Sentencia Definitiva N° 336/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de agosto de 2024. No. 336 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “RÓTULO DECUADRA, DANIEL ENRIQUE con ESTADO. MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Acción de Nulidad” (Ficha No. 503/2022). RESULTANDO: I) La demanda anulatoria se dirige contra la Resolución de la Junta de Calificaciones del Ministerio de Relaciones Exteriores de 7 de junio de 2022 , mediante la cual se aprobó la calificación del actor dentro del listado de calificaciones correspondientes al período 2021 de la categoría Secretario de Segunda del Escalafón M del Servicio Exterior, ubicándose en el penúltimo lugar de un total de 62 calificados (fs. 14 a 18, en carpeta verde de 33 fojas, A.A.). En resumidos términos, indicó que es funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores y manifestó que siempre ha tenido excelentes calificaciones, sin contar con antecedentes negativos ni registrar quejas u objeciones sobre su desempeño funcional, especialmente en lo que respecta al correcto funcionamiento del Consulado a su cargo. Además, afirmó que cuenta con un currículo de formación profesional que es el más destacado en el conjunto de los Segundos Secretarios. Seguidamente, señaló que la funcionaria que emitió la calificación primaria (Sra. Liliana Buonomo, Cónsul General de Uruguay en Porto Alegre) le adjudicó una puntuación tan baja que lo posicionó en la penúltima posición en el orden de prelación, fundando su decisión en que para la resolución de los problemas no alcanzaba con conocimientos teóricos sino también de un relacionamiento muy cercano con la comunidad pública y privada fronteriza. Sin embargo, ésta en ningún momento observó su desempeño o le impuso correcciones, lo que lo torna irracional y empírico, pudiendo ser incluso calificado de absurdo si se considera que el período calificado – 2021-, fue un año casi sin actividades debido a la pandemia, donde se prestaban escasas tareas y ellas de modo remoto por lo que mal puede endilgársele un acercamiento deficitario o insuficiente con la comunidad pública y privada de la frontera. De acuerdo con lo que surge de la Memoria Anual que oportunamente elevara a la Superioridad, el Consulado a su cargo trabajó en condiciones excepcionales dada la emergencia sanitaria no obstante lo cual se mantuvieron actividades tales como la Mesa de Migrantes de Chuy y el Comité de Emergencia de dicha localidad, actividades que se realizaron en forma exitosa. Por ello, entiende que no tiene justificación su posicionamiento en la lista de calificaciones, lo que le resulta ofensivo y cuasi dañino para su prestigio funcional lesionando su interés legítimo al ascenso en su carrera posicionamiento que se contradice con aquel obtenido en los dos años anteriores, según afirma, y que no se justifica en ningún evento inusual que avale ese cambio súbito en su perjuicio. A su juicio, no existen elementos que justifiquen la baja calificación otorgada, dado que se trabajó denodadamente durante el período evaluado, en especial coordinando la repatriación de ciudadanos uruguayos durante la pandemia donde las fronteras estaban cerradas. Las alegaciones de quien lo evaluara resultan inconsistentes al aludir a una presunta inactividad de su parte con la comunidad fronteriza ya que omite tomar en consideración que se trató de una situación excepcional producto de la pandemia por Covid 19. En suma, por estos fundamentos, solicitó el amparo de la demanda (fs. 2 a 5). II) Conferido el correspondiente traslado, el Ministerio de Relaciones Exteriores lo contestó oponiéndose al accionamiento, en base a la siguiente fundamentación. En necesaria síntesis, manifestó que de la simple lectura de la demanda se extrae que el actor impugnó el acto de la Junta de Calificaciones, pero este no sería el acto del calificador primario, en el cual funda el agravio, y del que siquiera formuló descargo alguno al momento de su notificación de fecha 3 de marzo de 2022. Sin perjuicio de ello, relató el procedimiento de evaluación de la Junta de Calificaciones para calificar el período 2021. En ese sentido, indicó que, en el año 2020, por Resolución No. 4/19 de 1º de enero de 2019, se dispuso que desempeñara funciones de Cónsul de Distrito de la República en la ciudad de Chui, por lo que a partir del año 2010 el desempeño del actor se evaluó en el ejercicio de tal función, obteniendo en el período 2020 una calificación general de 90.476. En el año 2021, continuó desempeñándose como Cónsul del Distrito de Chui y si bien se evidenció una baja en algunos conceptos calificables por el calificador primario, la Junta de Calificaciones elevó la calificación inicial, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 16 y siguientes del Decreto No. 169/013, llevando a que el funcionario obtuviera una calificación idéntica a la obtenida en 2020, es decir 90.476 puntos. En otro orden, aclaró que los diversos ítems que integran la calificación se encuentran descriptos en el Reglamento de Calificación (Decreto No. 169/013), los que en la especie fueron cumplidos a cabalidad. Así, de acuerdo con el artículo 16 del Decreto referido, en el proceso de calificación se consideran los siguientes elementos: a) la evaluación primaria, en relación con los factores conductuales y el grado de cumplimiento de las tareas individuales, en base a objetivos y metas que se determinan anualmente; b) la autoevaluación del funcionario; c) el legajo personal; y d) los antecedentes funcionales del calificado. En la especie, el actor sólo fundó sus agravios en solo uno de los elementos que conforman el proceso de calificación y que, además, no fue determinante en el puntaje final obtenido. Y fue luego del análisis de estos elementos que el tribunal procedió a calificar al Dr. Rótulo, en correcta aplicación de la normativa. En cuanto a la excelencia en las calificaciones que alega el actor, la calificación de los factores conductuales realizados por el calificador primario abarcan una ponderación que va del nivel 1 al nivel 6 (excelencia) y de la compulsa de sus calificaciones anteriores se advierte que su nivel de calificación primaria no era excelente. Con respecto a la autoevaluación, si bien la misma es facultativa para el funcionario (artículo 34), una vez presentada debe ser considerada por el Junta Calificadora. Y en este aspecto, el propio funcionario admitió “(…) Incumplimiento de algunas metas del proceso de modernización de la Oficina consular debido a planificación demasiado ambiciosa. II.2. dificultad de administrar la ansiedad en contextos de exceso de tareas y/o por falta de recursos humanos (…)”. Y, como se indicó supra, pese a las calificaciones otorgadas por el calificador primario, la Junta las elevó llevando a que obtuviera en 2021 un puntaje genérico idéntico al obtenido en 2020. Aun así, el actor quedó situado en la lista de prelación respectiva en el penúltimo lugar, posición inferior a la que se había posicionado en año anterior. Ello se debió a que la calificación máxima de la lista de procedencia, Mérito y Calificación de 2021 alcanzó 116.667, mientras que en 2020 fue 110.476. Así, pese a mantener los mismos guarismos durante los años 2020 y 2021, el actor vio postergado su lugar en la lista de prelación al existir mayor puntaje de los restantes concursantes. De esta manera, su posicionamiento no se debió, como adujo, a una calificación absurda o irracional. No surge elemento alguno de los objetables que hayan sido señalado y advertido por el funcionario promotor. Por el contrario, se aprecia un estricto apego a la normativa por parte de la Administración. Si bien el promotor tiene una importante formación profesional -la que se vio reflejada en la evaluación de sus méritos-, no fue el “(…) más destacado en el conjunto de los Segundos Secretarios (…)”, como surge claramente de las listas de prelación tanto de 2020 como de 2021, donde el actor cuenta con un puntaje de 10 y otros funcionarios de su rango que poseen 13 en dicho ítem. En cuanto a las calificaciones otorgadas por el calificador primario, estas fueron evaluadas por un cuerpo pluripersonal, compuesto por once miembros que ocupan las mayores jerarquías del Organismo donde las decisiones se aprueban por mayoría absoluta del total de los integrantes, lo que denota la transparencia e imparcialidad del proceso. En definitiva, por estos motivos, abogó por el rechazo de la demanda y la confirmación del acto impugnado (fs. 20 a 27). III) Por decreto No. 214/2023 (fs. 29) se dispuso la apertura a prueba y se produjo su diligenciamiento hasta que el 21 de julio de 2023 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 77). IV) La parte actora y la demandada alegaron en el plazo común de quince días (fs. 84 a 87 y 80 a 82 vto., respectivamente). V) Por dictamen No. 557/2023, la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo aconsejó la confirmación del acto resistido (fs. 92 a 95 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 97). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal , procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). La Resolución encausada se emitió el 7 de junio de 2022 (fs. 14 a 18, A.A.) y se notificó al accionante el 13 de junio de 2022 (fs. 20, A.A.). El 20 de junio de 2022 interpuso en tiempo y forma los correspondientes recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 22 vto. a 23, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa, a través del dictado de la Resolución A.D. No. 86/2022, emitida por el Ministerio de Relaciones Exteriores, en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo (fs. 29, A.A.). Dicha Resolución se notificó el 3 de agosto de 2022 (fs. 30, A.A.). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución del asunto. El accionante ostenta un cargo de Secretario de 2ª dentro del Escalafón M del Servicio Exterior de la República, desempeñando funciones de Cónsul de Distrito en la ciudad fronteriza de Chuí, República Federativa de Brasil; desde enero de 2019 (fs. 1, A.A.). En el año 2020 fue calificado con la nota general de 90.476 puntos por la Junta de Calificaciones del MRREE, ocupando el lugar 52 en la lista de calificados (fs. 2 a 4, A.A.). En el año 2021 , luego de la evaluación del Evaluador Primario (la Cónsul General de Uruguay en Porto Alegre Dra. Liliana Buonomo) (fs. 7 a 12, A.A.), la Junta de Calificaciones decidió elevar la asignación de puntajes realizada y fijarle al actor la misma nota que en el pasado año, de 90.476 puntos (fs. 13 vto., A.A.), sólo que en esta ocasión el accionante se ubicó penúltimo en el orden de prelación de los calificados, en el lugar 62 (fs. 17 a 18, A.A.). III) El Tribunal , habrá de compartir el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 92 a 95 vto.) y desestimará la demanda, por los fundamentos que se explicitarán. En esencia, el accionante se agravió acerca de la irrazonabilidad de la calificación , afirmando que tal violación hace ingresar directamente la conducta de la Administración en zona de inconstitucionalidad. No le asiste razón en su planteo. En primer lugar, corresponde relevar la procesabilidad del acto impugnado, cuestión que se centra en distinguir “los actos administrativos que admiten ser objeto de la pretensión anulatoria de los que legalmente no lo admiten” (Cf. Enrique Tarigo, Enrique Tarigo, “Enfoque procesal del contencioso administrativo de anulación” , FCU, Montevideo, 2ª edición, octubre de 2004, p. 25). En este sentido, importa destacar que la demanda se encuentra dirigida contra el acto definitivo , que constituyó la última expresión de voluntad de la administración en el marco del procedimiento de calificaciones establecido por el Decreto No. 169/2013 (Reglamento de Calificaciones de los Funcionarios del Escalafón “M”, Servicio Exterior), en sus artículos 16 a 21. Delimitado lo anterior, no se advierte que la calificación asignada del actor en el período 2021 se haya apartado del procedimiento establecido en el Decreto No. 169/2013. Al no concentrarse en un mismo ámbito físico de trabajo y ser tan particular el ejercicio de la actividad de los funcionarios diplomáticos, es necesario establecer parámetros generales más o menos objetivos de calificación funcional de estos por parte de la Junta de Calificaciones existente en el Escalafón, con el objetivo de lograr cierta uniformidad en las calificaciones de grado. En definitiva, es la Junta de Calificaciones del Ministerio de Relaciones Exteriores el órgano competente para la determinación de la calificación final de los funcionarios diplomáticos en cada uno de los ítems a tomar en consideración ( artículo 35 Decreto Nº 169/013 ); tarea en la cual el informe del evaluador primario no tiene efecto vinculante alguno. En el presente caso, la Junta de Calificaciones decidió elevar los niveles de evaluación asignados al actor por su evaluadora primaria (fs. 7 a 12, A.A.), a la misma calificación que había obtenido el año anterior 2020 ( 90.476 ), la cual es catalogada como “muy satisfactoria” por el demandante en su libelo introductorio. Ahora bien, en puridad el actor se agravió contra la calificación primaria, pero esta no fue la definitiva (la que fue mejorada) y tal como acaba de verse, no se guarda correlación alguna entre ambas. El procedimiento de calificaciones llevado adelante por el órgano especializado en ello en el Escalafón “M”, Servicio Exterior (la Junta de Calificaciones) es de naturaleza eminentemente técnica y en la especie, no resulta susceptible de ser revisado desde el punto de vista de su legitimidad, en la medida que no se avizora la irrazonabilidad alegada ni desviación de poder alguna. En términos trasladables mutatis mutandis , la Corporación ha señalado sistemáticamente que: “(…) en lo que hace a la tarea calificatoria de los Supervisores , debe consignarse una vez más la posición de la Corporación en el sentido de que esa ocupación adjudicada reglamentariamente (art. 23, lit. a, del Decreto No. 301/996), así como la cometida a los Tribunales Calificadores en general, es materia que excede de su órbita de competencia, dado que no puede entrar a juzgar el mérito o, las razones por las cuales se entendió que correspondía otorgar al funcionario una determinada calificación . En consideraciones perfectamente aplicables en la especie, se ha expresado que: “…respecto al contenido técnico de esa tarea, el Tribunal del Concurso es soberano ; al ser su cometido esencial calificar aptitudes , su juicio no puede ser revisado, ya que se asienta sobre la presunción de una competencia adecuada al fin ordenado, de la cual el Tribunal dispone para sentar sus juicios y, salvo el extremo probado de ilegalidad o desviación de poder , ese juicio no es revisable” (José Aníbal CAGNONI, Cuaderno de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales”, No. 22, Pág. 169; Sents. 269/970, 72/990, 250/995, 819/000, 661/2001, 497/2002, 17/2006, etc.).” (sentencias Nos. 392/2008, 556/2016, 322/2019, 661/2019, 30/2020 y 489/2020, 709/2020, 466/2021, 394/2022, 494/2023, 501/2023, 728/2023, 740/2023, 776/2023, 792/2023, 1/2024 y 8/2024 , entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 a 310 de la Constitución, FALLA: Desestímase la demanda anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Cal. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).