Sentencia Definitiva N° 327/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 8 de agosto de 2024. No. 327 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CENTRO DE NAVEGACIÓN con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. PREFECTURA NACIONAL NAVAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 453/2020). RESULTANDO: I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria en contra de la resolución d el Sr. Prefecto Nacional Naval N° 135/2019 de 21 de octubre de 2019, por la que se desestimó la petición promovida por la accionante a efectos de que se realice el cálculo de la Unidad Monetaria de Practicaje conforme a Derecho y que se comenzara a aplicar el nuevo valor (fs. 256 de los antecedentes). En necesaria síntesis de la demanda, el Centro de Navegación refirió que es una asociación civil sin fines de lucro, que representa a los agentes marítimos, operadores portuarios, terminales y depósitos intra y extraportuarios, velando por sus intereses. En consideración a lo anterior, indicó que el Decreto N° 308/986, de 10 de junio de 1986, reconoce su legitimación desde que el art. 125, literal “A” prevé la participación del Centro en lo que refiere a modificaciones reglamentarias y, especialmente, en las tarifas. Así, refirió que la Administración debía dictar un acto acorde con lo dispuesto por el tener literal del Decreto N° 320/012 de 28 de setiembre de 2012, ya que, conforme a los desarrollos de la demanda, la Unidad Monetaria de Practicaje fue estimada de modo ilegítimo. En su mérito, fue requerida la anulación del acto impugnado. II) Emplazada en forma la Administración (fs. 99), puso de manifiesto la falta de legitimación activa y contestó de modo contradictorio. Al respecto, sostuvo que no resultan acreditados los extremos requeridos por el art. 309 de la Constitución a fin de movilizar la presente acción. Asimismo, refirió que no se agotó la vía administrativa, ya que la Unidad Monetaria de Practicaje se actualiza anualmente lo que no resultó impugnado. De tal modo, por una vía oblicua, se pretende modificar la forma histórica en la que en los hechos ha actuado la Administración. En suma, requirió que la demanda sea desestimada. III) Abierta la causa a prueba fueron diligenciados los medios probatorios propuestos por las partes que, por su orden, formularon sus alegatos de bien probado. IV) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante dictamen Nº 354/2023 de 30 de junio de 2023 se pronunció por declarar la falta de legitimación activa. V) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución, arts. 317 y 319 y ley Nº 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, declarará la falta de legitimación de la accionante por los fundamentos que a continuación se explicitarán. III) Corresponde consignar que el Cuerpo ya ha tenido oportunidad de analizar casos análogos al presente donde entendió la falta de legitimación de la promotora. Al respecto debe estarse a las sentencias N° 276/2021, 594/2022 y 34/2024. La aludida sentencia N° 34/2023, invocando a las conclusiones de las demás sentencias que vienen de citarse, concluyó, en términos enteramente trasladables a la resolución de obrados, que: “Según dispone el art. 309 de la Constitución: “La acción de nulidad sólo podrá ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo.”. El acto impugnado deniega la petición formulada por la parte actora, respecto a que se revise o “se realice el cálculo” de la paramétrica de ajuste mediante la cual se fija el precio de los servicios facturados por los Prácticos. Cabe consignar que el Reglamento de Operaciones Portuarias y Capitanía de Puerto, aprobado por el Decreto No. 183/994, establece en su artículo 3 la definición de “Agente Marítimo”, señalando que: “‘Agente’, ‘Agente Marítimo’ o ‘Agente del Buque’ es la persona física o jurídica que representa los intereses del armador ante la Administración Portuaria, aceptando en nombre de aquél los derechos y obligaciones que le corresponden. Tiene a su cargo todos los trámites relacionados con la escala del buque, en nombre del armador”. Por su parte, el artículo 6 del referido cuerpo normativo respecto al “Armador” establece que: “Se entiende como tal a quien ejerce la explotación y la navegación de un buque por cuenta y riesgo propios. No necesariamente ha de ser propietario de la embarcación, resultando suficiente la existencia de un contrato específico con el propietario, que le permita disponer de la unidad y ejercer el derecho de operarla”. A su vez, corresponde señalar que la función del práctico es asesorar al capitán del buque en la maniobra a ejecutar. Se encarga de la realización de los movimientos de entrada, salida e interiores del puerto, a veces, ayudados de un remolcador. El Tribunal entiende que el sujeto pasivo de las obligaciones relativas al practicaje recae sobre las compañías armadoras, esto es, sujetos diversos a los agentes marítimos que promovieron la presentación acción de nulidad. Si bien las agencias marítimas pueden estar interesadas en rebajar el costo de la actividad portuaria, no alcanza con la existencia de un interés simple para calificarlo como directo o personal. La acción anulatoria no puede ser ejercida por aquellos que representen intereses ajenos, como en el caso objeto de estudio, donde las agencias no se ven afectadas directamente por el acto administrativo. Se comparte lo señalado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en cuanto a que: “En tanto que las agencias marítimas no son las compañías armadoras, solamente cumplen funciones por su encargo y no les impacta, directamente, el costo del practicaje como sucede con las armadoras, cabe admitir la objeción relativa a la legitimación activa”. (Fs. 89 vto. de los A.A.) (…) A entender de la Sala, el agente marítimo actúa en nombre, por cuenta y orden del armador. En el casus, se observa que las promotoras accionaron en nombre propio, cuando ciertamente son los armadores quienes verdaderamente abonan la Unidad Monetaria de Practicaje. La circunstancia de que puedan actuar ante la Administración en interés de los Armadores no necesariamente implica que también puedan actuar de ese modo en vía jurisdiccional anulatoria. Los agentes marítimos son agentes intermediarios en la operativa portuaria, no cuentan con un interés directo, personal y legitimo afectado por el acto administrativo impugnado (…) Pues bien, en esta ocasión, es claro que las conclusiones no habrán de variar, en tanto y en cuanto la parte actora no es más que una asociación sin fines de lucro que, conforme al artículo 6 de sus estatutos, nuclea en calidad de socios activos “agencias marítimas, empresas operadores de terminales o playas privadas de contenedores, y empresas prestadores de servicios portuarios a la carga ”; es decir: ninguno de los sujetos (armadores) que abonan la Unidad Monetaria de Practicaje y sobre cuya esfera jurídica recae su eventual modificación. Desde la óptica analizada por el Tribunal en la sentencia citada, resultaría ilógico negar legitimación a las agencias marítimas y reconocérsela a la asociación que las nuclea. Por eso, la falta de interés personal y directo de las agencias en la modificación de la UMP afecta ambas dimensiones de la representación, en virtud de que tanto las agencias como el gremio que las representa comparecen a reclamar un derecho que no le es propio, personal. A lo anterior, cabe adicionar que la participación del Centro de Navegación en los procedimientos establecidos en el artículo 125 del Reglamento General de Prácticos, no significa que los efectos del acto impugnado se proyecten sobre el ámbito subjetivo de la asociación o de sus socios, pues, en definitiva, la UMP sigue gravitando en cabeza de los armadores. Así, como lo expuso la Corporación en sentencia No. 276/2021, en conceptos plenamente trasladables al presente: “Lo mismo acontece respecto del Centro de Navegación, se trata de una asociación civil sin fines de lucro (certificado notarial de fs.3 y recurso administrativo de fs.26, infolios), cuyo objeto fundamental es promover los sectores de actividad referidos a las empresas y entidades establecidas en el país vinculadas al transporte por agua, a la actividad portuaria y al comercio internacional. El hecho de ser partícipe del procedimiento regulado por el art. 125 del Decreto 308/86 (modificaciones reglamentarias) no implica que el efecto del acto recaiga sobre su esfera jurídica y justifique su legitimación. Parece lógico que el fundamento por el que son parte de las negociaciones es por el rol que las mismas tienen en la operativa portuaria, pero no necesariamente determina que las modificaciones normativas tengan repercusión directa en su esfera jurídica. Asimismo, los costos de los servicios de los prácticos portuarios se trasladan a los armadores y se los contrata a su nombre. El peso de su contratación, tanto económico como jurídico, recae sobre los armadores y no sobre los agentes marítimos, como señala acertadamente la demandada. Por lo tanto, mal pueden agraviarse los actores por un supuesto perjuicio que, a la postre, no están obligados a soportar. La agencia marítima no soporta el gasto del práctico, sino que quién lo debe soportar es el destinatario final de ese servicio que es el Armador o propietario del buque”. En suma, sea cual sea el enfoque que la actora pretenda para justificar su legitimación en la causa, es por demás evidente que carece de un interés personal y directo que le habilite a contender por la anulación del acto impugnado”. Desde la óptica dada por la jurisprudencia del Tribunal, directamente aplicable a la dilucidación de obrados, importa reiterar la falta de legitimación de la actora como entidad gremial de agencias marítimas por la carencia de la nota de “personal” del interés invocado. Según lo entendido por el Tribunal, el cuestionamiento a la Unidad Monetaria de Practicaje no refiere al gremio, ni siquiera a sus representados, sino a los armadores o propietarios de los buques. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA: Declárase la falta de legitimación de la actora y, en su mérito, desestímase la demanda interpuesta. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023; art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Rossi, Dr. Cal. Dr. Marquisio (Sec. Letrado)