023 y 759/2023, entre otras). En concreto, ha consignado que “ Aún en caso de eventualmente no corresponder tales probanzas por ser las mismas inadmisibles , inconducentes o impertinente s, el administrado tiene el derecho a que la Administración explicite las razones por las que se descartan los medios probatorios propuestos (sentencias Nº 674/2007, 52/2011, 714/2011, 929/2011, 719/2012, 94/2013, 472/2014, 237/2016, entre otras).” (sentencia Nº 319/2017) (el subrayado coincide con el original). Ahora bien, en el presente caso se advierte que la misma orfandad argumental respecto de los descargos reinó también en lo referente a la solicitud de diligenciamiento de prueba, lo que en definitiva redundó en otra violación al derecho de defensa por omitir el diligenciamiento de prueba (solicitado a fs. 109, A.A.), sin que al respecto se hubiere dictado una resolución fundada que la declarara inadmisible, impertinente o inconducente, tal como reclama la normativa aplicable. V) En definitiva, con base a lo expuesto, el acogimiento de los graves vicios formales relevados en los Considerandos IV) y V ) ut supra impide un pronunciamiento sobre los restantes, en tanto y en cuanto la falta de certeza sobre los hechos acaecidos no posibilita analizar en qué medida la interpretación de la Administración fue ajustada a derecho o no. En función de lo expuesto, se entiende que no corresponde ingresar al análisis del fondo del asunto , pudiendo la Administración demandada recomponer su actuación , asegurando las garantías del debido procedimiento. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República FALLA: Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Cal. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).