Sentencia Definitiva N° 321/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 6 de agosto de 2024. No. 321 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CAOFA con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 90/2022). RESULTANDO: I) En el presente proceso, la Cooperativa de Ahorro y Crédito de los Oficiales de las Fuerzas Armadas (CAOFA), dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución Nº 76995 dictada el 6 de Setiembre de 2021 por el Ministro de Defensa Nacional, que desestima la petición presentada por la accionante por la cual solicitaba al Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas una correcta aplicación del artículo 29 de la Ley Nº 19.695 de 29 de octubre de 2018. II) En su demanda de nulidad (fs. 8 a 10) afirma que el artículo 29 de la Ley 19.695 dispone que “Si el causante estuviere ya retirado o percibiendo el subsidio transitorio por incapacidad parcial, el haber básico de pensión será el último haber de retiro o de subsidio” . De esta manera, sostiene que para el cálculo del haber pensionario debe tomarse el último haber básico de retiro, al que se le deben practicar los coeficientes respectivos para el cálculo de los haberes pensionarios. Luego, al haber así calculado, determinar si le es aplicable el tope máximo legal, de manera que si lo supera el monto de la prestación queda fijado en dicho tope. Sin embargo, y a su criterio, el Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas desconociendo el tenor literal de dicha disposición, primero aplica el tope máximo legal, y luego los coeficientes de cálculo pensionarios. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto administrativo impugnado y del criterio empleado por el Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas para el cálculo del haber básico de pensión (fs. 16 - 20). Por el contrario, postula que la forma de cálculo mencionada por la actora no se ajusta a los establecido en los artículos 29 y 30 de la Ley No. 19.695 que refieren al cálculo del haber básico de pensión. IV) Por Decreto No. 2673/2022 se abrió a prueba por el plazo de 10 días, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (folio de tapa verde, en 103 fojas), diligenciándose la prueba por oficio propuesta por la parte actora. V) Por Decreto Nº 3926/2023 (fs. 61) se dispuso un plazo de quince días para alegar, haciéndolo la parte actora (fs. 67 a 71) y la parte demandada (fs. 63 a 65). VI) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció por desestimar el reclamo anulatorio (Dictamen No. 615/2023, fs. 74 y 75). VII) Puestos los autos para sentencia por Decreto No. 5967/2023, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 77). CONSIDERANDO: I) La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución Nº 76995 dictada por el Ministro de Defensa Nacional, desestimatoria de la petición presentada por la accionante solicitando al Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas una correcta aplicación del artículo 29 de la Ley Nº 19.695 de 29 de octubre de 2018. La Cooperativa de Ahorro y Crédito de los Oficiales de las Fuerzas Armadas (C.A.O.F.A.) presentó en fecha 1º de diciembre de 2020 una petición ante el Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas, cuestionando la forma de determinación del haber pensionario, solicitando que se corrija el método de cálculo. Sostuvo que la Administración realiza una errónea interpretación del artículo 29 de la Ley No. 19.695. El Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas instruyó y analizó la petición presentada, considerando que no debe accederse a lo solicitado por C.A.O.F.A. La Administración confirió sendas vistas a la solicitante, de los informes jurídico y contables en que respalda su criterio técnico (fs. 16 vto. y 20 vto. A.A.); las que fueron evacuadas por la accionante reiterando la postura esgrimida en su escrito de petición. La sustanciación de la petición culminó con el dictado del acto administrativo denegatorio de la misma, que se enjuicia en este proceso. II) Desde el punto de vista formal se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, para que pueda ingresarse al análisis del mérito de la contienda (Arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). III) El Tribunal, apartándose de lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, declarará que la acción de nulidad no puede prosperar por falta de legitimación activa. Como ya ha expresado el Tribunal “tanto el interés como la legitimación, por su relación con el derecho de fondo (sustancial), deben ser juzgados normalmente al final del proceso, en la sentencia definitiva. El Tribunal, antes de considerar la causa en cuanto al fondo, para juzgar la razón o sinrazón de la demanda, debemos analizar si existen estos elementos que son indispensables para entrar a dicho juicio (de mérito). Es decir que si no hay interés o legitimación en la causa no se podrá obtener una sentencia favorable (aunque exista el derecho) … la legitimación en la causa surge de hallarse en una determinada situación jurídica subjetiva (derecho subjetivo o interés legítimo) extremo que es totalmente independiente de la legitimidad o ilegitimidad del acto que se resiste con el accionamiento. Resulta previa o preexistente a que se determine el arreglo o desarreglo a Derecho del acto objeto de la presente acción” (Cfm. Sentencia 289/2014 citada por las sentencias 520/2021, 448/2021, 611/2023, entre otras). IV) El artículo 309 de la Constitución consagra que “La acción de nulidad sólo podrá ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo”. El texto constitucional exige una especial legitimación del sujeto accionante: la titularidad de un derecho subjetivo o de un interés legítimo que a su vez sea directo y personal, vulnerado por el acto impugnado. El contencioso administrativo responde a la necesidad de garantizar los derechos individuales y no del Derecho Objetivo o de la regla de Derecho en sí misma. Enrique Sayagués Laso, analizando la disposición constitucional, afirmaba que “no se quiso consagrar una acción popular, y al exigir un interés personal y directo, se excluyó la acción de las entidades colectivas cuando invoquen el interés de sus integrantes o afiliados” (Tratado de Derecho Administrativo. T. II. Ed. Martín Bianchi. Año 1959. Pág. 574). En el mismo sentido, Héctor Giorgi señalaba que “para la legitimación ad causam no basta, pues, un mero interés desde que no nos hallamos ante una actio popularis. Es indispensable un interés legítimo, esto es, un interés protegido por la ley, que en principio puede tener tanto un contenido material como moral” (El Contencioso Administrativo de Anulación. In: Obras y dictámenes. Ed. La Ley. Año 2010. Pág. 838). Como reitera la doctrina “no existe un derecho subjetivo a la legalidad ni tampoco el solo interés legítimo a la legalidad que pertenece a todos los habitantes de la República, es suficiente como legitimación para promover este contencioso. La acción de nulidad no es una acción popular. Por consiguiente, el titular de la acción debe justificar la existencia de un interés directo de inmediata satisfacción personal, fundado en una situación jurídica particular respecto al acto impugnado” (Por todos: Héctor Giorgi. Op. Cit. Pág. 837). El interés legítimo que debe esgrimir el accionante, debe además ser directo y personal. En relación al carácter directo del interés, Juan Pablo Cajarville postula que “intereses directos son aquéllos que resultan inmediatamente afectados por la aplicación de la norma de que se trate, sea la norma general o particular, abstracta o concreta. La lesión al interés debe reconocerse jurídicamente como inmediata cuando el caso de que se trate esté comprendido en el supuesto de esa norma cuestionada” (Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del actor. Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general. In: Revista de Derecho Público. Año 22 - 2013. No 43. Pág. 153). Que el interés sea personal “significa interés que atañe a personas determinadas, es decir, interés vinculado a situaciones jurídicas subjetivas o particulares, no impersonales ni generales” (Héctor Giorgi. Op. Cit. Pág. 838). Aparicio Méndez postulaba que el carácter personal del interés “debe interpretarse en el sentido de que se busca la defensa de una situación vinculada a ese sujeto por oposición a la representación impersonal de intereses colectivos o generales” (Lo contencioso de anulación en el derecho uruguayo. Ed. Revista de Derecho Público y Privado. Año 195. Pág. 187). V) A la luz de las premisas normativas y teóricas desarrolladas, se estima que la pretensora no acredita la legitimación ad causam exigida por el artículo 309 de la Constitución, en tanto no es titular de un interés legítimo, personal y legítimo, y menos aún de un derecho subjetivo. La accionante es una Cooperativa de Ahorro y Crédito, constituida y alcanzada por el Decreto - ley No. 15.322 de Intermediación Financiera; siendo su objeto social: “a) Fomentar y recibir ahorro. b) Otorgar créditos y facilitar otros servicios financieros y sociales. c) Proporcionar servicios con el fin de obtener una mayor capacidad económica y social de quienes estén vinculados a la cooperativa. d) Difundir los principios de ayuda mutua, cooperación, educación, capacitación e información cooperativa” (art. 3º de sus Estatutos agregados a fs. 3 infolios). En ejecución de este objeto social, su cometido consiste en brindar “servicios económicos” a sus socios cooperativos a través de “planes de ahorro y crédito” (arts. 26 y 27 de sus Estatutos), o realizar operaciones de intermediación financiera con terceros (art. 28 de sus Estatutos). El interés que invoca en su demanda consiste en la modificación del criterio que emplea el Servicios de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas para liquidar los haberes pensionarios de los beneficiarios comprendidos por tal sistema previsional. En consecuencia, no invoca ningún interés atinente a su objeto social para cuya satisfacción fue constituida como Cooperativa; sino que acciona en defensa de un interés que le es absolutamente ajeno, como es el de los eventuales beneficiarios de pensión. Por tanto, la denegatoria de su petición no afecta ni lesiona su esfera jurídica ni su objeto social, por lo que carece de legitimación para deducir el accionamiento. De la sola lectura de sus escritos de petición y de proposición de la acción de nulidad, resulta en forma manifiesta la ausencia de un interés directo, personal y legítimo, no siendo la accionante siquiera una asociación de jubilados o pensionistas del Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas, sino una institución de intermediación financiera. Por lo expuesto, al no surgir acreditada la relación entre el sujeto accionante y el objeto de la causa, procede desestimar la demanda por falta de legitimación activa. VI) En definitiva, por las razones expuestas, a lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, y artículos 23, 24 y 25 del Decreto-Ley Nº 15.524, el Tribunal, FALLA : Declárase que la actora carece de legitimación activa en la causa; sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi (r.), Dr. Cal. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).