Sentencia Definitiva N° 370/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de agosto de 2024. No. 370 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “GRANERO OLMEDO, JUAN FRANCISCO con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 117/2022). RESULTANDO: I) A fs. 4 compareció el Sr. Juan Francisco GRANERO OLMEDO asistido por el Consultorio Jurídico de la Universidad de la República y dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 03-936- 2021-3 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social que resolvió: “1°) Dar de baja a la jubilación por causal edad avanzada, otorgada por Resolución de Gerencia de Prestaciones Económicas – Área Pasivos Nro. AP159/2017 del 05/07/2017 incluida en la relación nro. AP157/2017, en mérito a la falsedad de los servicios denunciados para Miguel Mier desde el 01/01/1983 hasta el 30/12/1985, para Hugo Camacho, desde el 01/01/1988 hasta el 31/12/1993 y para Alfredo Medina, desde el 26/03/1995 hasta el 31/03/1996. 2°) Calcular los montos indebidamente percibidos por el titular de haberes jubilatorios y por cuota mutual si correspondiere, dando vista del monto resultante. (…) 4°) Formular la denuncia penal respectiva y promover las acciones correspondientes para el recupero de las sumas adeudadas a la fecha (…)” (fs. 121 y vto., A.A.). Relató que el acto impugnado lo agravia en tanto se le retiró la jubilación por edad avanzada, encontrándose sin percibir ingresos para su supervivencia. Fundó el accionamiento en los principios de estabilidad de los actos administrativos, la confianza legítima, la autoridad material de la cosa juzgada administrativa y en la errónea motivación del acto y errónea valoración de la prueba que realizó el Banco de Previsión Social. Sostuvo, con cita de doctrina, que una de las características de todo acto administrativo es su estabilidad, lo que se traduce en la inmutabilidad de la situación creada por el mismo, y puntualizó que, como manifestación del principio de confianza legítima, la potestad de la Administración de volver sobre sus propios actos se encuentra limitada. Bajo tal entendimiento, a su criterio, la Administración se ve alcanzada por la cosa juzgada administrativa y, por ende, producida la estabilidad del acto, éste no puede ser revocado por el mismo órgano que lo dictó ni tampoco por un órgano administrativo superior. Con relación a la errónea motivación del acto, afirmó que la Administración se basó en premisas fácticas carentes de respaldo probatorio, verificándose un supuesto erróneo y una inexacta motivación; extremos que vician al acto por ilegitimidad en los motivos. Agregó que no pudo controlar la prueba diligenciada, en la que únicamente participó el Banco de Previsión Social, encontrándose dicho Ente buscando la verdad material de hechos de hace, por lo menos, cincuenta años para atrás con testigos de avanzada edad y careciendo sus funcionarios de rigor científico y experticia de un técnico con acreditadas credenciales. Afirmó que todo el proceso de reinvestigación fue realizado con la intención de destruir pruebas que, en su tiempo, fueron aportadas y que el Banco de Previsión Social investigó con un rigor que no puede aceptarse y que excede el espíritu de la norma. Respecto de esto último explicó que, luego de tanto tiempo, mediante preguntas que calificó de “tendenciosas” a personas de avanzada edad y con el fin de lograr confusión, obtuvieron declaraciones reñidas con la voluntad de los testigos. Señaló que las Leyes Nos. 16.713 y 18.395 flexibilizaron la situación de las personas que pudieran quedar comprendidas en sus preceptos, citó el principio de universalidad derivado de dichas normas y apuntó al hecho de que en el artículo 3° se toma la edad avanzada como un riesgo a proteger. En cuanto a la errónea valoración de la prueba, indicó que el Organismo Previsional no logró acreditar lo que se pretendía demostrar. Apuntó que la Administración adoptó un criterio disímil respecto de los testimonios. Ello por cuanto calificó de “espontáneas y seguras” las declaraciones de los testigos que fueran vecinos del actor y que declararon conocerlo desde hace muchos años en el lugar; sin aceptar con la misma condición a los testigos que manifestaron trabajar con el accionante y que depusieron respecto de los servicios prestados y del período laborado. Puntualizó que no es de recibo que se pretenda desacreditar la actividad solicitada por el hecho de haber trabajado en su casa haciendo changas, pues ello en modo alguno implica que fuera su actividad principal. Sobre el punto, no niega haber realizado changas para subsistir en su casa ni que sus vecinos lo vieran trabajar. Sin embargo, apuntó que, en su casa, la que no fue inspeccionada, solo tenía herramientas de mano y explicó que los trabajos de carpintería y específicamente las tareas de “colocador”, se desarrollan a domicilio, extremo que sus vecinos difícilmente pudieran conocer y saber, así como tampoco pueden determinar si trabajaba para sí o para una tercera persona. Expresó que, en la apreciación de los hechos y medios probatorios, la Administración no goza de discrecionalidad, sino que debe valorarlos conforme a Derecho, cuestionó la valoración y, en definitiva, solicitó se anule el acto administrativo impugnado. II) Conferido el traslado, a fs. 14, compareció el Banco de Previsión Social, representado por el Dr. Juan Andrés NOYA POSSE, quien contestó controvirtiendo los términos de la demanda, defendiendo la legalidad del acto y solicitando el rechazo de la demanda planteada. Señaló que, en el marco de las potestades que le asigna el ordenamiento jurídico, procedió a inspeccionar los presupuestos de hecho que habilitaron el otorgamiento de la pasividad de la accionante. Transcribió los artículos 14 de la Ley No. 11.035, 4 y 9 de la Ley No. 15.800 y artículo 4 del Decreto No. 143/82, pues de esas normas surgen las referidas potestades. Explicó que, en ese contexto, se procedió a investigar la situación configurada por el accionante, quien denunció distintas actividades por espacio de más de treinta años respecto, las que carecían de registro previo en el Organismo. Agregó que la investigación realizada por el Ente tiene por finalidad comprobar la existencia de irregularidades en el otorgamiento de la pasividad. En la especie, la misma resultó exhaustiva y se le otorgaron al administrado las máximas garantías para articular sus defensas. Destacó que surge de los antecedentes que las pruebas recabadas no arrojaron dudas en cuanto a que parte de los servicios denunciados por el titular, denegados en la etapa investigativa, eran falsos y no coincidan con la realidad de los hechos. Expresó que el acto administrativo contrario a una regla de Derecho no es generador de derechos y la Administración tiene el poder-deber de revocarlo. Citó doctrina sobre la temática y puntualizó que, a diferencia de lo sostenido por el actor, no puede consignarse la irrevocabilidad del acto con base a derechos adquiridos cuando el acto es contrario a la regla de Derecho. Afirmó que tampoco es posible invocar la teoría de los actos propios para conferirle al acto el carácter de irrevocable. En apoyo citó las sentencias Nos. 872/2010, 279/2014, 731/2016, 62/2018 de este Tribunal. En mérito a ello, se dictó el acto que se procesa revocando el otorgamiento de la prestación jubilatoria. En suma, solicitó el rechazo de la demanda de nulidad y la confirmación del acto administrativo procesado. III) Abierto el juicio a prueba por decreto No. 3138/2022 (fs. 24) la parte actora ofreció prueba por informe y testimonial (fs. 26 y vto.) —la que fue diligenciada— y la parte demandada ofreció las resultancias de autos que le fueran favorables (fs. 29). IV) Las partes alegaron en el plazo común, haciéndolo la actora a fs. 72/75 y la demandada a fs. 77/80. V) Se confirió vista la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien, por dictamen No. 663/2023 (fs. 83/84), aconsejó desestimar la demanda y, en su mérito, confirmar el acto resistido. VI) Puestos los autos para sentencia por decreto No. 6461/2023 (fs. 86) previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) Desde el punto de vista formal, se han cumplido adecuadamente las exigencias que, según la normativa vigente (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República, artículos 4 y 9 de la Ley No.15.869) habilitan el examen de mérito de la pretensión anulatoria. La resolución impugnada se emitió con fecha 5 de enero de 2021 y se notificó a la parte actora el día 10 de junio de 2021 (fs. 134, A.A.). Contra ésta, el 21 de junio de 2021, el actor interpuso los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 140, A.A), debiendo atenderse a que el plazo de diez días corridos para su interposición venció en día inhábil, prorrogándose su vencimiento al día hábil siguiente conforme al artículo 10 de la Ley No. 15.869. Al no haber la Administración demandada resuelto en forma expresa los recursos interpuestos, éstos fueron fictamente denegados el día 7 de enero de 2022. La demanda anulatoria fue incoada en tiempo y forma el día 29 de marzo de 2022 (nota de cargo a fs. 11). II) El Tribunal, por unanimidad, no compartiendo lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, acogerá la pretensión incoada, anulando el acto encausado, en mérito a los fundamentos que a continuación se exponen. III) Surge de los antecedentes administrativos que luego de que, por Resolución No. AP157/2017 del 5 de julio de 2017, se otorgara al actor jubilación por edad avanzada por servicios de industria y comercio, el Banco de Previsión Social, en el marco de los controles proactivos del año 2018 en Maldonado, realizó una inspección en las inmediaciones del domicilio del accionante (fs. 85 vto., 118 vto. y 121, A.A.). Así, se sustanció una investigación sumarial, se realizó un estudio de los expedientes en el que el hoy accionante había declarado servicios y se tomó declaración a seis vecinos de la zona que reconocían al actor, manifestando conocerlo desde la época en la que fueron declarados los servicios (fs. 85 vto., A.A.). Respecto de las declaraciones de estos vecinos el cuerpo inspectivo del Ente afirmó que todos fueron coincidentes en declarar que el Sr. GRANERO realizaba trabajos de carpintería en su casa y ninguno de ellos pudo establecer que el accionante realizó actividad dependiente en otros lugares. Dichas declaraciones, a criterio de los inspectores del Organismo Previsional, fueron “espontáneas y seguras” (fs. 86, A.A.). Posteriormente se realizó ampliación de interrogatorio a los testigos propuestos inicialmente por el accionante, sentando los inspectores que “de la valoración conjunta de la prueba obrante en el expediente y de la recabada en esta instancia se puede establecer que el titular no desarrolló las actividades declaradas, al menos a partir de 1975 en forma continua y permanente; en cambio se ha podido probar actividad por su cuenta la que no se puede establecer su dimensión económica, pero ha significado su medio de vida” . En mérito a ello, los inspectores concluyeron que “…se estiman parcialmente falsos los servicios que dieran mérito a que el titular de autos se le otorgara una jubilación y por lo tanto corresponde promover la baja de la citada pasividad…” (fs. 87, A.A.). Con fecha 30 de noviembre de 2018, se otorgó vista de lo informado al titular (fs. 89 vto. y 90, A.A.) quien compareció en tiempo y forma a los efectos de agregar declaración jurada en la que diversos testigos daban cuenta de los años de servicio laborados que en el informe del cuerpo inspectivo se habían tenido por no probados (fs. 91 a 92, A.A.). Dichos testigos fueron posteriormente citados por el Ente a los efectos de tomarles declaración (fs. 93 vto. a 101, A.A.) y valorada nuevamente la prueba los inspectores concluyeron que “…tomando en cuenta toda la prueba obrante en el expediente, en aplicación de las reglas de la sana crítica, es preciso revertir parcialmente las conclusiones arribadas en informe anterior, considerando parcialmente probado el período trabajado por el titular para la empresa Miguel Mier, en efecto se consideran válidas las declaraciones del Sr. Julio Vitabar y el Sr. Alberto Duret, por el período 1981-1982. Debiendo mantenerse incambiadas las demás conclusiones del informe…” (fs. 104, A.A.). En síntesis, consideraron probados los servicios laborados para Hugo Camacho (1967-1968), Álvaro Fernández (1968-1974), Nino Estraglioto (1978-1981), Juan Granero (1.8.1994 – 25.3.1995) y Miguel Mier (1981- 1982) y consideraron falsos los servicios prestados para Miguel Mier (1983-1985), Hugo Camacho (1985-1988), Eduardo Pereira (1988-1993) y Alfredo Medina (1995-1996) (fs. 106, A.A.). Posteriormente, por Informe de Asesoría Letrada Pasivos se compartió lo informado por Inspecciones y Certificaciones, sugiriendo la baja de la pasividad que percibía el accionante y el cálculo del monto de lo cobrado en forma indebida, debiéndose proceder a su recupero (fs. 114 vto., A.A.). Finalmente, con fecha 5 de enero de 2021, se dictó el acto enjuiciado. IV) Ingresando en el análisis de los agravios, en primer término, con base en lo relatado, se observa que el procedimiento se desarrolló de manera ajustada a Derecho, sin vulnerar el derecho de defensa del accionante, contando éste con todas las garantías del debido procedimiento y teniendo su oportunidad de esgrimir defensas y proponer prueba. Por ende, la irregularidad aducida por el accionante respecto del diligenciamiento de la prueba en la instancia inspectiva no supuso una concreta afectación de sus derechos. V) En segundo término, corresponde indicar que el Banco de Previsión Social conforme surge del artículo 14 de la Ley No. 11.035 cuenta con competencia para efectuar la revisión de las pasividades concedidas y, de advertir vicios relevantes en el procedimiento o prueba diligenciada, disponer la revocación de la prestación que se obtuvo de forma irregular. En ese sentido, no resultan de recibo los agravios invocados por el actor tendientes a justificar la imposibilidad de revocar el acto impugnado, los cuales basó en la teoría de los actos propios, afectación a la confianza legítima y en la cosa juzgada administrativa. Sobre la temática el Tribunal ha indicado a través de su jurisprudencia que la Administración se encuentra en la situación jurídica de poder-deber de revocar un acto irregular y que nadie puede adquirir un derecho “contra legem”. En particular, sostuvo en sentencia No. 343/2023 que: “…en principio, frente a un acto afectado de irregularidad que produce invalidez, se genera el PODER-DEBER de revocarlo por parte de la Administración, sea de oficio o a pedido de parte, en cualquier momento. Se trata de un “poder-deber” y es factible la declaración ex officio justamente porque la Administración tiene el deber de ajustar su quehacer a Derecho. Por ello el acto viciado o ilegal carece de aptitud para generar derechos subjetivos o intereses protegidos por el derecho, en razón de lo cual, tradicionalmente se concluye que no existen derechos adquiridos “contra leggem”. En sentencia No. 172/2013, esta Corporación se pronunció expresando que: “V) Ahora bien; a juicio de la Sala y conforme a la jurisprudencia sostenida de este Tribunal, la Administración tiene el deber de revocar los actos administrativos ilegítimos, no correspondiendo que se amparen derechos adquiridos contra leggem (Así, cabe referirse a las Sentencias No. 872/2010; 809/2010; 254/1998; 214/1998 entre otras). Esto no significa otra cosa que, si como sucede en el caso a estudio, a consecuencia de un error de la Administración se le abonaron a la accionante haberes superiores a los que por Derecho le correspondían, ésta no tiene derecho a obligar a la Administración a persistir en el error. Por el contrario, el Organismo demandado tiene el deber de recomponer su obrar y ajustarse a lo que la normativa aplicable establece, en cuanto a la retribución que corresponde abonar”. VI) Ahora bien, sin perjuicio de ello, en la especie cabe distinguir entre este poder-deber de la Administración de revocar sus actos ilegítimos y la nueva valoración de la prueba de los hechos sobre la base de los cuales se otorgó la prestación. Conforme surge de los antecedentes administrativos, la prestación concedida se revisó en la medida en que fue seleccionada en la modalidad de muestreo en el marco de los controles proactivos que el Ente Previsional realiza. En el informe de la Dirección Técnica de Prestaciones del Banco de Previsión Social que obra a fs. 85 vto./87 vto., A.A., se precisó que la revisión efectuada se centró en los testimonios que ya habían sido diligenciados respecto de los servicios del giro carpintería que había denunciado el actor como prestados en relación de dependencia a distintos empleadores en el período comprendido entre los años 1966 y 1996. De modo que, lo que hizo el Banco de Previsión Social fue ampliar el interrogatorio de los testigos inicialmente propuestos, efectuando una nueva valoración de la prueba testimonial recabada, concluyendo que los servicios denunciados fueron parcialmente falsos. Así, la controversia se ciñe en determinar si la valoración de la prueba que ha realizado el Banco de Previsión Social en la instancia de revisión, ha sido legítima y prueba la falsedad de los testimonios primigenios o si, por el contrario, y tal como afirma el accionante, ha sido realizada en forma incorrecta y en modo alguno permite probar la supuesta falsedad de las declaraciones oportunamente vertidas. VII) Con carácter general, respecto a la valoración del material probatorio en casos análogos al presente, el Tribunal ha señalado, con base a anteriores pronunciamientos, que: “...no es necesario exigir una precisión extrema en las declaraciones de quienes atestiguan acerca de los servicios prestados por el interesado, especialmente si esos hechos datan de mucho tiempo atrás (unos 40 años) como en el presente, por lo que no se puede pretender que los relatos sean detallados y dotados de una gran exactitud de detalles. La Corporación, ante casos similares, expresó que: “En tal sentido vale recordar consideraciones vertidas en Sentencia N° 457/2011 en cuanto a que “(...) La Administración tampoco tuvo en cuenta que la apreciación de la prueba testimonial debe hacerse tomando en cuenta las circunstancias de conocimiento de los testigos y el contexto en el que se desarrollaron los hechos objeto del testimonio; siendo lógico que surjan imprecisiones y desprolijidades cuando se declara sobre acontecimientos acaecidos hace mucho tiempo (...)”. (Cfme. Sentencia No. 810/2016). Y también que “(...) corresponde admitir que no cabe exigir una puntillosa pulcritud en la deposición de quienes atestiguan sobre servicios denunciados por el interesado en obtener el amparo jubilatorio, sobre datos de la vida ocurridos tiempo atrás (sentencias 457/2011, 434/2009, 193/2008 (...)”, lo que (...) no significa una suerte de franquicia probatoria en favor del interesado, que determine el auxilio anulatorio en base a una excesiva benignidad en la valoración del informativo testimonial aportado (sentencia 809/2012)” (sentencias N° 143/2017 y 1053/2017, cf. Sentencia N°355/2018)”. (Sentencia No. 266/2021). VIII) A la luz de tales conceptos y tras el análisis de los hechos del caso, la normativa vigente y considerada la prueba diligenciada, a juicio del Tribunal existen elementos de prueba que conducen a verificar los extremos legales que habilitan el amparo de la pretensión anulatoria. Se advierte que la Administración, en etapa de revisión, incurrió en una incorrecta valoración de la prueba diligenciada en cuanto a los servicios finalmente no reconocidos. Así, surge de los antecedentes agregados que, al momento de otorgar la prestación jubilatoria se había dado cuenta de los servicios denunciados, siendo calificados la generalidad de las declaraciones de los testigos como “válidos y espontáneos” (fs. 48 a 49, A.A.). Idéntica calificación hace el Tribunal, pues de las declaraciones se extrae que los testigos aportaron datos válidos respecto de los períodos trabajados, indicando tareas desempeñadas y lugar donde se prestaban los servicios, conociendo personalmente los hechos. En el marco de los controles inspectivos, se tomó declaración a vecinos del Sr. GRANERO quienes fueron genéricamente preguntados sobre la actividad desempeñada por el accionante y si bien fueron contestes en afirmar que el accionante realizaba trabajos de carpintería en su casa (fs. 60 vto. a 65 vto., A.A.) no surge constancia de que la pregunta haya sido específicamente dirigida sobre las labores y períodos denunciados y, por ende, no resultan relevantes para el caso y hechos a probar. En adición, conforme a las características del trabajo del accionante, que trabajaba en carpinterías de obras, los interrogados no necesariamente tenían por qué conocer la situación laboral del actor con fehaciencia, además de que las tareas en su domicilio resultan compatibles con el trabajo en relación de dependencia. En el reexamen de los testigos que fueran propuestos por el Sr. GRANERO, es dable considerar que las inconsistencias relevadas por la Administración, a la luz de lo expuesto en el Considerando VII, son posibles, especialmente tomando en cuenta que ha pasado mucho tiempo desde los acontecimientos. En esa línea, no escapa en la valoración la circunstancia de que los testimonios refieren a hechos acontecidos hace muchísimos años, lo que posiblemente provoque que los deponentes caigan en inexactitudes, máxime si se tiene en cuenta la avanzada edad de los interrogados. De todos modos, se advierte que los testigos declararon sobre las actividades denunciadas por el actor, pudieron señalar tareas, patrones, lugares de trabajo y, además, ratificaron las declaraciones iniciales que ya habían sido consideradas como “válidas” por los inspectores del Banco de Previsión Social y que dieran mérito al otorgamiento de la pasividad. El Ente Previsional en su análisis no tomó en consideración las especiales circunstancias que rodeaban las deposiciones arribas mencionadas (transcurso del tiempo y avanzada edad de los testigos). A su vez aplicó un criterio parcial y sin tener en cuenta la integralidad de lo declarado, tanto en las actuaciones originales como las producidas durante la revisión. En definitiva, considera el Tribunal que la valoración de la prueba realizada en instancia de revisión no permite concluir que los testimonios sean falsos, fundamento éste último invocado por el Banco de Previsión Social para revocar la prestación concedida; se estima que fueron vertidos datos suficientes que permiten dar por acreditados los períodos de labor denunciados por el accionante con un grado de certeza razonable. Por las razones expuestas y lo establecido en los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA: Ampárase la pretensión anulatoria y en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado; sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.75). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Cal (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).