Sentencia Definitiva N° 335/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de agosto de 2024. No. 335 VISTOS: Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “GARCÍA CASTELLANOS, MARÍA EVA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 515/2022). RESULTANDO: I) En este proceso, la actora María Eva GARCÍA CASTELLANOS, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. AP 294/2021 dictada el 24 de noviembre de 2021 por la Gerencia de Prestaciones Económicas – Área Pasivos del Banco de Previsión Social (en adelante: B.P.S.), mediante la cual se reconocieron 31 años, 3 meses y 28 días de servicios (fs. 19 – 20 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria manifestó que, habiendo laborado para la institución St. Andrews School, desde el 1º de marzo de 1993 al 12 de febrero de 2008, en su caso, fue desatendido lo dispuesto por el Decreto No. 341/2020 dictado por el Presidente de la República, que prevé el cómputo bonificado de cuatro años por cada tres años de prestación efectiva de labor para el personal docente de educación inicial y primaria de las Instituciones St. Andrew’s School y St. Patrick College, con el título habilitante expedido por los Institutos de formación docente del Estado o por Institutos habilitados a tal fin por el Ministerio de Educación y Cultura. Afirmó que la interpretación que realiza el Ente no tiene fundamento normativo y vulnera su derecho a la seguridad social y el principio de igualdad. Sobre esto último, explicó que, con posterioridad al dictado de la norma citada, varios docentes se acogieron a la jubilación, entre ellos: Evans, Brussoni, Brum y Rubio, aplicándoles la bonificación consagrada. Sin embargo, apuntó que, en su caso, el Organismo denegó tal beneficio, alegando que al momento del dictado de la norma ella no era empleada de la referida Institución. Indicó que por derecho le corresponde que se le reconozcan en su historia laboral y a efectos jubilatorios haber laborado para el St. Andrews School: 18 años, 11 meses y 12 días, con la correlativa reducción de la edad, en lugar de 14 años, 11 meses y 12 días. La promotora señaló que el B.P.S. no consideró la bonificación dispuesta por el Decreto No. 341/2020 en tanto, durante el período en que trabajó en el St. Andrews School, éste no era una institución autorizada. Afirmó que el mentado colegio se encuentra habilitado por el CEIP desde el año 2020; y, según el Decreto multicitado a la fecha de habilitación, la titular no se encontraba en actividad en la empresa. Finalmente, sostuvo que el acto impugnado no se encuentra debidamente motivado. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Explicó que los decretos dictados por el Poder Ejecutivo que determinan, eliminan o modifican las bonificaciones de los servicios, por tratarse de disposiciones que están sujetas a “revisiones periódicas”, definen un ámbito temporal delimitado, que se extiende hasta el dictado de la nueva disposición que deroga la anterior, por lo cual, sus efectos jurídicos son de aplicación hacia las situaciones futuras, no pudiéndose aplicar en forma retroactiva y definiéndose su vigencia desde el día siguiente al de su aplicación. Sostuvo que, como señala la accionante, su relación laboral con el St. Andrews School finalizó el 12 de febrero de 2008, por tanto, ya se encontraba extinguida al tiempo de entrar en vigor el Decreto No. 341/2020, esto es el 15 de diciembre de 2020. Por ende, no resulta amparada por el mismo, puesto que “… la ley no permite dar por modificada de pleno derecho una situación deducida antes de la vigencia de la norma, salvo que expresamente lo disponga, que no es el caso de marras…”. Adujo que, por otra parte, en el período en que la titular trabajó en la mentada institución, la misma no se encontraba habilitaba como lo exige el art. 37 de la Ley No. 16.713, sino que la habilitación recién entró en vigencia a partir de la publicación del Decreto No. 341/020 del 15 de diciembre de 2020, cuando la titular ya no se encontraba en actividad en dicha empresa. Por lo tanto, durante su desempeño, no había ninguna norma reglamentaria que determinara la calificación de bonificada. Por último, controvirtió que el acto impugnado no haya sido dictado con motivación suficiente, remitiéndose a los antecedentes administrativos agregados. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 6869/2022 se abrió a prueba por el plazo de 10 días, diligenciándose la que luce agregada de fs. 43 - 101, añadiéndose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 42 fojas). V) Las partes alegaron de bien probado (fs. 104 – 106 vto. y fs. 108 – 109 vto., respectivamente). VI) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 575/2023, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 112 - 113). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 115). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 20 de enero de 2022, quien lo resistió el 9 de febrero de 2022 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 25 vto. y ss. de los A.A.). Habiendo transcurrido 200 días desde la interposición de los recursos, al 5 de setiembre de 2022 operó la denegatoria la ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 12 de octubre de 2022 (nota de cargo fs. 22 y ss. infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. AP 294/2021 dictada el 24 de noviembre de 2021 por la Gerencia de Prestaciones Económicas – Área Pasivos del B.P.S., mediante la cual se reconocieron 31 años, 3 meses y 28 días de servicios (fs. 19 – 20 de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Con fecha 7 de julio de 2020 la actora compareció ante las oficinas del B.P.S. iniciando el trámite de reconocimiento de servicios (fs. 2 vto. de los A.A.). En primera oportunidad, el Ente indicó que: “deberá presentar nueva nota de la empresa SAINT ANDREWS SCHOOL a fin de modificar el cómputo especial como docente” (fs. 3 de los A.A.). Esto es, analizando la solicitud de la actora, el B.P.S., sin perjuicio de tener por probados los servicios denunciados, advirtió que en relación con la actividad prestada para la institución Saint Andrew’s School S.R.L. no se había informado la bonificación. (Fs. 5 de los A.A.). La mentada institución educativa expidió una nota con fecha 4 de junio de 2023, en que la que consta que la actora “se desempeñó como Maestra de Inglés en nuestra Institución, en el período 01/03/1993 al 12/02/2008”. (Fs. 13 de los A.A.). Con fecha 15 de diciembre de 2020 el B.P.S. informó que, en consideración de lo dispuesto por el Decreto No. 341/2020 “no corresponde cómputo especial docente para la actividad en St. Andrews School por el período 01/03/1993 – 12/02/2008, teniendo en cuenta que: i) durante el período en cuestión el colegio era una institución autorizada, por lo cual no corresponde bonificación; ii) el colegio se encuentra habilitado por CEIP desde el año 2020, según el Decreto 341/020; a la fecha de habilitación, la titular no se encontraba en actividad en la empresa” (Fs. 18 de los A.A.). Con fecha 20 de enero de 2022 la actora fue notificada del contenido de dicho informe y del cómputo de servicios proyectado vía correo electrónico, contenido en la Resolución AP 294/2021 (fs. 18 vto. de los A.A.), que se impugna en este proceso. IV) Habiendo analizado los argumentos de la actora y la normativa vigente, el Tribunal, por unanimidad de votos, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) La discusión de obrados está dada por determinar si a la actora le correspondía el cómputo de servicios bonificados para su jubilación al amparo de lo dispuesto por el art. 37 de la Ley No. 16.713 de 3 de setiembre de 1995. Asimismo, de modo complementario, debe estarse al Decreto del Poder Ejecutivo No. 341/2020 de 15 de diciembre de 2020, cuyo art. 1° dispuso: “Establécese un cómputo jubilatorio bonificado de cuatro años por cada tres años de prestación efectiva de labor, para el personal docente de educación inicial y primaria de las Instituciones St. Andrew's School y St. Patrick's College, con título habilitante expedido por los institutos de formación docente del Estado o por institutos habilitados a tal fin por el Ministerio de Educación y Cultura”. VI) Resulta un hecho no controvertido que la actora prestó servicios docentes en el Saint Andrew’s School desde el 1° de marzo de 1993 hasta el 12 de febrero de 2008. Asimismo, también se ha demostrado que, a otros docentes, que desempeñaron funciones en períodos similares a la accionante, la Administración les reconoció el cómputo de servicios bonificados. Ahora bien, a juicio del Tribunal, la antedicha circunstancia, per se, no determina el carácter fundado de la pretensión. En efecto, no puede consolidarse un proceder ilegítimo por parte de la Administración en base a la invocación del principio de igualdad, o a cuestiones de equidad, es decir, debe estarse a si correspondía o no, de acuerdo a Derecho, el otorgamiento de los servicios bonificados. Que se haya otorgado tal beneficio a otros docentes, no se torna determinante, sino como un hecho indicativo de la procedencia del planteo de la actora. Desde tales perspectivas de análisis, la Administración entendió que no correspondía el otorgamiento del beneficio, ya que el Decreto en cuestión, que reconoció los servicios bonificados, es de 2020, mientras que los servicios denunciados son de un período anterior. Así, postuló que resulta improcedente dotar de eficacia retroactiva al Decreto. El Tribunal, no tiene el honor de compartir tal análisis, en tanto el referido Decreto, más que constitutivo, se erige como declarativo y viene a reconocer una situación preexistente. Al respecto, resulta esclarecedor, sobre el alcance del Decreto, su parte expositiva, en cuanto establece que: “…los colegios solicitantes son centros de enseñanza autorizados por el CODICEN; (…) que la diferencia entre los institutos autorizados y los habilitados radica en que los segundos imparten enseñanza obligatoria y los primeros no; que la actividad desarrollada por el personal docente de los institutos de enseñanza autorizados es similar a la desarrollada por los institutos habilitados, ya que los mismos poseen título habilitante expedido por el CODICEN o por institutos habilitados a tal fin por el Ministerio de Educación y Cultura, y que dichos institutos están sometidos a las inspecciones que éste realice; (…) que, al Poder Ejecutivo, de acuerdo a lo dispuesto en los numerales 1 y 2 del literal B del artículo 37 de la Ley N° 16.713, de 3 de setiembre de 1995, se lo faculta para determinar los servicios bonificados y la proporción de la bonificación, en actividades que por su naturaleza y características impongan a los trabajadores un alto grado de esfuerzo en su habilidad artesanal, precisión sensorial o exigencia psíquica (…) que el numeral 3 del literal B del artículo 37 de la Ley N° 16.713, de 3 de setiembre de 1995, no limita la bonificación en actividades docentes a los institutos de enseñanza pública o privada habilitados, sino que solo hace obligatoria la bonificación para las actividades docentes en dichos institutos, y por lo tanto no impide que el Poder Ejecutivo determine bonificación en las actividades docentes en institutos de enseñanza autorizados” (de fs. 7 a 7 vto. del expediente principal luce agregado el Decreto). VII) Se imponen diversos grados de análisis. Por una parte, la ontología de los servicios bonificados que, en síntesis, abarcan a la actividad docente, sea pública o privada. En concordancia con ello, en tanto el lenguaje jurídico toma el lenguaje natural, cabe estar a la ambigüedad del término “habilitado” relativo a una institución de enseñanza. De acuerdo con la parte expositiva del Decreto que fuera trascripta, los servicios bonificados comprenden a instituciones privadas “autorizadas” que resultan equiparables a los institutos públicos “habilitados”. En síntesis, la actora desempeñó actividad docente, que se trata de una actividad bonificada, ya que, tal como lo indicó el citado Decreto encarta dentro de aquellas actividades que “por su naturaleza y características impongan a los trabajadores un alto grado de esfuerzo en su habilidad artesanal, precisión sensorial o exigencia psíquica”. El reconocimiento de la bonificación, además de la actividad docente, supone que la institución donde se desempeñó la actora era “autorizada”. VIII) La interpretación que se postula resulta avalada desde el contexto fáctico comprobado, que refiere a que, a otros docentes de la misma institución, en similar período al denunciado por la actora, le fueron reconocidos servicios bonificados. Ello, porque la actora vino a cumplir el supuesto normativo de los servicios bonificados, dado por desempeñar actividad docente en instituciones habilitadas o autorizadas, lo que resultó reconocido a partir del referido Decreto No. 341/2020. Del dispositivo de dicha norma cabe concluir que ésta no solamente constituye a futuro situaciones jurídicas, sino que reconoce estatutos de servicios bonificados preexistentes al dictado del Decreto en cuestión, tal como el caso de la accionante y demás docentes que les fueron otorgados los servicios bonificados. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Cal. Dr. Marquisio (Sec. Letrado). VOTO CONCURRENTE de la Dra. Rosina Rossi . Compartiendo la solución anulatoria, considero que si bien es compartible que el principio de irretroactividad de las normas es aplicable a la vigencia de los decretos del Poder Ejecutivo -en tanto normas reglamentarias objetivas-, la Administración no ha aplicado en forma ecuánime el mismo, lesionando el principio de igualdad en la aplicación de la norma. De las actuaciones, resulta probado que la Administración en relación a otros trabajadores, que se encontraban en la misma situación que la accionante, habiendo prestado servicios para la misma institución en calidad de docentes y con anterioridad a la vigencia del Decreto 341/020que estableciera el cómputo bonificado de servicios; les aplicó la regla contenida en el mismo aun cuando no fuera retroactivo. De la prueba diligenciada y el Informe presentado por el propio Banco de Previsión Social de fs. 81, surge que los servicios de al menos otras dos profesoras de la institución (maestra e idónea en preescolar) fueron bonificados de acuerdo al criterio establecido por el Decreto en cuestión. En consecuencia, si bien el Decreto no resulta retroactivo, la Administración le otorgo tal alcance o interpretación, de manera que no puede modificar -en relación a la actora- la aplicación que hizo en casos anteriores de idéntica naturaleza, sin contrariar el principio de igualdad de trato, en virtud del cual dos sujetos ubicados en las mismas circunstancias han de recibir el mismo trato resultante de la norma. En este sentido, Martín Risso Ferrand señala que “se prohíbe así la posibilidad de que en la aplicación de una norma legal o reglamentaria puedan efectuarse diferencias artificiales, sino que por el contrario todos quienes se encuentren en similar situación deberán recibir el mismo tratamiento” (Derecho Constitucional. T.I. Ed. F.C.U. Año 2006. Pág. 517). El principio de igualdad se erige en el caso como un criterio de aplicación de la norma reglamentaria, de manera que la misma no puede ser interpretada de modo diferente ante situaciones idénticas. Si se abandonara el principio de igualdad en el modo de aplicación de la norma la Administración estaría ingresando en la arbitrariedad más descarnada.