Sentencia Definitiva N° 353/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de agosto de 2024. No. 353 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “RIBALKO DELLA VALLE, PEDRO WALTER con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 36/2020). RESULTANDO: I) A fs. 2 compareció Pedro Walter RIBALKO DELLA VALLE, a demandar la nulidad de la Resolución de la Dirección Técnica de Prestaciones del Banco de Previsión Social, Nº 03-936-2019-863 de 8 de abril de 2019, mediante la cual fue denegada s u solicitud pensión por invalidez regulada por el art. 43 de la ley Nº 16.713 de 3 de setiembre de 1995 (AA fs. 27 a 27 vto.). Se agravió en lo que refiere a los dictámenes médicos elaborados por los organismos médicos de la Administración demandada. Así, señaló que tales dictámenes, a partir de los que se consideró que no cuenta con los baremos de incapacidad reglamentariamente requeridos para acceder a la pensión por invalidez, no resultan acordes a su estado de salud y patologías padecidas, las cuales fueron descriptas en la demanda. Refirió a que su estado de salud es precario, padece hipertensión, asma y problemas cardíacos sumado que sufrió la amputación de la falange de su dedo índice perteneciente a su mano izquierda, lo cual influye en su oficio de carpintero. Alegó que el acto resulta infundado por insuficiencia en su motivación y falta de análisis de las probanzas oportunamente incorporadas. En suma, requirió la anulación de la resolución impugnada. II) Conferido el correspondiente tr aslado, compareció a fs. 12 el Dr. Rodolfo PIRIZ CHIOLA, en representación del Banco de Previsión Social, a contestar la demanda. Reseñó los antecedentes del dictado del acto, a partir de lo cual, invocando jurisprudencia del Colegiado, defendió los dict ámenes emitidos por sus servicios médicos que determinaron un baremo de incapacidad insuficiente para acceder al beneficio requerido. En definitiva, solicitó se desestime la demanda. III) Se abrió el juicio a prueba (Decreto No. 1991/2020, fs. 20) y alegaron las partes en el plazo común de 15 días (fs. 99 a 102 y 103 a 106). IV) Conferida vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó la confirmación del acto impugnado, por Dictamen No.578/2023. V) Se dispuso el pasaje a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución de la Dirección Técnica de Prestaciones del Banco de Previsión Social, Nº 03-936-2019-863 de 8 de abril de 2019, mediante la cual fue denegada su solicitud de pensión por invalidez , regulada por el art. 43 de la ley Nº 16.713 de 3 de setiembre de 1995 (AA fs. 27 a 27 vto.). II) Desde el punto de vista fo rmal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). III) El Tribunal, por mayoría, compa rtiendo los fundamentos expuestos por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo en su dictamen, se pronunciará por la confirmación del acto impugnado. IV) El objeto del proceso consiste en la denegatoria a la pensión por incapacidad requerida al amparo de lo dispuesto por el art. 43 de la ley Nº 16.713 de 3 de setiembre de 1995, norma que dispone: “Será beneficiario de la pensión a la vejez e invalidez, todo habitante de la República que carezca de recursos para subvenir a sus nece sidades vitales y tenga setenta años de edad o, en cualquier edad, esté incapacitado en forma absoluta para todo trabajo remunerado”. Dicha pensión fue denegada, ya que, según los organismos médicos de la demandada, el actor no contaba con el baremo de i ncapacidad requerido a efectos de acceder a la jubilación. En el caso deberá estarse a las disposiciones del Decreto N° 382/998, norma que regula el modo de actuación de las Comisiones Técnicas actuantes, a fin de determinar el encuadramiento o no de los afiliados en las situaciones previstas en la norma legal y, por tanto, si pueden constituirse en beneficiarios de las prestaciones en juego. Por otro lado, el Decreto No. 306/2013 que aprueba la revisión de las Normas para la Valoración del Grado de Inval idez (Baremo) dispone en su art. 2º que la incapacidad abso luta para todo trabajo se configurará con un 66% o más de invalidez, según el baremo aprobado por el presente Decreto. En tal sentido, en los dictámenes obrantes a fs. 9 vto. y 17 de los antecedentes se otorgó un grado de incapacidad de 48%, cuando la incapacidad requerida para el otorgamiento del subsidio es de 66%. Asimismo, en lo que refiere a la fundamentación de tales dictámenes, debe estarse a las actuaciones agregadas a fs. 2 y siguientes de la carpeta en 25 fs., donde constan diversas cuestiones médicas, y técnicas, que fueron atendidas por las comisiones evaluadoras de incapacidad. La propia normativa y la naturaleza de la evaluación médica obliga a adoptar criterios uniformes en planillas que lucen “como formularios”. Ello no implica la ausencia de expresión de fundamentos, sino que, por el contrario, habla de la existencia de una motivación técnica, condensada, determinada desde el inicio por una paramétrica común a todos: el baremo. El actor, por su parte, promovió el diligenciamiento de prueba pericial a efectos de rebatir las consideraciones técnicas de la Administración. Dicha prueba le resultó de signo adverso, en cuanto el dictamen pericial realizado por el Prof. Adjunto de C ardiología, Prof. Federico Ferrando, consignó que: “el cuadro cardiovascular y extracardíaco que presen ta el paciente no acarrea una incapacidad absoluta para todo trabajo remunerado” (fs. 90 infolios). Cabe acotar que dicho dictamen no fue impugnado por el accionante, que ni siquiera esgrimió análisis alguno a su respecto en sede de alegaciones finales. Por lo tanto, lo actuado por la Administración no merece ningún reproche de juridicidad, desde que la incapacidad del actor fue determinada por los ser vicios técnicos competentes, que especificaron un grado de incapacidad menor al normativamente establecido para acceder al beneficio, lo cual resultó enteramente ratificado por la prueba pericial diligenciada en autos. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y ss. de la Constitución de la República, el Tribunal, por mayoría, FALLA: Desestímase la demanda; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Cal (r.), Dra. Rossi (d.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado). Dra. Rossi. DISCORDE: por cuanto considero que debe acogerse la pretensión anulatoria incoada contra la resolución impugnada, en virtud de la ausencia de motivación suficiente de la misma. En obrados, se demanda la nulidad de la Resolución No. 03 -936- 2019-863 dictada por l a Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social el 8 de abril de 2019, por la cual se resuelve denegar la pensión por invalidez solicitada por no reunir las condiciones previstas para acceder al amparo de lo dispuesto por el art. 43 de la Ley No. 16.713 (Fs. 21 infolios.). Discrepo con la solución arribada por la mayoría del Tribunal respecto de que el acto se encuentra suficientemente motivado por las razones que expondré. I. Los hechos sobre los que las partes no plantean controversia. Según surge de los antecedentes agregados en obrados, en virtud de la solicitud presentada por el actor a efectos de ampararse a la pensión por invalidez, la Comisión Técnico Médica realizó evaluación con fecha 17 de enero de 2019, asignándole una i ncapacidad Baremo 48% (Fs. 17 de los A.A.). Con fecha 11 de febrero de 2019 se le otorgó vista al actor del informe referido (Fs. 16 vto. de los A.A.). Al no haberse evacuado la vista conferida, con fecha 8 de abril de 2019, la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social dictó la Resolución No. 03 -936-2019-863 por la cual se resuelve denegar la pensión por invalidez solicitada por el actor por no reunir las condiciones previstas para acceder a la misma al amparo de lo dispuesto por el art. 43 de la Ley No. 16.713 (Fs. 21 de los A.A.). Tras la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, con fecha 18 de junio de 2020, la Comisión Técnico Médica realizó nueva evaluación asignándole una incapacidad Baremo 46,81% (Fs. 1 d e los A.A. Carpeta Rosada). II. La decisión atacada por falta de motivación. En este proceso judicial el Sr. Ribalko demandó la nulidad de la Resolución No. 03-936-2019-863 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social el 8 de abril de 2019. La razón por la que la atacó reside en la ausencia de motivación, punto entonces que el Tribunal debía relevar y analizar. Efectivamente, la suscrita entiende que asiste razón a la impugnante en virtud de que la decisión del Ba nco de Previsión Social no estuvo cimentada en razones que las sostuvieran desde el punto de vista jurídico. III. El marco teórico normativo aplicable al caso. En el estado constitucional de derecho, todo sujeto que ostenta poder discrecional se encuen tra atado a la obligación de motivar su decisión: no solo los decisores del sistema de justicia sino también la administración. Ello se infiere del linaje de la categoría jurídica de la motivación. Trata de un principio general de derecho que emana del art. 72 de la Constitución, afirmación que se infiere acompañan Alberto Ramón Real y Juan Pablo Cajarville (Real Alberto Ramón. Los principios generales de derecho den la constitución uruguaya. en Rev. Derecho Público y Privado, 1958 T.40 pag. 195; Cajarvil le, Juan Pablo. Reflexiones sobre los principios generales de derecho en la constitución uruguaya. En. Estudios Jurídicos en memoria de Alberto Ramón Real. FCU, pag. 169). Integra derecho humano de acceso a la justicia (art. 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos) que compromete la actuación de todos los órganos del Estado y no solo los del sistema judicial (Corte IDH Caso Claude Reyes y otros vs. Chile. FRC.2006, párrafo 122). También integra el derecho al debido proceso por cuanto la motivación específica y que articula las concretas razones que justifican lo que el Estado resuelve, constituye parte de las garantías en tanto opera como la racionalización del ejercicio del poder. No se trata de cualquier fórmula genérica, sino de la articulaci ón de razones referidas al caso en un lenguaje comprensible para el ciudadano. En este sentido La ausencia de motivación que sustenta el baremo adjudicado además del derecho de acceso a la justicia, violenta el derecho del actor a conocer datos vinculado s a su salud. Al respecto debe tenerse en cuenta que el derecho de información —sin limitaciones — integra el derecho a la libertad de expresión conforme surge del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Concretamente, arts. 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polít icos en tanto refieren al derecho a “recibir informaciones”. Este componente incluye el derecho a recibir información en lenguaje accesible que grava al Estado de conformidad con el Objetivo de Desarrollo Sostenible de la Naciones Unidas (Acuerdo Marco de Cooperación para el Desarrollo Sostenible 2021-2025). Esto es, el derecho a comprender la decisión del Estado que lo expulsó de la protección. Tal fundamentación debió ser n o sólo explícita y enlazada con las circunstancias concretas del caso, sino también comprensible para el actor en virtud de que la valoración de su estado de salud y el consecuente encuadre normativo de su situación, resultaría determinante para su futuro. (Carta de Derechos de las Personas ante la Justicia en el Ámbito Judicial Iberoamericano, aprobada durante la VII Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia (Cancún, México, 20 02), punto 6; Reglas de Brasilia , aprobadas en la XIV Cumbre Judicial Iberoamericana (Brasilia, marzo de 2008 y revisadas en 2018, art. 58). En este marco teórico normativo, “Una comunicación clara entre el Estado y la ciudadanía como garantía de acceso al derecho a la información y como práctica de transparencia, es un objetivo que debieran cumplir todos los organismos públicos. Una comunicación eficaz entre las instituciones y los ciudadanos genera confianza y entendimiento, fomenta la equiparación de oportunidades y brinda herramient as para el autovalimiento y la ciudadanía inclusiva” (Staiano, Natalia. El lenguaje claro como garantía de un a comunicación eficaz entre el Estado y la ciudadanía. Cuadernos del INAP, 59, pag. 11). Por su parte los arts. 123 y 124 del Decreto No. 500/991 , exigen que exista una relación directa y concreta de los hechos además de una exposición de las razones que justifican la decisión adoptada. A su vez y en referencia a la motivación del caso concreto debe considerarse el art. 106 del Reglamento de Proc edimiento Administrativo del BPS (RD 40-2/1997) dispone que “Todo acto administrativo deberá ser motivado, explicándose las razones de hecho y de derecho que lo fundamentan. No son admisibles fórmulas generales de fundamentación, sino que deberá hacerse un a relación directa y concreta de los hechos del caso específico de resolución, exponiéndose además las razones que con referencia a él en particular justifican la decisión adoptada.” IV. Enlace entre los hechos y marco teórico normativo. En ninguna de las evaluaciones realizadas por parte de la Comisión Técnica se expresan los motivos por los cuales se le asigna al actor el grado de incapacidad que se expresa en cada uno de los Dictámenes. El organismo previsional, señala que la Resolución, se basa en el Dictamen final de la Comisión Técnica el cual determinó que el titular configura una incapacidad del 48%. Sin embargo, de la lectura de las actuaciones, no surgen las razones por las cuales la Comisión asignó este Baremo. El formulario estandarizad o utilizado en cada oportunidad para la evaluación técnica, que contempla las Normas para la Valoración del Grado de Invalidez (Baremo) previstas en el Decreto No. 306/2013, no permite al interesado comprender a cabalidad los motivos que llevan a la Comisión a asignar un baremo determinado y fundamentalmente, cuáles son los elementos que se toman en consideración para determinar que una persona posee o no una incapacidad absoluta para toda tarea. Atendiendo al linaje de la motiva ción como derecho humano, lo s datos que surgen de la evaluación técnica deberían complementarse con un informe detallado que facilite al ciudadano conocer las razones por las cuáles se le otorga o se le deniega una prestación. Los únicos informes médicos que detallan las dolencias pa decidas por el actor son aquellos proporcionados por él mismo. De las actuaciones realizadas por la Comisión Técnica de BPS no surge ninguna información que permita conocer cuáles fueron los argumentos técnicos en los cuales se basaron sus conclusiones. Los únicos informes médicos que detallan las dolencias padecidas por el Sr. Ribalko son aquellos agregados por él mismo. De las actuaciones realizadas por la Comisión Técnica de BPS no surge ninguna información que permita conocer cuáles fueron los argumentos técnicos en los cuales se basaron sus conclusiones. La adjudicación de un puntaje, en el caso expresado en baremo, da cuenta de un informe técnico que si bien no puede parangonarse a la pericia judicial conlleva un incontrastable contenido referido a una ciencia o arte y experticia diversas a las propias del ámbito jurídico. Empero, también se deben apreciar a través de las reglas de la sana crítica y éstas convocan inexorablemente las de la lógica. A su vez, las reglas de la lógica de un informe técnico de materia no jurídica —y que por ende no es propia del saber judicial — solo pueden controlarse si se transparentan las razones que sustentan cada paso la construcción técnica. A partir de la inspiración que provoca el análisis de Tomás Ramón Fernández (La discrecionalidad técnica: un viejo fantasma que se desvanece. http://www.derecho.uba.ar/docentes/pdf/el-control-de-la- actividad-estatal/cae-fernandez-tecnica.pdf) puede sustentarse que el Tribunal no debía —si quiera podía— controlar la verificación técnica de cada informe sino la racionalidad de sus fundamentos que para el caso incluyen: la individualización de cada uno de los paso s del razonamiento técnico, los aspectos ponderados y cómo se ponderaron en la situación concreta (no solo en la voz genérica de la regla aplicable), los materiales y fuentes de información tenidas en cuenta, la exteriorización de todos ellos en lenguaje c laro y comprensible para el peticionante (y no sólo para la academia de la ciencia que fuer e) . En el caso, estos aspectos debían estar enlazados con la puntuación numérica por cuanto ésta es no es más que la etapa final del razonamiento técnico. No es el razonamiento técnico en sí mismo. Así desde la perspectiva de que la motivación de una decisión técnica en el estado constitucional de derecho constituye un derecho humano y que en el caso además era el vehículo para la realización de otro derecho humano como es la prestación de Seguridad Social peticionada al Estado y provocada por un infortunio de la vida laboral, el Ente estaba comprometido con expresar las razones de su decisión a riesgo de ingresar en el terreno de la ilegitimidad. En el caso la discrecionalidad técnica del Banco de Previsión Social lo ataba a la motivación racional como una cadena en su acepción constitutiva y funcional. Una cadena en su función constitutiva por cuanto estaba inexorable mente sujeto a ella; y en su funcionalidad por cuanto debía transparentar cómo había actuado en cada uno de los eslabones de su razonamiento que conducían a la decisión final. Por los argumentos que vengo de exponer comparto los antecedentes del Tribunal que a título coadyuvante vale transcribir por cuanto aplican a la perfección con la situación de autos. La sentencia No. 657/2010 razonó en términos similares: “No se advierte en el caso que se verificara el fundamento reclamado por la norma, tal como lo indica el accionante al expresar en su escri to de alegatos que “en todo el procedimiento administrativo no hubo absolutamente ninguna comunicación al actor de la fundamentación médica especifica en los sucesivos rechazos de su solicitud jubilatoria; salvo repetitivos números de porcentajes códigos d e diagnósticos indescifrables y escuetísimas formulas genéricas que nada ilust raban al actor y a su defensa”. Y como se expusiera, es de orden la facultad del Tribunal de controlar si se verificó el acatamiento de las normas que regulan la actuación de la citada Comisión. Precisamente, a juicio de la Corporación no se aprecia que la revaluación haya sido efectuada atendiendo a las resultancias de los diversos informes médicos, o por lo menos si lo fue, no consta cuál o cuáles fueron los motivos que perm itieron apartarse de los mismos, o bien no considerarlos por las razones que fuere, pero que se debieron consignar, por lo que la presunción de idoneidad del dictamen del área de Medicina Laboral cae, deslegitimando el acto en que se basa, por incumplir l o previsto en los a rts. 7 y 21 del decreto Nº 382/998, lo que determina la existencia de un vicio insubsanable en el acto administrativo que lo invoca, produciendo la nulidad del mismo“ (el destacado no luce en el original). Nótese que, atribuyendo, a lo que también aquí puede calificarse de “repetitivos números de porcentajes códigos de diagnósticos indescifrables y escuetísimas formulas genéricas que nada ilustraban al actor y a su defensa”, un poder de fundamentación inexistente que influyó en todo el procedimiento (que hasta puede calificarse de confuso), se denegó la petición a la actora. Por ello no puede considerarse dicha actuación como de explicitación de motivos al menos de modo suficiente —tanto de principio, pero incluso más rigurosa en casos como el presente en razón de su especialidad y los derechos en juego, como lo reclama la norma reglamentaria citada —, base fundamental en el íter constitutivo del procedimiento de formación de la voluntad administrativa que culminó con el dictado del acto de marras.” En el mismo sentido la discordia de la sentencia n. 352/2019 en cuanto expresó: “El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, entre otras, tiene como competencia controlar la legalidad de los actos administrativos, y en esa legalidad está la motivación, y frente a la motivación se presenta como defensa de los funcionarios y de todos los administrados el bloque constitucional de los derechos humanos. El acto administrativo, como las sentencias en el poder judicial, debe encontrarse motivado para ser válid o, siendo la motivación correcta, adecuada y suficiente, un requisito esencial del acto.” En definitiva, por los argumentos que vengo de expresar, la jurisprudencia de un tribunal especializado como el Tribunal de lo Contencioso Administrat ivo debe exigir cada vez con mayor rigor la motivación del acto administrativo, en defensa del debido proceso y del real conocimiento por parte de los administrados de la motivación que tuvo la Administración para dictar la volición que los afecta, y de es a manera elevar a su real dimensión al bloque constitucional de los derechos humanos. Por tanto, en virtud de los argumentos expuestos, concluyo en que corresponde anular el acto impugnado.