Sentencia Definitiva N° 369/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de agosto de 2024. No. 369 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “MUNIZ MORALES, RITA PATRICIA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE DURAZNO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 192/2022). RESULTANDO: I) Compareció la Sra. Rita Patricia MUNIZ MORALES asistida por el Dr. Daniel LERENA y dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 9026/2021, de fecha 23 de setiembre de 2021, dictada por el Intendente Departamental de Durazno, por la cual desestimó la petición formulada por la ahora accionante a los efectos de que se la reintegrara como funcionaria contratada, con el correspondiente pago de los haberes adeudados (fs. 20 y s.s., infolios y fs. 14 y 15, A.A., respectivamente). Relató que el día 27 de noviembre de 2020 fue cesada como funcionara pública contratada y que se enteró de ello el día que dejó de percibir su salario. Expresó que su cese carece de motivación en tanto no hubo acto o resolución que lo determinara ni tampoco fue notificada por medio idóneo alguno respecto de tal decisión. Indicó que, al no ser notificada por ningún medio hábil, tampoco tuvo oportunidad de ejercer en forma previa su derecho de defensa. Explicó que el funcionario contratado está amparado por el Estatuto del Funcionario Municipal y goza de los mismos derechos, deberes y garantías que un funcionario presupuestado, por lo que correspondía la promoción de un proceso disciplinario. Ello surge de los artículos 31 y 97 del Decreto No. 486/67 (Estatuto del Funcionario Municipal). De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 31 del Estatuto del Funcionario, los nombramientos que se efectúen se consideran provisionales por el término de seis meses y luego de ello, si no se adoptara Resolución fundada en contrario, el nombramiento se considerará definitivo, sin necesidad de nueva Resolución. Según el artículo 97.2 del Estatuto, se debió iniciar un procedimiento disciplinario, con las garantías del debido proceso, causal de ceses y la notificación de un acto administrativo fundado que determinara el cese de sus funciones, lo cual no sucedió. Por tal motivo, no le asiste razón a la Administración cuando argumenta que no procede la promoción de un proceso disciplinario. En lo sustancial, manifestó que la Intendencia de Durazno adujo que el contrato firmado entre las partes finalizó y que, por ende, se extinguieron los derechos y obligaciones del mismo. Al entender de la actora, por encima de la voluntad de las partes está el Estatuto del Funcionario municipal que en su artículo 31 establece que: “Los nombramientos que se efectúen conforme a este Estatuto, se consideraran provisionales por el término de seis meses contados desde su fecha. Si dentro de ese plazo no se adoptara resolución fundada en contrario, el nombramiento se considerará definitivo sin necesidad de nueva resolución”. Sostuvo que, conforme el citado artículo, la intención del legislador departamental fue darle seguridad jurídica a los funcionarios municipales contratados y que luego de los seis meses su estadio jurídico cambie a un contrato permanente o definitivo. Bajo tal entendimiento, indicó que llevaba más de seis meses en sus funciones, por lo cual el cargo que ocupaba como contratada era definitivo y, consecuentemente, debió ser notificada de su presunto cese y correspondía el inicio de un sumario administrativo. En definitiva, solicitó la nulidad del acto impugnado. II) Conferido el traslado, compareció el Dr. Andrés LESA MIRALDO, en representación de la Intendencia Departamental de Durazno, quien contestó controvirtiendo los términos de la demanda, defendiendo la legalidad del acto y solicitando el rechazo de la demanda planteada (a fs. 38 y s.s., infolios). Adujo que en el caso operó la finalización del plazo de vigencia del contrato, por lo cual no era necesario ni conducente que se emitiera un acto administrativo, pues de pleno Derecho se extinguieron los derechos y obligaciones que se desprendían del mismo. No existe acto administrativo de cese, sino el simple cumplimiento del plazo establecido, el término acordado entre las partes de vigencia del contrato. Expresó que el vínculo contractual no era indefinido en su aplicación en el tiempo, sino que tenía un plazo de vigencia y se extinguió de pleno Derecho por el cumplimiento del contrato, es decir la ocurrencia del momento de fin de la vigencia del plazo contractual acordado. Señaló que la actora efectúa una interpretación errónea del marco normativo aplicable, pues interpreta en forma aislada la disposición contenida en el artículo 31 del Estatuto del Funcionario Municipal sobre provisoriato. No pueden aplicarse normas de un Gobierno Departamental en otro. Más específicamente el artículo 62 de la Constitución dispone que el Gobierno Departamental sancionará el Estatuto para sus funcionarios, gozando entonces cada uno de la independencia y autonomía al caso. Enfatizó que una contratación no es un nombramiento, ya que este último supone la existencia de un vínculo presupuestal del funcionario. Adjuntó en respaldo de su posición la consulta al Dr. Carlos Delpiazzo, que describe en forma clara y contundente que no es aplicable el artículo 31 a las relaciones laborales por contrato de función pública para el Gobierno Departamental de Durazno. Por último, refutó la interpretación de la actora en cuanto entiende que, ante la existencia de un vínculo laboral mayor a seis meses, para lograr el cese se debió promover un proceso disciplinario. Al entender de la Intendencia, ello constituye un error, en tanto el caso versa sobre el vencimiento del plazo de vigencia de una convención de voluntades donde ambas partes suscribieron un contrato en el que surgía claro fecha de inicio y el fin de la vigencia. De esa manera, al llegar al vencimiento del plazo, la extinción de la relación es un hecho y no un derecho y no se requiere la promoción de un proceso disciplinario para culminar la existencia de un vínculo. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. III) Por decreto No. 4848/2022 se agregaron los antecedentes administrativos y se abrió el juicio a prueba. Se diligenciaron las probanzas ofrecidas por la parte actora, no proponiendo prueba la parte demandada (fs. 49 y 55, infolios). IV) Las partes alegaron en el plazo común (parte actora a fs. 73/78 y parte demandada a fs. 80/83, infolios). V) Se confirió vista a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien aconsejó desestimar la demanda y, en su mérito, confirmar el acto resistido (Dictamen No. 667/2023, fs. 108, infolios). VI) Puestos los autos para sentencia por decreto No. 6599/2023 previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 110, infolios). CONSIDERANDO: I) La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución No. 9026/2021 de fecha 23 de setiembre de 2021, emitida por el Intendente Departamental de Durazno, mediante la cual se desestimó la petición formulada por la actora a efectos de que se la reintegrara como funcionaria contratada, con el correspondiente pago de los haberes adeudados (fs. 14 y 15, A.A.). II) Desde el punto de vista formal, se han cumplido adecuadamente las exigencias que, según la normativa vigente (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República, artículos 4 y 9 de la Ley No.15.869) habilitan el examen de mérito de la pretensión anulatoria. La resolución impugnada se emitió con fecha 23 de setiembre de 2021 y se notificó a la parte actora el día 1 de octubre de 2021. Contra ésta, el 7 de octubre de 2021, la actora interpuso recurso de reposición (fs. 17 y 28, A.A). Al no haber la Administración demandada resuelto en forma expresa el recurso interpuesto, éste fue fictamente denegado el día 6 de marzo de 2022. La demanda anulatoria fue incoada en tiempo y forma el día 29 de abril de 2022 (nota de cargo a fs. 27, infolios). III) El Tribunal, por unanimidad, habrá de compartir la solución confirmatoria aconsejada por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo y desestimará la demanda en mérito a los fundamentos que a continuación se exponen. IV) Como antecedentes relevantes surge que, desde el ingreso de la hoy accionante a la Intendencia de Durazno, se celebraron con la misma varios contratos de función pública a término, por los siguientes períodos: 1) El 7 de febrero de 2018, plazo de este contrato a partir del 5 de febrero de 2018 y hasta el 31 de julio de 2018 (fs. 62, infolios); 2) El 21 de setiembre de 2018, plazo de este contrato a partir del 1° de agosto de 2018 y hasta el 31 de julio de 2019 (fs. 61, infolios); 3) El 13 de marzo de 2019, plazo de este contrato a partir del 1 de marzo de 2019 hasta el 31 de julio de 2019 (fs. 63, infolios); 4) El 1° de agosto de 2019, plazo de este contrato a partir del 1° de agosto de 2019 y hasta finalización del mandato gubernamental (fs. 65, infolios). Con fecha 5 de mayo de 2021, la parte actora presentó petición calificada en la que solicitó el reintegro al puesto de trabajo y el reintegro de haberes impagos (fs. 2 a 7, A.A.). Con fecha 12 de mayo de 2021 se informó que la accionante ingresó a la Intendencia el 05/02/2018 y cesó el 26/11/2020, indicando que la misma se encontraba en carácter de “contratado” y cumplía funciones en el Departamento de Administración (fs. 9, A.A.). Posteriormente, por Informe No. 1425/2021 de la Asesoría Letrada Departamental se consignó que: “al caso no aplica el cese del contrato aludido, ya que operó la finalización del plazo de vigencia del mismo, por lo que no era necesario ni conducente que se emitiera un acto administrativo, pues de pleno Derecho se extinguieron los derechos y obligaciones que se desprendían del mismo. No existe acto administrativo de cese, sino el simple cumplimiento del plazo establecido, el término acordado entre las partes de vigencia del contrato. No puede pretenderse entonces la extensión del plazo, sin que exista voluntad de ambas partes (…) Tampoco procede la promoción de un proceso disciplinario, pues simplemente se trata del vencimiento del plazo de vigencia de la citada convención de voluntades. Ambas partes suscribieron un contrato donde estaba claramente establecido el inicio y el fin de la vigencia del mismo, por lo que, llegado al vencimiento del plazo, la extinción de la relación es un hecho y no un derecho (…) La eventual prolongación del plazo, supone una mera expectativa de una de las partes, mas no una obligación o un derecho amparado por el Ordenamiento Jurídico Vigente. (…) se sugiere no acceder a lo solicitado.” (fs. 12 y 13, A.A.). Ulteriormente, se dictó la resolución impugnada. V) Corresponde en lo inicial indicar que la Corporación tuvo oportunidad de expedirse en un asunto análogo al presente, respecto del cual ya se emitió pronunciamiento en la Sentencia No. 862, de fecha 28 de noviembre de 2023. El Tribunal, en su actual integración, no advierte razones para modificar lo oportunamente resuelto y a las consideraciones expuestas en el fallo precitado y se remite brevitatis causae a las precisiones de la Sra. Ministra Dra. Rosina Rossi, quien postuló una solución confirmatoria y sostuvo en su voto, recogido en dicha sentencia: “Ahora, a pesar del derecho de la parte actora a contar con una decisión fundada -aún de no renovación- el acto atacado no puede anularse en la medida que el objeto de la pretensión anulatoria claramente explicitado en la demanda -el reintegro y el pago de los créditos laborales perdidos – no reconoce sustento normativo que la sostenga. Destaco que la petición del planteo en la demanda, determina que el caso sea diverso al del expediente 392/2018 en el que quedé discorde. Por los fundamentos que vengo de expresar, confirmo el acto”. De igual modo, a juicio de la Corporación por unanimidad, ninguno de los agravios articulados por la promotora resulta de recibo. VI) Conforme se relevó supra al reseñar los antecedentes relevantes, la accionante celebró entre 2018 y 2019 diversos contratos de función pública a término con la Intendencia de Durazno, no siendo objeto de controversia su calidad de funcionaria contratada y que el cese se produjo el día 27 de noviembre de 2020. En el último contrato celebrado entre la Administración y la accionante, de fecha 1° de agosto de 2019, se indicó en la cláusula tercera que “El plazo de este contrato será a partir del 1° de agosto de 2019 y hasta la finalización del actual mandato gubernamental” (fs. 65, infolios). En dicho contrato, al igual que en los anteriores, se consignó en la cláusula sexta que: “ El presente contrato se extingue al vencimiento del término pactado en la cláusula tercera, sin necesidad de comunicación entre las partes. Sin perjuicio de ello, la Intendencia Departamental de Durazno podrá dar por rescindido este contrato en cualquier momento sin expresión de causa y sin derecho a indemnización alguna para el contratado, debiendo solo comunicarlo con una anticipación de cuarenta y ocho (48) por telegrama colacionado (TCCP) o cualquier otro medio auténtico de comunicación” (fs. 65 y vto., infolios). De esta manera, las partes de antemano acordaron la extinción del vínculo contractual en cuestión, por el mero vencimiento del plazo y sin ningún otro tipo de formalidad. Bajo estas premisas, al verificarse la condición pactada (vencimiento del plazo) la extinción del contrato se produjo de pleno derecho, no siendo de recibo pretender el dictado de una Resolución y su consecuente notificación, siendo ello innecesario en virtud de lo pactado por las partes. VII) En lo que dice relación con la ausencia de motivación, se estima no procede exigir a la Administración Departamental ninguna otra motivación que la emergente del vencimiento del plazo contractual. Al respecto, dijo el Tribunal en la Sentencia No. 862/2023: “En términos mutatis mutandis , la Corporación ha señalado que “(…) los funcionarios contratados no tienen derecho a la inamovilidad, ni a la carrera administrativa, ni al procedimiento de destitución aplicable a los funcionarios presupuestados, sino que frente al vencimiento del contrato que los une con la Administración, solamente poseen la mera expectativa de que ésta (…) les renueve su contrato (sents. 24/2005, 779/2007, 183/2009 entre otras). (…) Y, es dentro de ese esquema que, la Administración actúa en función de su discrecionalidad, pudiendo resolver renovar o no el contrato al funcionario, sin necesidad de motivación adicional alguna ” (sentencias No. 67/2013, 439/2019, 66/2020, 466/2021, 888/2022, entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En ese sentido, se coincide también con la fundada opinión del Profesor Carlos Delpiazzo, quien concluye su dictamen consignado que: “(…) si el contrato establece que durará hasta la finalización del mandato gubernamental”, verificado tal extremo, se extingue de pleno derecho sin necesidad de motivación particular (…)” (fs. 34 a 35 infolios) (la negrilla y el subrayado no están en el original”. VIII) En cuanto a la existencia de nulidad por indefensión o disminución de garantías y el pretendido requerimiento de la promoción de un procedimiento disciplinario, tampoco este agravio resulta de recibo. El cese del vínculo contractual no obedeció a la configuración de una falta disciplinaria, sino a la verificación de un supuesto de hecho acordado entre las partes, esto es, el vencimiento del contrato. IX) Finalmente, no resulta de recibo la interpretación que la parte actora pretende darle al artículo 31 del Estatuto del Funcionario que regula el régimen de provisorato para los nombramientos de funcionarios. La norma no habilita a cambiar la naturaleza del vínculo con la Administración (que sigue siendo contractual). Así, se ratifica la multicitada Sentencia No. 862/2023 en cuanto se expresó: “ En concreto, el artículo 31 del Estatuto del Funcionario de la Intendencia de Durazno, aprobado por Decreto de la Junta Departamental No. 486, de 27 de noviembre de 1967, establece lo siguiente: “Los nombramientos que se efectúen conforme a este Estatuto se considerarán provisionales por el término de seis meses contados desde su fecha. Si dentro de ese plazo no se adoptara resolución fundada en contrario, el nombramiento se considerará definitivo, sin necesidad de nueva resolución” (la negrilla no pertenece al texto original). Al respecto, se comparte lo dicho por el Profesor Delpiazzo en su consulta, en el sentido que esta norma “(…) no cambia para ella la naturaleza de su vínculo con la Administración (que sigue siendo contractual) ni modifica sus términos (de modo que, si es a plazo, se extinguirá a su vencimiento a menos que medie una renovación por acto expreso, que se verifique la hipótesis prevista en el art. 30 del Estatuto o que medie otro supuesto como, por ejemplo, una conducta reprochable del punto de vista disciplinario” (fs. 32, infolios) (la negrilla no está en el original)”. Por las razones expuestas y lo establecido en los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Cal (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).