Sentencia Definitiva N° 332/2003

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 25 de junio de 2003. No. 332 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “FERNÁNDEZ CRUZ, RAMÓN Y OTROS con ESTADO. PODER LEGISLATIVO. Acción de nulidad” (No. 763/99). RESULTANDO : I) Que con fecha 26 de agosto de 1999 comparecieron Ramón FERNÁNDEZ CRUZ, María MÁS de AYALA, José P. CARABALLO ROVIRA, Fabián UDOVIKO y Juan R. ESPEL BENENCIO, entablando demanda de nulidad contra la Resolución de la Cámara de Senadores de fecha 22 de diciembre de 1998, por la que se aprobó la Reestructura Orgánica y Reordenamiento Escalafonario de la Comisión Administrativa del Poder Legislativo, en cuyo mérito en el Escalafón D, serie e) Mesa Telefónica, se suprimieron los anteriores cargos de Jefe de Sección -transformándolos en cargos de Jefe de Departamento- y se transformaron sus anteriores cargos de Telefonista I en Oficial Telefonista. La parte actora se agravió respecto del acto en causa, ya que, a su juicio, se suprimió ilegalmente la compensación por permanencia en el cargo que percibían; porque se violó el derecho al ascenso y por haber sido dictado con desviación de poder, siendo asimismo flagrantemente inconstitucional al violar abiertamente los arts. 108 y 229 de la Constitución. Expresó que todos los comparecientes son funcionarios de la Comisión Administrativa del Poder Legislativo y titulares, en el Escalafón D, serie d) Mesa Telefónica, de un cargo -actual- de Oficial Telefonista, que anteriormente era de Oficial Telefonista I; y como titulares de esos cargos tenían derecho a percibir el beneficio salarial de compensación por permanencia en el cargo, el que ha sido violado por el acto cuya anulación demandan. Señaló que esta transformación de sus cargos hace que, al no tener dos años en el desempeño de su actual cargo (Resolución del Senado de 14/VIII/96), pierdan la compensación por permanencia en el cargo; lo que quiere decir que para que no cobren dicha compensación se los declaró ascendidos en bloque o en masa; constituyendo esto una desviación de poder confesada expresamente en un acto administrativo. En definitiva, solicitó la nulidad del acto impugnado. II) Que a fs. 10/26 de autos compareció el Poder Legislativo estableciendo que el acto impugnado se ajusta plenamente a derecho. Manifestó que la racionalización y reestructuración de sus servicios es una potestad discrecional de la Administración, tal como lo ha sostenido reiteradamente este Cuerpo; y una transformación de cargo no implica, por sí misma ninguna lesión a los derechos de los funcionarios. Señaló que el ascenso de clase no viola el derecho al ascenso consagrado en el art. 61 de la Constitución, en razón de que dicha norma establece que el Estatuto del Funcionario lo reglamentará, sin establecer que deba ser necesariamente de grado. Asimismo agregó que todos los accionantes pasaron a percibir haberes superiores a los que recibían antes de la reestructura. Concluyó diciendo que habiéndose consagrado en la Reestructura un ascenso de clase, la cual fue llevada a cabo en forma correcta desde el punto de vista formal y no existiendo ninguna lesión de derecho, se entiende que corresponde no hacer lugar a la acción de nulidad interpuesta contra el art. 9 de la Reestructura Orgánica y Reordenamiento Escalafonario de la Comisión Administrativa. En definitiva, solicitó se desestime la demanda. III) Que se abrió el juicio a prueba por el término legal a fs. 62, habiéndose producido la que obra certificada a fs. 69. IV) Que alegaron las partes por su orden a fs. 71/77v. y 80/82v.. Fue oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen No. 762/01 de fs. 85, solicitó se requiera el dictamen de la Oficina Nacional del Servicio Civil, el que luce agregado a fs. 89/94, volvieron los autos al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo y por Dictamen 341/02 aconsejó confirmar el acto administrativo impugnado. V) Que citadas las partes para sentencia (fs. 99), se dispuso el pase a estudio de los Sres. Ministros, quienes, previa integración, la acordaron en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I- Que, en la especie, conforme a lo establecido en la normativa vigente (arts. 4 y 9), se han satisfecho debidamente los presupuestos habilitantes para el accionamiento en nulidad (Sent. Interlocutoria No. 58 de 5 de marzo de 2001, fs. 51-53). II- En autos se impugna la Resolución de la Cámara de Senadores de fecha 22 de diciembre de 1998, en cuanto aprobó la reestructura orgánica y reordenamiento escalafonario de la Comisión Administradora del Poder Legislativo (fs. 1 de autos y fs. 430 a 447 de pieza “B” de A.A. ).- Los actores se agravian fundamentalmente de lo dispuesto por el art. 7º de la resolución que resisten, en cuanto a los efectos de la compensación en el grado les declara ascendidos con fecha 1º de octubre de 1998, lo cual significa la pérdida de dicha compensación.- Acotan sus fundamentos al hecho que, por la Resolución en cuestión, en el Escalafón D, serie e) Mesa Telefónica se suprimieron los cargos de Jefe de Sección, que pasaron a ser Jefes de Departamento y se transformaron sus anteriores cargos de “Telefonista I” en “Oficial Telefonista”.- Señalan, a su vez, que, a los efectos de la compensación fijada por el art. 14 de la resolución del Senado de 14 de agosto de 1996, modificada por el art. 8 del acto en recurso, se declara en el art. 9, que a los efectos de la reestructura todos los funcionarios del Senado han ascendido con fecha 1º de octubre de 1998.- El citado art. 14 regula la partida que retribuye la compensación por antigüedad en el cargo y establece -en lo que aquí interesa- que esta compensación se suspenderá en el momento que el funcionario ascienda, iniciándose un nuevo cómputo para el pago que corresponda.- Los accionantes sostienen que fueron ilegítimamente privados de la partida o beneficio, porque el cargo de Telefonista I que tenían fue suprimido y se le asignó el de Oficial Telefonista y se les declara como ascendidos a efectos (designio o finalidad subalterna del acto) de perjudicarles desde el punto de vista salarial, afectando su derecho a la carrera administrativa, todo lo que configuró una típica desviación de poder.- Estiman, además, que todo el acto es flagrantemente inconstitucional, porque a pretexto de una reestructura y reordenamiento escalafonario se aprobaron normas típicamente presupuestales, en violación de los arts. 108 y 229 de la Constitución.- En definitiva piden la anulación del acto, acotando que no podrá producir otro efecto que “... la eliminación de la transformación de los cargos a que refiere su demanda anulatoria sin incidencia modificativa de los niveles salariales fijados en el art. 5º de la resolución impugnada y en el anexo II de la misma...” (fs. 3 de autos).- III El Tribunal, por mayoría, y compartiendo la posición del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria movilizada. Cabe señalar que, sobre el tema, la Sala ya ha tenido oportunidad de pronunciarse, por mérito a lo cual se reproducirán aquí, en lo esencial, los fundamentos que oportunamente se expusieran en Sentencia Nº 130/02 dictada en autos “Bonatti Leal , Alejandro C/ Poder Legislativo. Cámara de Senadores. Acción de nulidad” (Ficha 966/99), así como en los autos “Luquez, Nelsa C/ Estado. Poder Legislativo. Acción de Nulidad (Fa 800/99), Sent. No. 586 de 2002.- IV- En la presente causa se vuelven a reiterar las dudas ya señaladas en anteriores pronunciamientos en cuanto a si quienes accionan ostenten legitimación “ad-causam”, legitimación para accionar o pretender (en la terminología de ALLORIO, conforme arts. 309 de la Constitución y 38, 49 del decreto ley Nº 15.524), por cuanto no se ha acreditado que el acto cuestionado haya lesionado un derecho o bien un “interés calificado” (es decir directo, personal y legitimo) del cual fueran titulares. Porque no se ha sufrido menoscabo económico, el beneficio no fue suprimido sino tan solo “suspendido” y no existe afectación en su derecho a la carrera administrativa y específicamente al ascenso.- Si se admite que el acto que se procesa aprobó, en puridad, una verdadera reestructura administrativa (orgánica y de reordenamiento escalafonario, como consigna el art. 1º de la resolución enjuiciada), lo que está dentro de la facultad discrecional reconocida a la Administración como regla o solución de principio, la transformación de cargos y la fijación de nuevos niveles retributivos, con suspensión (no privación de la partida referida) a la “antigüedad o permanencia en el cargo”, no pudo causar lesión a los funcionarios. Máxime si se tiene en cuenta los niveles retributivos fijados y más concretamente aún si se considera lo expresado en el art. 44 del acto en proceso cuando señala “...Que en los casos de funcionarios de la Comisión Administrativa a los cuales por aplicación de la presente reestructura, se les ocasione una disminución de sus ingresos mensuales... se otorgará en cada caso un complemento económico correctivo que compense dicha diferencia”.- Es decir, que en el caso no fue afectada su retribución ni su jerarquía funcional, y el hecho de que no se abone la partida por “Antigüedad o permanencia en el cargo”, esto no significó una pérdida porque simplemente se suspendió su aplicación y se prevé que se inicie un nuevo cómputo luego del ascenso (Casi sic. Sentencia. Nº 586/2002.-).- V- En tanto el tema de la falta de legitimación para accionar puede ser opinable, la Sala ingresará igualmente al examen de la cuestión de mérito remitiéndose para ello a lo expresado en la sentencia Nº 586, ya mencionada.- En tal oportunidad se señaló: “El Tribunal estima que no existe violación de normas constitucionales, y que el acto es arreglado a derecho. Porque el acto residenciado no contiene normas atinentes a la “materia presupuestal”, lo que está prohibido por los arts. 214, inc. 2º., lit. B), 108 y 104, inc. 1º de la Constitución, y también, por normas referidas a la materia “típicamente salarial” (art. 229 citado).” “VIII) Es muy claro que el acto cuestionado es un típico “acto administrativo”, no una ley, por lo que no podría aducirse ninguna necesidad de declaración de inconstitucionalidad de determinados artículos del mismo.” “Ello no implica, sin embargo, que pueda evadirse el examen de la eventual colisión de algunas disposiciones de la resolución del Senado respecto de normas o principios constitucionales, ya que dentro del concepto de “violación de la regla de derecho” (arts. 309 de la Constitución, y 23/A del decreto ley No. 15.524), se incluye cualquier norma de origen constitucional, legal, reglamentario, o contractual, así como todo principio general de derecho.” “IX) Pero el Tribunal no advierte ilegitimidad alguna. Del examen contextual de la resolución atacada y de las exposiciones de varios miembros del Senado, surge claro que se concretó una verdadera “reestructura administrativa”, con resultado de disminución de costos por supresión de cargos, y sin que se advierta finalidad alguna de lesionar algún derecho de los funcionarios de la Comisión Administrativa. Porque la propia “masividad” de los “ascensos”, declarados tales por el art. 9 del acto, así como el incremento general de las retribuciones totales, descartan plenamente cualquier atisbo de desviación de poder. Y eso sin perjuicio de señalar que la actora, pese a tener la carga de la prueba de la ocurrencia de un vicio de singular importancia como el anotado (arts. 104 del decreto ley nº 15.524, arts. 283, 284, 313, 329, 330 y 331 del C.P.C., y arts. 137 y 139.1 del C.G.P.) , no rindió prueba idónea y suficiente del mismo.” “Y debe rechazarse sin lugar a dudas dicha imputación de desviación de poder, porque la finalidad perseguida por lo que se entiende es realmente una reestructura orgánica, permite descartar que el objeto perseguido en el fondo (desajustado respecto de la finalidad formalmente buscada) consista en la finalidad de perjudicar a los funcionarios, por la vía de “disfrazar” un ascenso al socaire de una “transformación de cargos” y, de esa forma, suspender el pago de la compensación multicitada.” “Pero además, el hecho de que el proyecto haya sido aprobado por 24 Senadores en 25 presentes (sólo votó discorde el Señor Senador Mallo y por fundamentos complejos, ver pieza B, , págs. 356 y 357 del Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, sesión del 22/dic./98), vale decir, por Senadores de todos los partidos con representación en esa Cámara, impone rechazar la conclusión de que se actuó al amparo de un designio oscuro, bastardo o subalterno. Incluso, de las exposiciones de los Señores Senadores Santoro, Korzeniak, y Fernández Faingold , y apreciando las dudas exteriorizadas por los Señores Senadores Sarthou y Gargano respecto al tema de 62 cargos que quedaban sin ascenso, pero apoyando el art. 9, surge claro cuál fue la finalidad que se persiguió con la “reestructura” de referencia, resultando muy claro que no se quiso en modo alguno perjudicar a los funcionarios y que tal lesión tampoco se concretó objetivamente en el texto aprobado.” “X) Tampoco se violó el derecho al ascenso, como se adelantó, dado el tenor del art. 9, y el examen contextual del acto impugnado. Porque una cosa es el derecho al ascenso garantizado por la Constitución (art. 61), y otra, el “mecanismo” a través del cual el mismo se concreta a nivel de la Comisión Administrativa.” “Este mecanismo está establecido en los arts. 13 a 15 del Estatuto del Funcionario aprobado para la Comisión Administrativa por la Cámara de Senadores (art. 8 de la ley No. 16.821, ver fs. 20), normativa de naturaleza reglamentaria que, en cuanto tal, pudo -y lo fue- ser modificada por otra norma de la misma jerarquía, rango y naturaleza (la resolución aquí cuestionada). Una y otra normativa fueron aprobadas con los mismos requisitos y formalidades, por cuya virtud la posterior (aquí impugnada) pudo perfectamente declarar que significaba un “ascenso”, el corrimiento masivo o generalizado de los funcionarios, derivado de las transformaciones de cargos y escalafones aprobados, lo que así se admitió por parte de los Señores Senadores recién mencionados, y sin que se levantaran en Cámara “voces” en contra del proyecto luego aprobado casi por unanimidad.” “Y, se reitera, el beneficio citado no fue suprimido sino que se mantuvo, aunque computándose a partir del 1º/OCT./98 nuevamente para todos los ascendidos, siendo aquélla la fecha en que se concretó la transformación de cargos. Este beneficio salarial, pues, a partir de los dos años posteriores a la fecha preindicada volverá a ser abonado en la forma y condiciones que establece el art. 14 de la resolución del Senado del 14/agos/96.” “XI) En suma: aunque el acto residenciado se exhibe como ilesivo respecto del accionante, igualmente el Tribunal ingresó al fondo del asunto para descartar cualquier vicio de legitimidad de la resolución atacada, lo que indica que, examinado el caso desde todos los ángulos posibles, la solución desestimatoria de la pretensión de nulidad se impone inexorablemente.” Por estos fundamentos, el Tribunal, integrado y por mayoría, FALLA : Desestimando la demanda y, en su mérito, confirmado el acto administrativo impugnado. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 10.000 (pesos uruguayos diez mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese. Dr. Rochón, Dr. Mercant (r.), Dr. Baldi (d.), Dr. Brito del Pino, Dr. Pérez. Dra. Petraglia (Sec. Letrada). Discordia Dr. Baldi: discorde por los mismos fundamentos expuestos en la discordia recaída en la Sentencia No. 130 del 18/3/02.