Sentencia Definitiva N° 289/2003

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 11 de junio de 2003. No. 289 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CABRERA, SERGIO Y OTROS con INTENDENCIA MUNICIPAL DE MONTEVIDEO. Acción de Nulidad” (No. 1235/97). RESULTANDO : I) Los actores (son en total 33 personas, cuyos nombres y apellidos, documentos de identidad y domicilios, se expresan bajo las firmas respectivas, ver fs. 1 a 3 vta.), pidieron se declare la nulidad de la resolución del Sr. Intendente No. 1002/97 de fecha 8/abril/97, en cuanto al aprobar la reglamentación del Decreto No. 27.449 de la Junta Departamental de Montevideo que implementó el Sistema Integrado de Carreras y Remuneraciones (SIR), los ubicó en el Sub Escalafón A 1. Agregaron que tenían anteriormente la calidad de Jefes o Sub Jefes, Grado 5 ó Grado 4, que sus tareas eran las descriptas por la Res. Municipal No. 6.528/87, que de acuerdo a la Res. Municipal No. 1003/97 dichas tareas correspondían al nivel de conducción, y que, por lo tanto, debió ubicárseles en el Sub Escalafón A 2 (analista administrativo). II) La demandada afirmó que la argumentación de los actores carecía de sustento jurídico, ya que la ubicación asignada se compadeció con la descripción de las tareas, que eran las que correspondían al Sub Escalafón en el cual fueron incluidos. Agregó que la Administración tenía potestad para reestructurar los servicios como lo creyera más conveniente, y que ninguno de los actores sufrió perjuicio alguno, porque en esencia conservaron las mismas funciones que detentaban antes, que solamente se modificaron los nombres de los cargos (que pasaron a ser Coordinador Jefe y Coordinador Sub Jefe) y sin que haya existido disminución jerárquica y/o salarial alguna. Y pidió se desestimara la demanda. III) Consta que abierto a prueba se produjo la certificada a fs. 19, alegaron ambas partes, y fue oído el Sr. Procurador del Estado (Dictamen No. 1083/99, fs. 42 y vta., e intervención a su pedido, de la Comisión Nacional de Servicio Civil, la que en definitiva no se expidió, fs. 46 a 52, y 71 a 73; y Dictamen No. 139/02, fs. 77-78), el que aconsejó la confirmación del acto impugnado. Se citó para sentencia, la que, previo estudio e integración del Tribunal por sorteo con el Ministro Dr. Ricardo Pérez Manrique, fue acordada en forma. YCONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se comparte por el Tribunal el resultado del cuidadoso examen hecho por el Sr. Procurador del Estado (fs. 42), en el sentido de que tanto Raquel Viñoly como Tabaré Noria, que aparecen suscribiendo la demanda (fs. 2 vta. in fine, 1ª columna, y fs. 3 in fine, 2ª columna), no figuran en cambio como firmantes del recurso de reposición (ver A.A., pieza A, fs. 1 a 6 vta.). Por lo tanto, no agotaron debidamente la vía administrativa, no pudieron accionar válidamente aquí, y así debe declararse a su respecto. Respecto de todos los demás actores comparecientes, no existe objeción. Invocaron haberse notificado el 23/abril/97, lo que no fue controvertido. Interpusieron el recurso de reposición el 2/may/97, o sea en tiempo, y se operó denegatoria ficta por el transcurso de los 150 días, o sea el 29/set/97, accionando aquí válidamente con fecha 28/nov/97 (arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). II) En cuanto al fondo del asunto, el Tribunal integrado y por unanimidad, estima que no existe mérito suficiente para acoger la pretensión de nulidad del acto. En primer lugar, se destaca que el acto administrativo tiene a su favor la presunción de legitimidad, tal como lo admite la doctrina (Marienhoff, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, pág. 372 a 378; conf. Rotondo Tornaría, Felipe - “Manual de Derecho Administrativo”, ed. Del Foro, Mont. 2000, págs. 211, 259) y reiteradamente lo ha sostenido el Tribunal (véase, Anuario de Derecho Administrativo, tomo V, pág. 189-190, casos Nos. 261 a 267; tomo VI, pág. 240, casos Nos. 172 a 175; y tomo VIII, pág. 381-382, casos Nos. 217 a 220, entre otros). Y por lo tanto quien invoca la ilegitimidad, tiene siempre la carga de la prueba correspondiente (arts. 58 y 104 del decreto ley 15.524; 283, 284, 313, 329 a 331 del C. Proc. Civil; y 137 y 139.1 del C.G.P.). En segundo lugar, cabe señalar que dicha presunción no ha sido diluida por la circunstancia de que se haya operado la denegatoria ficta del recurso. Puesto que la Administración cumplió con su obligación de decidir sobre el recurso en forma expresa, y lo hizo dentro de los 60 días de aquélla (Res. Nº 4444/97 del 10/nov/97, ver A. A., pieza A., fs. 12 a 15 vta. en rojos, art. 6 de la ley 15.869). En tercer lugar, en lo que es sustancial y aún admitiéndose que el caso resulta complejo -a tal punto que en definitiva la Comisión Nacional de Servicio Civil no llegó a expedirse sobre el mérito del asunto-, cabe descartar de plano la argumentación de los actores en su alegato, en función de que lo que invocan sería una “...nueva normativa municipal sobre ascensos”. Puesto que tanto el Decreto No. 27.387, como la resolución No. 564/99, como la nota del Director General del Dpto. de Recursos Humanos y Materiales (ver fs. 31-32), son posteriores al acto objeto de este proceso anulatorio, y naturalmente carecen de toda incidencia en cuanto a la legitimidad o ilegitimidad del mismo. En cuarto lugar, y dados los términos escuetos del escrito de demanda, el Tribunal estima compartible el enfoque del Sr. Procurador, porque en términos generales, no existe prueba de que los accionantes hayan sido lesionados en sus niveles salariales ni en sus expectativas de ascenso. Nada de eso se ha probado. Y pese a la afirmación de los actores de que se trata de una cuestión de puro derecho, tampoco surge en forma precisa cuál sería la norma que impondría que los que eran titulares de cargos de Jefe o Sub Jefe (Grados 5 y 4) debieran ser incluidos en los niveles de conducción, y concretamente ubicados en el Sub Escalafón A 2 (Analista Administrativo). El art. 22 de la reglamentación del Decreto No. 27.449, a los efectos del art. 12 de dicha normativa, establece que los funcionarios que ocupan los actuales Grados 5 y 4 (Jefes y Sub Jefes) de las Categorías Administrativa y Especializada pasarán a denominarse en forma transitoria, Coordinador Jefe y Coordinador Sub Jefe, respectivamente. Los Grados 5, Jefe, de estas categorías podrán desempeñar tareas de conducción, tareas que serán tomadas como mérito para el eventual ingreso al Escalafón de Conducción en sus Subescalafones de Jefatura o Dirección. Y los que ocupan el Grado 4, Sub Jefe, podrá concursar por el cargo de Nivel de Carrera I, así como por un cargo del Subescalafón de Jefatura (A.A., pieza C, fs. 69). Es cierto que, según el art. 8 de esta reglamentación, la implementación del SIR en ningún caso afectará los derechos fundamentales de los funcionarios, reconocidos por la Constitución de la República, en particular los referentes a las retribuciones y a su carrera funcional (art. 20 del Decreto No. 27.449), ver pieza C fs. 66. Pero por eso mismo, los actores debieron probar que lo dispuesto en el citado art. 22 de la reglamentación contrariaba o vulneraba lo dispuesto en el art. 8, justificación que, a criterio del Tribunal, no ha sido convincente. El escalafón administrativo se integra con los cargos y funciones que establece el Art. R. 161.23 del Digesto Municipal, según reglamentación del Decreto No. 27.450 (A.A. pieza C, fs. 82-83). Y dicho escalafón Administrativo incluye los Subescalafones “Administrativo” y “Analista” (art. R. 161.25). No se ha probado que por las funciones correspondientes a los cargos de Jefe y Sub Jefe (conforme a las descripciones que figuran a fs. 59 y vta. y 60 y vta. de la pieza C), se imponga ineludiblemente su inclusión en el Subescalafón “Analista” A 2 (conforme a la descripción de funciones, cuadro VII, fs. 95 de la misma pieza C). Y esa ininclusión no significa afectación del derecho a la carrera administrativa, ni concretamente de la expectativa a ascender, puesto que tampoco se acredita una disminución de los niveles salariales o retributivos. En resumen, que a criterio del Tribunal se mantiene la presunción de legitimidad del acto, ante la ausencia de prueba fehaciente en contrario, y en función de reconocerse a la Administración la facultad discrecional para reestructurar y/o reorganizar el servicio siempre que no se afecten los derechos funcionales básicos (conf., entre otras, Sents. Nos. 750/88, 380/93, y 10/01). Por estos fundamentos, con el Sr. Procurador y arts. 309, 310 de la Constitución, y 28 y ss. del decreto ley No. 15.524, el Tribunal integrado y por unanimidad FALLA : Declárase que la acción anulatoria deducida por los coactores Raquel Viñoly y Tabaré Noria, no pudo ejercitarse válidamente por falta de agotamiento de la vía administrativa. Confírmase el acto impugnado, respecto de todos los demás coactores; sin especial sanción procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 10.000 (pesos uruguayos diez mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Rochón, Dr. Mercant, Dr. Baldi, Dr. Brito del Pino (r.), Pérez Manrique. Dra. Petraglia (Sec. Letrada).