Sentencia Definitiva N° 313/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 6 de agosto de 2024. No. 313 VISTOS : Para sentencia definitiva , estos autos caratulados : “ÁLVAREZ, MARÍA ERCILIA con BANCO DE PREVISI ÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 124/2023). RESULTANDO : I) La parte actora compareció a fs. 2 -4, a promover demanda anulatoria en contra de la resolución dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas, Área Pasivos del Banco de Previsión Social, N o. DP 26/2022, de 2 de marzo de 2022. Mediante la refe rida volición, si bien fueron reconocidos servicios denunciados por un total de 20 años, 0 mes y 27 días, se denegó la solicitud de jubilación por edad avanzada presentada por la Sra. ÁLVAREZ “por no cumplir los extremos exigidos para la causal”. (fs. 32 vto. AA). Como fundamento de su pretensión anulatoria indicó que la impugnada es ilegítima ya que adolece de vicio en sus motivos, así como en su motivación, dado que la recurrente computa más años de servicios, los cuales corresponde se agreguen a su historia laboral. Resaltó que trabajó durante el período 02/01/1986-31/12/1995, como empleada doméstica, cuidando a la Sra. Marta ANFOSSI y; que al fallecer la misma, continuó trabajando, cuidando al Sr. Carlos GUARINO, de lunes a viernes, haciendo un promedio de 8 horas diarias. Destacó que desempeñó las actividades denunciadas, por los períodos declarados por lo cual la denegatoria del BPS resulta ilegítima por errónea valoración de la prueba diligenciada en el expediente administrativo, así como también por encontrarse viciada en sus motivos y motivación. Citó vasta doctrina en apoyo de su argumentación y, en definitiva, solicitó el amparo de la demanda. II) Emplazado en debida forma el Banco de Previsión Social, compareció a contestar la dema nda de modo contradictorio , postulando su rechazo (fs.12-17). Luego de reseñar los antecedentes administrativos sostuvo que, al tiempo de presentarse ante el BPS a denunciar servicios laborales, firmó una declaración jurada, con fecha 21 de junio de 2021, en la cual manifestó haber sido asesorada de los alcances y e fectos del Acta de Denuncia de Servicios (R.D. No. 34 -11/2008) y de los medios probatorios admitidos recibiendo copia de la misma. Se notificó, entonces, que tenía un plazo de 30 (treinta) día s para rectificar o ampliar la denuncia de servicios y no lo hizo. Luego, en conocimiento que no configuraba causal jubilatoria de industria y comercio, pretendió denunciar servicios que no declaró oportunamente por un período distinto al que declaró anteriormente. Entendió que, al no declarar correctamente esos ser vicios en el referido plazo, la única opción para rectificarlos era con prueba documental; por tanto, no configuró causal jubilatoria por no cumplir con el requisito de años de servicios exigi dos en el artículo 67 de la Ley No. 16.713. En definitiva, solicitó se desestime la acción promovida y se confirme el acto administrativo impugnado. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 19), comparecieron ambas partes a ofrecer las resultancias de autos que le sean favorables (fs. 21 y 25); y alegaron de bien probado en el término común de 15 días (la demandada a fs. 27 y vto. y la actora a fs. 29-32). IV) Por Dictamen N o. 549/2023, de 5 de octubre de 2023, la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo aconsejó anular el acto resistido (fs. 35-36). V) Se citó a las partes para sentencia (fs. 38), la que se dictó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se han cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4º y 9º). II) El Tribunal, en decisión adoptada por unanimidad y compartiendo la solución aconsejada por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, amparará la demanda por los fundamentos que se desarrollarán. III) La Sra. María Ercilia ÁLVAREZ se presentó ante el Organismo Previsional a solicitar una jubilación por edad avanzada, de conformidad con lo preceptuado por el artículo 20 de la Ley No. 16.713. Por informe de la Gerencia de Prestaciones Económicas – Gestión de Prestaciones, le fueron computados 20 años y 27 d ías de servicios (fs. 17 - 18 AA), recayendo a la postre el acto impugnado que le reconoce dicho período, más deniega la solicitud de jubilación peticionada (fs. 32 vto. AA). La promotora deduce recurrencia administrativa y solicita el reconocimiento de n uevos servicios, también como doméstica, por el período 02/01/1986 al 31/12/1995, ofreciendo testigos (fs. 22 y ss. AA). Sección Testigos informó con fecha 9 de agosto de 2022 y textualmente consignó: “(…) La Sra. Paola Martina Guarino Anfossi declaró d e forma espontánea y clara. Manifiesta haber conocido a la titular en el año 1986 ya que trabajaba para la madre de ella como servicio doméstico y además declara que ella cuidaba a los hijos de su hermana. Aporta datos como núcleo familiar de los patrones, tareas realizadas en la actividad, días y horarios de trabajo, descripción del lugar de trabajo, motivos de inicio y cese de la actividad y menciona una compañera de trabajo. Asocia fechas de inicio y cese de la actividad con hechos personales. Testimonio resulta eficaz para el período trabajado para la Sra. Marta Anfossi desde 02/01/1986 al 31/12/1995. La Sra. Carla María Guarino Anfossi declaró de forma espontánea y clara. Manifiesta haber conocido a la titular en el año 1986 ya que trabajaba para la madre de ella como servicio doméstico y además declara que ella cu idaba a sus hijos. Aporta datos como núcleo familiar de los patrones, tareas realizadas en la actividad, días y horarios de trabajo y menciona una compañera de trabajo, declara que posterior a que la Sra. Álvarez cuidara a sus hijos ella cuido a los hijos de su hermana. Asocia fechas de inicio y cese de la actividad con hechos personales. Testimonio resulta eficaz para el período trabajado para la Sra. Marta Anfossi desde 02/01/1986 al 31/12/1995.” (El resaltado surge del original, fs. 31 AA). Sin embargo, el informe concluye en los siguientes términos: “No obstante los testimonios resultaron eficaces para probar los servicios que se denuncian en el Recurso interpuesto, se advierte que tal act ividad no fue declarada en tiempo y forma por parte de la titular ” (fs. 31 cit. El destacado pertenece a la redactora). IV) A juicio del Tribunal, resultan de recibo los agravios esgrimidos por la parte actora. Tal como viene de relevarse, el per íodo denunciado como trabajado desde el 2 de enero de 1986 al 31 de diciembre de 1995 resulta probado. Ello emerge, de las propias conclusiones de la Administración demandada, sin perjuicio de lo cual, debido a la extemporaneidad de su denuncia -con sustento en la reglamentación RD No. 34 -11/2008-, entiende que no procede su consideración. Dicha reglamentación integra el fundamento de la desestimatoria del recurso jerárquico por parte del Directorio del BPS (vide Considerando II, fs. 51 vto. AA) y fue esp ecialmente invocada por la accionada en su libelo, en oportunidad de contestar la demanda impetrada. El Tribunal ha tenido oportunidad de pronunciarse en varias ocasiones en referencia a la mentada reglamentación, declarando su ilegitimidad, por incompetencia del órgano emisor en dictar un reglamento de ejecución de la Ley (art 77 de la L ey No. 16.713), que solo corresponde al Poder Ejecutivo. Así expuso la Corporación: “La R.D. No. 34 -11/2008 introdujo modificaciones a los artículos 4, 5 y 8 del reglamento aprobado por la R.D No. E 1-1/2004, en lo que refiere a los plazos y formalidades en materia de denuncia de servicios anteriores al 1º de abril de 1996. Su naturaleza es de reglamento de ejecución, en tanto complementa la disposición contenida en el artículo 77 de la Ley No. 16.713 para su aplicación. Sobre el particular, se sostuvo en términos trasladables que: “En la especialidad del caso, a juicio de la Sede, en primer lugar, resulta necesario distinguir -a los fines de esta controversia - entre los llamados reglamentos de ejecución o subordinados y los reglamentos autónomos. En tal sentido, SAYAGUÉS LASO destacaba que los: “Reglamentos subordinados son aquéllos que, dictados corrientemente para complementar la ley o asegurar su ejecución , están por lo mism o directamente subordinados a ella. La actividad reglamentaria en estos casos está fuertemente limitada y encauzada por la norma legal (...). Y en nota al pie del autor afirmaba que: “Sea que la ley guarde silencio acerca de si se rá necesario dictar un reglamento, en cuyo caso el Poder Ejecuti vo tiene potestad para hacerlo (art. 168, inc. 4, de la Constitución), sea que diga expresamente que el “Poder Ejecutivo reglamentará la presente ley” o utilice otra fórmula semejante, lo cual nada agrega a la potestad reglamentaria propia del Poder Ejecutivo (...). Queda a salvo la hipótesis de que, en virtud de la peculiar redacción del texto legal, se configure un caso de ampliación de la potestad reglamentaria”. Reglamentos autónomos son los que la administración puede dictar en ejercicio de poder es propios que la Constitución le atribuye, con prescindencia de si existe o no ley al respecto. (SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, FCU, 2010, pág.145). En la especie, claramente, se asiste a un supuesto de reglamento de ejecución, en tanto se pretende hacer efectiva la disposición del artículo 77 de la Ley No. 16.713, más precisamente, la siguiente disposición: “Los afiliados activos deberán efectuar, en lo s plazos, forma, condiciones y requisitos que la reglamentación a dictar establezca, una declaración detallada de todos sus servicios anteriores. Vencidos los plazos establecidos por dicha reglamentación no se admitirá la denuncia de servicios anteriores. (...)”. El artículo 77 citado deja librado a la reglamentación que se establezca cuáles son los plazos con que cuenta el afiliado para denunciar los servicios prestados con anterioridad al año 1996. Pero ¿cuál es el órgano competente para dictar la referenciada reglamentación? Para ello, en primer lugar, deb e advertirse que el art. 168 de la Constitución de la República establece: “Al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, corresponde: (...). 4º) Publicar y circular, sin demora, todas las leyes que, conforme a la Sección VII, se hallen ya en estado de publicar y circular, ejecutarlas, hacerlas ejecutar, expidiendo los reglamentos especiales que sean necesarios para su ejecución.” SAYAGUÉS LASO, con su proverbial claridad expresaba : “ En nuestro derecho positivo la potestad reglamentaria está repartida entre múltiples órganos. En el orden nacional, la Constitución atribuye expresamente al Poder Ejecutivo la potestad de dictar “los reglamentos especiales que sean necesarios para la ejecución de las leyes” (art. 168, inc. 4). Nada dice acerca de las otras clases de reglamentos; pero debe considerarse implícita la competencia para dictarlos, pues a dicho Poder le corresponde lo ejecutivo en el ámbito nacional (arts. 149 y 82, inc. 2, de la Constitución) (...) (omissis). Finalmente, tiene poder reglamentario los directorios de los entes autónomos, jerarcas de sus respectivos servicios, que tienen plena administración d e éstos (arts. 185 y 204 de la Constitución) (...)”. “La potestad de los diferentes órganos se encuentra limitada a la materia en que tienen competencia. Así, el Poder Ejecutivo ejerce su competencia exclusivamente en el ámbito nacional; no puede dictar normas reglamentarias en materia municipal (...). Aun en lo nac ional el Poder Ejecutivo tiene limitaciones, porque ciertas materias han sido atribuidas a otros órganos, como el Tribunal de Cuentas y la Corte Electoral, o a servicios autónomos y descentral izados. (SAYAGUÉS LASO, Ob. Cit. págs. 152/153). En cuanto a la potestad reglamentaria de ejecución, CASSINELLI MUÑOZ indica: “¿Cómo se sabe cuáles son los órganos que tienen potestad reglamentaria? Para eso, como es lógico, hay que empezar por ver la Constitución. La Constitución dice expresamente que pueden dicta r reglamentos el Poder Ejecutivo y los Intendentes. Expresa y clarísimamente el art. 168 ordinal 4° dice que al Poder Ejecutivo le compete ejecutar y hacer ejecutar las leyes, dictando “los reglamentos especiales que sean necesario para su ejecución”. Es decir, que le da potestad reglamentaria del tipo de los reglamentos de ejecución (...)” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio: “Derecho Público”, FCU, 2009, pág. 92). Por su parte, CAJARVILLE en el año 1989 afirmaba acerca de la potestad reglamentaria que: “(...) la titularidad de esa potestad reglamentaria de principio depende de la compleja distribución de materias entre diversos órganos que realiza también la Constitución, pero cualquiera sea la materia, la potestad reglamentaria de ejecución de la ley corresponde al Poder Ejecutivo”. Sin perjuicio de anotarse, que esa potestad reglamentaria normativamente atribuida al Poder Ejecutivo exclusivamente puede quedar excluida por la materia, en aqu ellos casos que la Constitución de la República establece expres amente que determinadas materias quedan confinadas o reservadas exclusivamente al reglamento. En estos casos afirma el autor que: “Entonces estas reservas del reglamento operan simultáneamente como defensa del reglamento frente a la ley y también como exclusión de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo y defensa de la potestad reglamentaria de otros órganos. Esta última función la cumplen también ciertas normas constitucionales expresas que atribuyen la potestad reglamentaria –aunque no de reserva- a órganos distintos al Poder Ejecutivo (CAJARVILLE, Juan Pablo “Límites a la actividad reglamentaria” en Actividad Reglamentaria de la Administración 1as Jornadas Rioplatenses de Derecho Administrativo, FCU, 1989, pág. 50 y 51). Recientemente, CAJARVILLE reafirma esta posición, señalando que: “Si se tratara de materia de reserva legal, se aplicará lo expuesto en el parágrafo precedente, sobre el contenido necesario de la ley. Siendo materia ajena a la reserva de la ley, ya no interesará examinar si la opción de mérito necesaria para la ejecución de la ley pudo o no ser decidida por ella; y no habiéndolo hecho, corresponderá legítimamente la decisión a la norma reglamentaria. Pero en uno y otro caso, la cuestión consiste ahora en determinar si el dictado de esa norma reglamentaria de la ley corresponderá al Poder Ejecutivo mediante el reglamento de ejecución previsto en el Art. 168 No. 4°, o al órgano que tiene atribuida en la materia la función administrativa; en verdad, se trata de conciliar dicho Art. 168 No. 4º con las demás disposiciones constitucionales que atribuyen la potestad reglamentaria a otros órganos”. Y en nota al pie de este párrafo indica: “Aunque sea obvio, porque resulta de lo dicho en el texto, no está demás subrayar que siempre que no exista una atribución constitucional de la función administrativa, o específicamente de la potestad reglamentaria, a un órgano ajeno al Poder Ejecutivo y sus dependencias jerárquicas, regirá en plenitud la atribución del Art. 168 No. 4º de la Carta.” (CAJARVILLE, Juan Pablo “Reglamento de ejecución de ley: concepto y contenido legítimo.” Revista CADE Doctrina y Jurisprudencia tomo III, año 2009, p. 71 a 77). Por lo tanto, en base a las precisiones de prestigiosa doctrina, el Tribunal considera que el artículo 195 de la Constitución de la República que otorga al Banco de Previsión Social como función la coordinación y organización del sistema de seguridad social, no implica la viabilidad jurídica del dictado de reglamentos de ejecución de la Ley. La actividad jurídica cometida de acoplamiento, coherencia, relacionamiento y ordenación del sistema no puede entenderse como poder implícito para REGLAMENTAR UNA LEY, VACIANDO DE OPERATIVIDAD el artículo 168, numeral 4°, de la Constitución de la República. Por igual, tampoco el art. 9, numeral 7, de la Ley 15.800 en cuanto le asigna como competencia del Directorio del Banco de Previsión Social la de dictar, cumplir y hacer cumplir las reglam entaciones internas necesarias para el funcionamiento del servic io, puede servir de sustento jurídico suficiente para limitar o restringir los derechos del afiliado. Las limitaciones que el legislador ordenó a la reglamentación su especificación o deta lle, no pueden emanar del órgano jerarca del Ente Autónomo mediante el poder reglamentario en la FAZ INTERNA para el funcionamiento del servicio público que presta. Razón por la cual, la denegatoria de la petición de reconocimiento de nuevos servicios (solicitando la actora el diligenciamiento de prueba testimonial ) no admitía ser desestimada con asiento en un acto regla que debe considerarse ilegítimo, siendo perfectamente posible que el administrado contendiera contra el acto regla o bien contra el ac to de aplicación (tal es el caso) fundándose en la ilegitimidad de aquél (ex art. 25 del Decreto-Ley 15.524). Con tales entendimientos, procede necesariamente convenir que si la reglamentación del “plazo” para efectuar la denuncia de servicios (en este supuesto de rectificación de la denuncia primigenia) resulta contraria a disposiciones de superior valor y fuerza, el acto administrativo enjuiciado que se apoya normativamente en aquélla aparece como contrario a Derecho y corresponde sea anulado (...)” (sentencia No. 484/2014 ) (la negrilla y el subrayado no están en el original). (Cf. Sentencias Nos. 316/2019, 434/2019, 197/2022 y 107/2024, por citar algunas de las más recientes). En consecuencia, la ampliación de servicios propuesta por la actora, así como la prueba testimonial ofrecida resultan admisibles, devini endo ilegítimo el acto que se procesa. Como bien alude la accionante en oportunidad de alegar de bien probado, la titular cumplió 67 años de edad el 4 de febrero de 2023 (fs. 12 vto. AA) -68 a la fecha -, por lo que, habiendo acreditado los servicios cuestionados mediante la prueba testimonial recabada, a los que se añaden los 20 años y 27 días ya reconocidos, le corresponde la jubilación por edad avanzada solicitada. Así, la Administración tien e el poder -deber de recomponer las actuaciones administrativas en tal sentido. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por mayoría, FALLA : Ampárase la pretensión anu latoria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al exped iente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de ley Nro. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Rossi, Dr. Cal Dr. Marquisio (Sec. Letrado)