Sentencia Sentencia N° 352/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de agosto de 2024. No. 352 VISTOS: Para sentencia, estos autos caratulados: “CAYOTA, MARIANNA con ADMINISTRACIÓN DE LAS OBRAS SANITARIAS DEL ESTADO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 34/2023). RESULTANDO: I) El acto administrativo enjuiciado por la actora trata de la resolución No. 245/2022, dictada por el Directorio de OSE con fecha 6.4.2022. Por la misma se resolvió sancionar a la actora con una suspensión de 60 días sin goce de sueldo, anotándose en su legajo funcional (fs. 1586 y vto. AA). En la demanda se peticionó la declaración de nulidad del acto. II) La representante de la parte demandada contestó a fs. 15 y ss. repeliendo la pretensión e incorporando los antecedentes administrativos, cuya agregación se dispuso por auto No. 1623/2023 (fs. 32). III) Abierto el juicio a prueba por el mismo Decreto No. 1623/2023, las partes ofertaron y produjeron la que obra señalada a fs. 34 y ss. IV) Ordenados los alegatos en el plazo común de 15 días mediante el Decreto No. 3059/2023 (fs. 53), las partes los produjeron a fs. 55 y ss. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por Dictamen No. 527/2023, aconsejó confirmar el acto administrativo resistido (fs. 79 y ss.). VI) Por auto No. 5478/2023 (fs. 83) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) Compareció la parte actora demandando la nulidad de la resolución No. 245/2022, dictada por el Directorio de OSE con fecha 6.4.2022. Por la misma se resolvió sancionarla con una suspensión de 60 días sin goce de sueldo, anotándose en su legajo funcional (fs. 1586 y vto. AA). En su escrito inicial a firmó que no existió falta administrativa imputable a su persona. Expuso que cumplió su tarea profesional con la mayor responsabilidad, con un accionar proactivo y evaluaciones de desempeño de excelencia, no contando en su legajo ningún antecedente negativo. Dijo que no se configuró el elemento objetiv o, ni menos aún el subjetivo, por lo cual no puede reprochársele su conducta con una sanción de gravedad, como la impugnada en autos. Manifestó que, si bien se le dio vista de las actuaciones para presentar sus descargos, no surge que los mismos hubieran sido objeto de consideración alguna por parte del Directorio de OSE. Agregó que el procedimiento sumarial registró una duración sumamente extensa y ajena a todo parámetro de razonabilidad. En ta l sentido, indicó que el sumario se inició un año después del episodio que dio mérito a su apertura. Agregó que en febrero del 2020 se diligenció la prueba testimonial, en marzo y junio se le dio vista del informe de instrucción, presentando los descargos el 20.72020 y afirmó que, desde esa fecha hasta el dictad o de la resolución impugnada, el expediente prácticamente no tuvo movimientos. Se agravió exponiendo que el acto impugnado posee una motivación insuficiente, incongruente e inexacta. Dijo que al momento de suscitarse los hechos objeto del sumario, no era parte de sus funciones la planificación de las necesidades de adquisición de soda cáustica. De tal modo, en su calidad de Sub Gerente General de Logística y Servicios de OSE, no tenía ninguna injerencia en la planificación de las necesidades de productos químicos que pudiera requerir la Planta de Aguas Corrientes para el tratamiento del agua. Precisó que esto fue plasmado en la discordia de la Resolución impugnada del Director Prof. ORTUÑO. Agregó que tampoco es un hecho controvertido que tomó conocimiento de la irregularidad suscitada en la Planta de Aguas Corrientes, cuando la soda cáustica ya había sido entregada y consumida sin contrato vigente. Estimó que su conducta fue diligente y acorde a las competencias de su cargo, que actuó con diligencia cumpliendo con informar inmediatamente su situación a sus superiores y que ello refleja el principio de buena administración. Adujo que si no se realizaban las compras directas para regularizar la deuda de 600.000 lts. existentes y prever las compras futuras, la deuda de OSE con la empresa proveedora hubiese sido mucho mayor, esto, debido a la demanda en esa época del año de agua potable y la necesidad de la soda cáustica como producto crítico y esencial para la potabilización del agua. Destacó que la compra directa era el único mecanismo de contratación idóneo para regularizar el suministro y uso de soda cáustica realizado sin contrato por la Planta de Aguas Corrientes. En tanto la soda cáustica ya había sido entregada y consumida por la Plan ta de Aguas Corrientes, señaló que no era una opción posible la de devolver el suministro al proveedor, sino que la única alternativa era pagarlo y lógicamente, al proveedor que lo suministró. Expresó que aún en el improbable caso que se entendiera que l a falta existe, la sanción es absolutamente desproporcionada, principalmente, por dos aspectos: la gravedad de la sanción dispuesta y la no consideración de sus excelentes antecedentes funcionales. En definitiva, solicitó la anulación del acto administrativo impugnado. II) Corrido el correspondiente traslado, compareció la representante de la accionada a contestar la demanda. Afirmó que conforme surge del expediente administrativo, la falta resultó plenamente probada. Transcribió parcialmente el dictamen de la instructora sumariante, el informe del TCR y concluyó que la falta resultó probada y que la funcionaria actuó con intención, dándose por tanto los elementos subjetivos y objetivos de la falta. Dijo que los descargos presentados por la acto ra fueron debidamente analizados y el procedimiento tuvo una duración razonable. Sobre lo último, refirió a la situación de pandemia que determinó la suspensión de plazos para los administrados. Sostuvo que la conducta reprochable fue la orden que impart ió al funcionario COUTO para que realizara una serie de compras directas con la finalidad de “subsanar” una situación consumada en contravención de la normativa vigente. A partir de tal violación de la normativa, su accionar nunca pudo ser diligente y acorde a las competencias de su cargo. Transcribió los informes de instrucción, de la Jefa de Sumarios y de la Asesoría Letrada, concluyentes en relación con que no se puede pretender en forma posterior cubrir una adquisición totalmente irregular, violatoria de toda la normativa y principios vigentes en materia de contratación, bajo el fundamento de que era la única salida y que el no hacerlo era quedarse de brazos cruzados. Subrayó que ello no es así, ni fue lo que expresamente se informó, ni tampoco era su decisión ni potestad ante tan grave hecho. En relación con la graduación de la sanción, arguyó que la misma resulta ajena a la jurisdicción del Tribunal. Por otro lado, conforme lo establecido en el art. 41 del Reglamento de Personal en el numeral 31, el guarismo aplicado era el mínimo establecido por la normativa para la configuración de la falta, esto es, 60 días. Atento a la gravedad de la conducta de la funcionaria y la agravante de la jerarquía del cargo que ocupaba en el Organismo, concluyó en q ue lo resuelto fue proporcional y razonable, por lo cual resulta ajustado a Derecho. En definitiva, solicitó el rechazo de la acción movilizada. III) Control de regularidad formal de la acción. Los requisitos necesarios para la admisibilidad del pres ente accionamiento han sido debidamente observados (arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). En efecto, la volición encausada le fue notificada a la actora con fecha 27.4.2022 (fs. 1589 AA). Interpuso en plazo los correspondientes recursos administrativos de revocación y anulación en subsidio, con fecha 6.5.2022 (fs. 1613 y ss. AA). La denegatoria ficta quedó configurada con fecha 22.11.2022, al cumplirse los 200 días contados desde el siguiente al de la interposición de los recursos administrativos y, la demanda anulatoria que da inicio a este proceso, fue interpuesta útilmente el día 22.2.2023 (según consta en la nota de cargo a fs. 12). IV) Luego del estudio de los antecedentes administrativos allegados a la causa en el que consta el desarrollo del trámite, el Tribunal, de modo unánime y en concordancia a lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, concluye que corresponde la confirmación del acto. El Colegiado formulará, en lo inicial, una reseña del desarrol lo del procedimiento administrativo previo a examinar los agravios expuestos por la parte actora. V) Antecedentes administrativos relevantes. En lo que al presente proceso interesa, surge que con fecha 30.12.2109 el Directorio de OSE dictó la resolución No. 1571/19. Mediante esta, dispuso la instrucción de un sumario administrativo a la hoy accionante en su calidad de Sub Gerenta General de Servicios y Logística, en razón de lo surgido de un sumario anterior -dispuesto al funcionario Ismael COUTO con fecha 13.2.2019 -, sobre “ presuntas irregularidades en el proceso de compra de soda líquida por parte de la Sub Gerencia de Suministros” (fs. 1358 AA). Desarrollado dicho procedimiento, con fecha 23.3.2020 se produjo el informe conclusivo a cargo de la Instructora. En este se relevaron las actuaciones, valoró la prueba y encuadró normativamente la conducta de la funcionaria, para concluir en que, en tanto se configuró falta administrativa, ello determina su responsabilidad disciplinaria (fs. 1478 y ss. AA). Esto fue compartido por la Jefa de Sección Sumarios con fecha 5.6.2020, mediante informe en el cual concluyó que la Cra. CAYOTA: “ ha incurrido en falta administrativa grave y se sugiere una sanción de noventa (90) días sin goce de sueldo, bajo apercibimiento de aplicarse sanciones más severas en caso de incurrir en nuevas conductas de similares características a las presentes, anotándose en su legajo funcional, al tenor del artículo 41 numeral 31 del Reglamento Interno de Personal, en tanto su actua ción carece de la mínima diligencia requerida y pericia teniendo en cuenta el cargo técnico y de jerarquía que ocupaba a la fecha de los hechos” (fs. 1498 y ss. AA). Conferida la vista, con fecha 20.7.2020 la funcionaria la evacuó en los términos que lucen a fs. 1509 y ss. AA. Ello provocó una nueva actuación tanto por parte de la Instructora con fecha 4.9.2020, donde se expidió con relación al escrito de descargos referido (fs. 1517 y ss. AA), como de la Jefa de División Sumarios el 6.10.2020 (fs. 1521 y ss. AA). Luego del informe de la Gerencia Jurídico Notarial de fecha 21.10.2020 (fs. 1530 y ss. AA), mediante la RD No. 1172/20 el Directorio en atención de que las conductas en cuestión involucraban aspectos financieros contables, remitió al Tribunal de Cuentas de la República (TCR) a fin de que dictaminase de acuerdo a su competencia constitucional y legal (fs. 1534 y vto. AA). Esto se produjo mediante la resolución del TCR No. 2670/2020 en sesión de fecha 23.12.2020 (fs. 1536 y ss. AA). Allí, dio cuenta -entre otros desarrollos- en su Considerando 7 que: “la administración, al resolver definitivamente sobre el procedimiento, deberá tener presente si la conducta transgresora aparejó perjuicios al erario público, a los efectos señalados por el a rt. 142 del TOCAF ”; y, se expidió en el sentido de: “ Emitir su dictamen, señalando que la funcionaria Marianna Iracema CAYOTA HUELMO incurrió en falta administrativa grave al violentar las previsiones expresas del Reglamento Interno del Personal de OSE” (fs. 1542 AA). El 8.2.2021 la Jefa de División Sumarios giró las actuaciones a la Gerencia Jurídico Notarial y al tiempo que remitió un proyecto de resolución, informó que “en cuanto al perjuicio económico, solo puede informarse del monto al que ascendieron las compras realizadas lo que surge a fojas 826 vuelto” (fs. 1549 AA). La Gerencia Jurídico Notarial el 3.3. 2021 elevó al Directorio lo anterior modificando el proyecto de resolución, dando cuenta que sobre el punto: “no surgen elementos que permitan concluir tal perjuicio económico, en tanto la conducta reprochada consistió en pretender “regularizar” un cúmulo de compras de productos químicos con posterioridad a que estos fueran recibidos por el Organismo. Sin perjuicio de ello, correspondería encome ndar a la Gerencia de Suministros el determinar si los precios que se abonaron entonces por dichos productos se enmarcaban razonablemente dentro de los del mercado de la época” (fs. 1552 AA). Con fecha 9.3.2021 y el 14.10.2021 el tratamiento del tema fue aplazado por el Directorio (fs. 1553 y 1557 AA). Posteriormente, se expidió la Gerencia de Suministros con fecha 29.1.2022, informando que: “ al preguntarnos si el accionar de la Cra. Marianna Cayota pudo haber generado perjuicios a la Administración y, en definitiva, esta situación generó que la Administración estuviera pagando precios que no eran razonables para el mercado de la época, podemos opinar con total seguridad que la respuesta es negativa” (fs. 1558 y ss. AA). El 16.3.2022 los “Asesores del Directorio” devolvieron a la Asesoría Jurídica Notarial las actuaciones: “ en virtud del informe de la Gerencia de Suministros oportunamente solicitado por la misma, a los efectos de su evaluación” (fs. 1577 AA). El 18.2.2022 la Gerencia Jurídico Notarial agregó un nuevo proyecto de resolución (fs. 1581 y ss. AA), y luego de un nuevo aplazamiento de tratamiento del Directorio de fecha 28.3.2022 (fs. 1582 AA), lo propuesto fue compartido por la Asesoría del mismo (fs. 1583 AA). De tal manera, fue dictada por el Directorio de OSE la resolución No. 245/2022 con fecha 6.4.2022. Por la misma, se dispuso sancionar a la actora con una suspensión de 60 días sin goce de sueldo, anotándose en su Legajo Funcional (fs. 1586 y vto. AA). VI) Análisis de los agravios. VI.i) Sobre los agravios de índole formal planteados por la promotora. En lo que dice relación con la alegada violación del debido procedimiento por no haberse analizado los descargos oportunamente interpuestos por la actora, bas ta observar las resultancias procedimentales arriba reseñadas para concluir que no le asiste razón. Para el Colegiado entonces, resulta del estudio de los citados antecedentes administrativos que los descargos fueron analizados de modo razonablemente suficiente y adecuado. Con relación a ello, cabe subrayar y remitirse a lo expuesto al respecto en los informes producidos tanto por parte de la Instructora con fecha 4.9.2020 (fs. 1517 y ss. AA), como de la Jefa de División Sumarios el 6.10.2020 (fs. 1521 y ss. AA). Por su parte, en lo que tiene que ver con el agravio relativo a la duración del procedimiento, tampoco este resulta de recibo. El Tribunal considera que, una vez examinada la secuencia administrativa, el lapso temporal en el cual se desarrollaron las actuaciones, no se advierte como irracional. Lo actuado debe además observarse a la luz del contexto sanitario que atravesó el país al que refiere la demandada, y de las resoluciones oportunamente dictadas por el Directorio de OSE cuando esta s e desarrollaba, que obran agregadas a fs. 36 y ss. infolios. En otras palabras, la prolongación en el tiempo que el trámite tuvo no denota una alteración relevante en la secuencia temporal del procedimiento. Esto, tomando en cuenta además a tal efecto las herramientas indicadas y sistematizadas en las Sentencias del este Tribunal Nros. 308/2023, 269/2022, 716/2020, 109/2020, 129/2017, 793/2015 y 507/2014, entre otras. VI.ii) Sobre la acreditación del presupuesto de hecho del acto por el cual se sanc iónó a la actora y la explicitación de motivos . El Tribunal entiende que la falta administrativa que se le adjudicó a la funcionaria resultó suficientemente acreditada y los fundamentos de la decisión, adecuadamente expuestos. El sumario le fue instruido a efectos de determinar el grado de responsabilidad que le pudiera corresponder a la Cra. CAYOTA quien, ocupando el cargo de Sub Gerente General de Servicios y Logística, con fecha 28.1.2019 ordenó realizar procedimientos de compra directa de soda cáustica líquida, producto que ya había sido suministrado a la Planta de Aguas Corrientes e informó de la situación a sus superiores con posterioridad, el 13.2.2019. Surge de la documentación agregada en el expediente administrativo que en virtud del correo ele ctrónico remitido por la Sub Gerente General Técnica, Ing. Karina AZURIZ, la actora tomó conocimiento que no había contrato para proveer de soda cáustica líquida a la Planta de Aguas Corrientes. De la cadena de comunicaciones incorporada en los antecedentes, se destaca lo manifestado por el Ing. LIMA, quien indica que se continuaba recibiendo soda de la empresa EFICE, sin tener crédito disponible y la deuda era de aproximadamente 600.000 litros (fs. 675 AA) y, el correo electrónico en el cual se indica: “Karina, te traslado esta consulta como quedamos. Se trata de recibir soda sin contar con las compras aprobadas” (672 AA). Ante ello, la Cra. CAYOTA ordenó realizar el procedimiento de compra directa, resolución que toma sin informar ni consultar con jerarca alguno. Se le reprocha, entonces, la orden que impartió de realizar una serie de compras directas con la finalidad de “subsanar” una situación consumada en contravención de la normativa vigente y por fuera de las competencias de su cargo. La ex plicitación de la conducta cuestionada por la Administración surge de diversos informes reseñados en el capítulo Antecedentes del presente fallo. Así, conforme se señala en el Informe del Instructora Sumariante de fecha 23.3.2020: “la funcionaria fue co-autora de realizar un procedimiento de adquisición con apariencia regular y con una finalidad diversa a la adquisición sino abonar al proveedor Efice S.A. el material ya entregado. Nótese que el proveedor estaba digitado y el valor de la soda fue superior al precio presentado en otras ofertas por la misma empresa. La funcionaria con su participación permitió que la empresa dictara sus términos” (fs. 1494 vto. AA). En el mismo sentido, el Jefe de la Sección Sumarios indica en informe de fecha 5.6.2020: “De ninguna manera podían realizarse procedimientos de compra directa para un producto ya entregado, solo correspondía para futuras necesidades, la resolución sobre dicha situación no debió tomarla por dicho camino. Su posición en el Organismo, jerarquía y cargo le imponían actuar como buena administradora y ante un hecho irregular de la magnitud debió en forma inmediata poner en conocimiento de la Superioridad, que atento a la licencia del Gerente General debió poner en conocimiento de las jerarquías máximas del Organismo, y en dicha consulta tomar la resolución que correspondiera al asunto planteado, pero nunca utilizar un procedimiento para subsanar tan grave irregularidad” (fs. 1501 vto. AA). En igual dirección puede citarse lo expuesto por la Gerencia Jurídico Notarial con fecha 21.10.2020 donde se consignó que: “Resultó probado en la instrucción, que la sumariada ordenó al funcionario Couto (de quien era superior) la realización de una serie de compras directas para subsanar una situación irregular ya consumada, como lo era la recepción por parte de la Planta de Aguas Corrientes de 600.000 litros de soda sin orden de compra que la respaldara, compras éstas que ordenó en flagrante infracción a la normativa vigente. Sumado a ello, procedió así sin dar conocimiento inmediato de la situación a la superioridad, informando de ello recién el 13/2/2019, cuando el Gerente General, Vicepresidenta y Presidente del Organismo, ya habían tomado conocimiento previo de la situación por otros medios. Tal proceder co nfigura falta grave, compromete su responsabilidad funcional y es pasible de sanción…” (fs. 1530 AA). Por lo demás, el dictamen del TCR de fecha 23.12.2020 resultó contundente por cuanto, previo a concluir que la hoy actora incurrió en falta administrativa grave al violentar previsiones expresas del Reglamento Interno del Personal de OSE, formuló un prolijo encuadramiento de la conducta reprochada a partir de una reseña normativa. Allí consideró que: “ el Artículo 137 del TOCAF establece: “La responsabilidad administrativa en materia financiero contable alcanza a todos los funcionarios públicos con tareas o funciones vinculadas a la gestión del patrimonio del Estado. La responsabilidad administrativa se genera por el apartamiento inexcusable de los princi pios y procedimientos de buena administración…Las transgresiones a las disposiciones de la presente ley constituyen faltas administrativas, aun cuando no ocasionare perjuicios económicos al Estado. Las responsabilidades se graduarán conforme a la jerarquía del infractor y a su nivel de responsabilidad en la materia…”. Agregó que: “a su vez, el Artículo 138 Numeral 3° del TOCAF prevé que las responsabilidades por inobservancia o infracciones a dicho cuerpo normativo comprenden entre otros, “…a los funcionarios o agentes del Estado que, por su culpa o negligencia, ocasionaren daños o perjuicios al Fisco, por entregas indebidas de bienes a su cargo o custodia o por pérdida, sustracción o indebido uso, cuidado o mantenimiento de los mismos”. Y que: “atento a las normas que vienen de citarse y a lo que emerge de los antecedentes remitid os por la Administración, informes técnicos y prueba sustanciada, se ha comprobado razonable y objetivamente que la conducta de la funcionaria sumariada violentó la previsión del artículo 41 numeral 31 del Reglamento Interno de Personal de OSE ” (fs. 1540 y vto. AA). Así, en el Resultando I del acto de marras, se dio cuenta que: “ de la instrucción, se desprende un actuar irregular de la sumariada, por su inobservancia en la instancia de la normativa y procedimiento relativo a las compras, así como la demora en poner en conocimiento de la Superioridad de una situación anómala” (fs. 1587 AA). En virtud de lo visto, el Colegiado desestima los agravios en cuestión y concluye que los hechos que se le reprochan a la actora resultaron suficientemente acreditados y que, a partir de todo lo reseñado, el acto impugnado se encuentra debidamente motivado. VI.iii) En cuanto al agravio relativo a la medida de la sanción, el Tribunal no advierte que la sanción resulte desproporcionada. Sobre el punto debe subrayarse que la instructora sumariante tuvo en cuenta los antecedentes funcionales de la accionante y ello surge de lo oportunamente por ella informado. Asimismo, la Gerencia Jurídico Notarial abatió la sanción oportunamente sugerida por la Jefatura de Sumarios (de 90 a 60 días) y, se la sancionó con 60 días de suspensión, esto dentro de los guarismos establecido en el Reglamento del Personal. En efecto, el Reglamento Interno de Personal de la Administración demandada define como falta en su artículo 23, como: “todo acto u omisión del/a funcionario/a, intencional o culposo, que viole los deberes funcionales. Considérense deberes funcionales las obligaciones, prohibiciones e incompatibilidades del/a funcionario/a establecidas por las reglas de derecho. Las faltas, al momento de imputarse, se deberán clasificar en leves, graves y muy graves…”. Teniendo presente que la falta resultó como calificada como grave, debe relevarse que el mismo artículo prevé que: “Las faltas graves ameritarán una sanción de suspensión de diez a ciento ochenta días”. Por su parte el citado Reglamento enumera en su capítulo VII, las “conductas pasibles de sanción” así como la “escala de las mismas”. Así, el artículo 41 consigna una sanción de “60 a 180 días o causal de destitución”, e n su numeral 31, para el supuesto de: “ Desempeñar sus funciones con negligencia, imprudencia o impericia cuando la falta ocasione graves perjuicios, de cualquier naturaleza, al Organismo”. Visto esto, cabe concluir que la medida de sanción dispuesta por el acto de marras se ubicó en el guarismo mínimo de los posibles y atendiendo a las circunstancias consideradas por los informantes, para el Tribunal no merece cuestionamientos. Arribado este punto, cabe remitirse en cuanto a la medida de la sanción a lo sostenido por este Tribunal en anteriores pronunciamientos, en el sentido que esta es una cuestión normalmente ajena a su jurisdicción y corresponde al criterio discrecional del jerarca administrativo. Claro está, salvo cuando se aprecie una evidente di scordancia de la falta con la sanción o, una desproporción susceptible de configurar desviación, abuso o exceso de poder, lo cual el Colegiado considera no ocurre en el caso. De tal modo se concluye que la Administración actuó conforme a Derecho, otorgó las garantías debidas y fundamentó adecuadamente la resolución hostilizada. VII) Las razones preanunciadas hacen concluir al Colegiado en que el obrar administrativo en el caso, fue legítimo. Por los fundamentos explicitados, el Tribunal, por unanimidad, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de la Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora y demandada en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos) a cada una. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados , expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi (r.), Dr. Cal. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).