Sentencia Definitiva N° 400/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 20 de agosto de 2024. No. 400 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “GARAZA FRANCO, HEBER JOSÉ con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha No. 93/2023). RESULTANDO: I) A fs. 10-18 vto. compareció la parte actora y dedujo demanda anulatoria en contra de la Resolución de fecha 25 de abril de 2022, mediante la cual el Sr. Ministro del Interior desestimó la petición calificada formulada por el promotor, tendiente a que el Sub Escalafón (PE) “Especialidades Varias” de la Jefatura de Policía de Montevideo fuera ampliado al grado de Comisario General, equiparándolo al Sub Escalafón del Ministerio del Interior, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto No. 351/018 de 26 de octubre de 2018 (fs. 51 a 52 vto. A.A.). En lo medular, tras reseñar el marco normativo que regula la estructura escalafonaria y de cargos del Ministerio del Interior, la demanda señala que, antes de la entrada en vigencia de la reestructura de cargos en la Jefatura de Policía de Montevideo, el actor ascendió al Grado de Comisario Mayor (Resolución Ministerial del 08/01/2019, retroactiva al 01/02/2018). Puntualiza que, como forma de salvaguardar los derechos inherentes a la carrera administrativa de los funcionarios cuyos cargos fueron alcanzados por la reestructura instrumentada en la Jefatura de Policía de Montevideo, se dispuso que la totalidad de los cargos ocupados se transformarían en el cargo inmediato superior, como forma de que, automáticamente, todos los funcionarios ascendieran un grado. Indica que este derecho, reconocido a todos los funcionarios afectados por la reestructura, no se le reconoció al Sr. Garaza, en una clara violación al principio de igualdad. Así, De los 100 funcionarios alcanzados por la reestructura, 99 ascendieron un Grado, y solamente el compareciente permaneció en el mismo grado que ya tenía. Hace hincapié en que, al tenor del artículo 65 de la Ley Orgánica Policial, el requisito sine qua non para que se produzca un ascenso es la existencia de un cargo vacante. En este caso, para que pudiera el promotor acceder al derecho a ascender un grado (tal como lo hicieron el resto de los funcionarios), el Ministerio del Interior podía o bien crear dentro de la reestructura un cargo de Comisario General en la Jefatura de Policía de Montevideo, o bien ascenderlo a uno de los cargos vacantes de Comisario General existentes en la Secretaría del Ministerio. Sin embargo, estima que la Administración optó por no seguir ninguno de estos caminos, negándole el derecho de ascender un Grado al igual que el resto de los integrantes del Subescalafón. A partir de ello, considera que quedó inmerso en un laberinto burocrático sin sentido y con reglas pocos claras que cambian a cada paso. Sostiene que, en el caso, las normas legales que el Ministerio del Interior debió aplicar fueron dos; a saber: los artículos 47 y 49 de la Ley Orgánica Policial No. 19.315. En este sentido, mientras el primero establece que el escalafón “L” policial se compone de varios subescalafones, entre ellos el Subescalafón Especializado (art. 47 literal D); el artículo 49 dispone que el personal superior de la Policía (Oficiales) está integrado, entre otros, por los cargos del Subescalafón Especializado, compuesto a su vez por cinco grados de carrera. En este marco, considera que la reestructura de cargos aprobada rompe con el principio de igualdad ante la ley, en cuanto crea sin autorización legal circunscripciones escalafonarias distintas y separadas para cada Unidad Ejecutora, lo que se traduce en carreras administrativas distintas para funcionarios del mismo subescalafón, que ocupan cargos en una u otra repartición, una con más y otra con menos grados. Destaca que los arts. 214 y 215 de la Constitución establecen que son las leyes presupuestales las que deben regular los escalafones y sueldos funcionales, distribuidos en cada inciso, por programas, esto es, los escalafones del Estado Central y de los organismos del art. 220 de la Constitución integran la reserva de los actos legislativos de las entidades estatales, de forma que el Poder Ejecutivo no tiene competencia para crear o modificar los escalafones por vía de Decreto o Resolución. Estima que, igualmente, la demanda debió aplicar el artículo 150 de la Ley No. 16.736, que lo faculta a realizar transformaciones de cargos y funciones contratadas a fin de racionalizar el Escalafón Policial. Como segundo agravio, esgrime la violación del derecho a la carrera administrativa, al haberse creado una barrera ilegítima que impide al pretensor acceder a uno de los cargos de Comisario General existentes en el Subescalafón Especializado. Asimismo, el hecho de que otros funcionarios, que ostentan su mismo cargo y grado dentro del mismo Subescalafón Especializado, tengan la posibilidad de ascender a un cargo que al compareciente le esta ilegítimamente vedado, evidencia la violación del derecho a la carrera administrativa. Del mismo modo, al haberse creado un compartimento estanco que le impide aspirar a cargos fuera de la Jefatura de Policía de Montevideo, la negativa a la creación de un cargo de Comisario General dentro de esa circunscripción también configura otra clara violación del derecho a la carrera administrativa. En definitiva, considera que la reestructura por transformación aprobada por el Ministerio del Interior resulta manifiestamente ilegal, contraria al principio de igualdad ante la ley y manifiestamente lesiva del derecho a la carrera administrativa del Sr. Garaza. II) Corrido el traslado de precepto, a fs. 25-27 compareció la demandada debidamente representada y se opuso en términos contradictorios al accionamiento movilizado. En lo central de sus defensas, expuso que el actor ha errado en la vía recursiva planteada, dado que debió contenderse en contra del acto administrativo que “APRUEBA LA RESTRUCTURA DE CARGOS DE LA UNIDAD EJECUTORA 004 JEFATURA DE POLICÍA DE MONTEVIDEO PARA LOS SUBESCALAFONES ESPECIALIZADO Y ADMINISTRATIVO” (DECRETO No. 50/019 de fecha 11 de febrero de 2019). Apuntó que la referida norma general y abstracta es la que hipotéticamente le causa perjuicio al actor, y no así la resolución que desestimó su petición. A partir de ello, estimó que el accionante no ha agotado la vía administrativa con respecto al Decreto No. 50/019, lo que determina su firmeza administrativa. En otro orden, postuló la improcedencia de la acción anulatoria, en tanto y en cuanto surge de los antecedentes administrativos agregados que la Jefatura de Policía de Montevideo no cuenta con vacantes en el Grado de Comisario General para el Sub Escalafón PE; lo que impide el ascenso del actor al mismo (conforme lo establecido en la Ley Orgánica Policial, No. 19.315). III) Abierto el juicio a prueba por Decreto No. 2369/2023 (fs. 29), las partes no ofrecieron ningún medio de prueba (fs. 32). IV) Las partes alegaron en el plazo común de 15 días, haciéndolo la demandada a fs. 34-35 y el actor a fs. 37-38. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen No. 546/2023, aconsejó desestimar la demanda y confirmar el acto objeto de impugnación (fs. 41-42 vto.). VI) Por auto No. 5226/2023 (fs. 44) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO: I) Desde el punto de vista formal, se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio. En efecto, la resolución impugnada, de fecha 25 de abril de 2022, fue notificada personalmente al actor el 30 de mayo de 2022 (fs. 54 vto. A.A.). Con fecha 8 de junio de 2022, interpuso en su contra recursos de revocación y jerárquico, en forma conjunta y subsidiaria (fs. 9). El agotamiento de la vía administrativa se configuró mediante desestimatoria ficta, el 26 de diciembre de 2022, luego de transcurridos doscientos días sin un pronunciamiento de la autoridad. En conclusión, la demanda anulatoria fue promovida en tiempo hábil 20 de marzo de 2023, según nota de cargo que luce a fs. 10 de los presentes obrados. II) El Tribunal, luego de un detenido análisis de los elementos allegados a la causa, la normativa aplicable y los argumentos esgrimidos por las partes en sus respectivos escritos, por unanimidad de sus integrantes naturales, compartiendo de lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá a desestimar la demanda y a confirmar el acto impugnado en estos obrados. III) Sobre el mérito de la causa: naturaleza ilesiva de la resolución resistida. III.I) Lo solicitado por el actor -cuya denegatoria constituye el objeto de esta acción- consiste en que el Ministerio del Interior proceda a ampliar el Sub Escalafón (PE) “Especialidades Varias” de la Jefatura Policía de Montevideo al Grado de Comisario General, equiparándolo al Sub Escalafón del Ministerio del Interior, de conformidad con el Decreto No. 351/2018 de 26 de octubre de 2018, con vigencia al 1° de febrero de 2018. III.II) Ahora bien, de los términos empleados por el actor, tanto en la petición que da origen a las actuaciones administrativas, así como de la demanda incoada en autos, emerge claramente que lo pretendido, en puridad, es la anulación de la Resolución Ministerial de fecha 25 de julio de 2019, por la cual se dispuso el ascenso por transformación de cargos de los funcionarios pertenecientes al Sub Escalafón Especializado, Escalafón L de la Jefatura de Policía de Montevideo. Así, el hecho que la Resolución Ministerial referida resulte ser un acto aplicativo del Decreto No. 50/2019, conduce a desestimar la defensa de la demandada fincada en que es esta última norma general y abstracta la que hipotéticamente le causa perjuicio al actor; y cuya ausencia de impugnación impide su análisis en esta instancia. En efecto, sabido es que en nuestro sistema contencioso- administrativo de anulación es posible contender contra un acto subjetivo aplicativo de un acto regla ilegítimo. En tal sentido, se ha sostenido que: “El artículo 25 del Decreto Ley N° 15.524 (…) dispone: “Será admisible la demanda de nulidad de los actos generales que dictare la Administración, que hubiesen de ser cumplidos directamente o no por los administrados, cuando no fuesen conformes a derecho y lesionaren algún derecho o interés legítimo, personal y directo de los administrados. También lo será la impugnación de los actos dictados en aplicación de los actos generales mencionados en el inciso anterior, fundada en la ilegitimidad de éstos, o de los primeros, aun cuando se hubiere omitido recurrir y contender a propósito del acto de carácter general”. La norma claramente alude a “la impugnación de los actos dictados en aplicación de los actos generales” y es en ese marco que se admitirá la ilegitimidad fundada en dichos actos o en los generales, aun cuando se hubiera omitido recurrir o contender contra estos últimos. Pero no dice que si se omitió impugnar un acto de carácter general y luego sobreviene un acto particular (de aplicación del primero), entonces se podrá demandar la nulidad indistinta de uno u otro. Como enseñaba SAYAGUÉS LASO, “Aunque el reglamento no hubiere sido recurrido, pueden luego impugnarse los actos individuales que dicte la administración (…)” (Cf. Enrique SAYAGUÉS LASO, “Tratado de Derecho Administrativo”, 6ª edición, puesta al día por Daniel HUGO MARTINS, Clásicos Uruguayos, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, FCU, reimpresión, agosto de 1991, tomo I, p. 142.). En idéntico sentido, CAJARVILLE señala: “Aunque no se haya impugnado el acto creador de la norma general -abstracta o concreta-, será siempre posible la impugnación administrativa y jurisdiccional de los actos que posteriormente se dicten en aplicación de aquella, y en esta impugnación podrá invocarse la ilegitimidad del acto de ejecución en sí, como de la norma general en que se funde (Decreto – ley N° 15.524, art. 25 inc. 2°)” (Cf. Juan Pablo CAJARVILLE PELUFFO, “Recursos Administrativos”, FCU, Montevideo, año 2000, 3ª edición, p. 112)” (Cf. Sentencia No. 108/2018). Desde estos postulados, y en la presente instancia, la parte actora sólo se encuentra legitimada para invocar la ilegitimidad de dicho decreto en forma indirecta, a partir de la aplicación de la Resolución Ministerial de fecha 25 de julio de 2019. III.IV) Sin embargo, la demanda anulatoria no puede prosperar, ya que la parte actora no cumplió con el presupuesto procesal del debido agotamiento de la vía administrativa respecto de la Resolución Ministerial de fecha 25 de julio de 2019, generatriz de los agravios movilizados en la demanda sometida a análisis. El accionamiento, así, se dirigió en contra de un acto ilesivo, reiterativo de otro anterior, que devino firme ante la ausencia de oportuna impugnación: la Resolución de 25 de julio de 2019 que dispuso el ascenso por transformación de cargos. El actor optó por ejercer la vía de la petición como medio para alcanzar la rectificación de la situación en el fondo lo agraviaba, omitiendo recurrirla de conformidad con lo establecido en el art. 317 de la Carta. Por consecuencia, en tanto el acto administrativo de ascenso es el originario de la situación jurídica lesiva individualizada en la demanda, la resolución en la actualidad impugnada no hizo más que reiterar el perjuicio de aquella, al no haber mediado cambios en las circunstancias de hecho o de derecho que oportunamente motivaron su dictado. Enseña el Prof. CAJARVILLE que están excluidos de la acción anulatoria los actos administrativos que no causan agravio (Constitución, artículo 309 inciso 3º y Decreto-ley No. 15.524 artículo 24 inciso 2º). Así explica: “No son objeto de la acción de nulidad las resoluciones meramente reiterativas o denegatorias de peticiones de revocación o modificación de otras anteriores , porque no siendo ellas las creadoras de la situación jurídica lesiva, su anulación no proporcionaría satisfacción al impugnante (…)”. (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; “Recursos Administrativos”, FCU, Montevideo, 2008, p. 149). En la misma línea conceptual, apunta GIORGI: “… una decisión pura y exclusivamente reproductiva o confirmatoria de otra anterior no recurrida en tiempo y forma, es decir, firme o consentida (…) es jurídicamente irrelevante”. (Cf. GIORGI, Héctor; “El Contencioso de Anulación”, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de la República, Montevideo, 1958, p. 162) (ver, en este sentido, las Sentencias Nos. 241/91, 245/92, 654/92, 893/92, 479/03, 705/04, 327/06, 525/09, 150/10, 205/10, 384/10, entre muchas otras). En función de dichas premisas conceptuales, se reitera que, al estar en esta instancia en presencia de un acto reiterativo, debe necesariamente concluirse acerca de la falta de aptitud de la resolución en causa para crear, modificar o extinguir una determinada situación jurídica subjetiva, en tanto dicha virtualidad, en todo caso, corresponde al acto que resolvió definitivamente la situación del promotor con relación al cargo que en la actualidad pretende obtener. V) En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal: FALLA : Desestímase la demanda incoada y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condenación procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1ª de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Rossi, Dr. Cal. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).