Sentencia Definitiva N° 307/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 6 de agosto de 2024. No. 307 VISTOS: Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “PRADERA ROJA S.A. con PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 618/2020). RESULTANDO: I) En este proceso, PRADERA ROJA S.A., dedujo pretensión anulatoria contra el Decreto del Poder Ejecutivo No. 60/020, de fecha 14 de febrero de 2020, que dispuso: “(…) la ampliación del Área Natural Protegida ´Quebrada de los Cuervos´, en la forma, con las pautas de manejo y condiciones generales de uso incluidas en la propuesta de la Dirección Nacional de Medio Ambiente. Dicha Área Natural Protegida pasará a denominarse: ´Quebrada de los Cuervos y Sierras del Yerbal ´…”. (Fs. 1.303 a 1.306 vto. de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto impugnado le causa agravio por haber sido dictado con vicios formales y sustanciales que imponen su nulidad. En primer lugar, precisó que, el Decreto impugnado, afecta a Pradera Roja S.A., ya que es propietaria de dos padrones rurales, forestados con distintas especies de árboles, que son ingresados al Sistema Nacional de Áreas Protegidas “Quebrada de los Cuervos y Sierras del Yerbal”. Sobre la base de lo precedentemente expuesto, a modo de síntesis, dedujo como agravios que existió: i) Inobservancia del procedimiento administrativo establecido en la propia normativa que invoca la Administración, en cuanto a la forma del Decreto resistido; también desviación de poder (y violación de una regla de Derecho) que imponía a la Administración la Ley No. 17.234 y el Decreto No. 52/005, en tanto no observó (ni cumplió) las instancias formales establecidas en dicha norma, indispensables para que el Decreto pueda ser considerado como legítimo. ii) Desatendió sin el más mínimo fundamento ni referencia en el Decreto resistido, lo expuesto por los numerosos y prestigiosos asistentes a la Audiencia Pública. iii) Sin perjuicio de las referencias en los "Resultandos" y "Considerandos" del Decreto 60/2020 relativas al cumplimiento por parte de la Administración, de los principios establecidos en la Ley General de Medio Ambiente No. 17.283, entiende que, en los hechos, ocurre todo lo contrario, estando por demás lejos de su apego y amparo. Continuando con su memorial de agravios, apuntó que se vulneró groseramente la competencia normativa atribuida por nuestro Ordenamiento Jurídico Vigente al Gobierno Departamental de Treinta y Tres, en lo que hace a las Áreas Protegidas y Ordenamiento Territorial, desde que la Administración debió —y no observó, apartándose de la regla de Derecho— amalgamar la normativa nacional con la departamental. Sin embargo, no ha hecho otra cosa que obrar como si ésta no existiese. Por último, señaló que se afectó directamente sus intereses económicos (propiedad y comercio), en tanto productor forestal, al igual que se afectó a toda la industria forestal en Uruguay, lo que impactará negativamente en la economía nacional. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. En primer término, invocó la falta de legitimación activa de la actora. Al respecto, refirió que la calidad de propietarios de los padrones abarcados en el área natural no justifica la legitimación, en tanto no se esgrimieron perjuicios específicos que genere la asignación del área natural. Luego de reseñar los antecedentes administrativos, entendió que la Administración actuó conforme al marco legal y reglamentario. Así, analizó la actuación de los diversos órganos intervinientes en el procedimiento y la amplia publicidad dada a las actuaciones realizadas. En tal sentido, se refirió a los supuestos incumplimientos en el procedimiento. Sobre la obligación de notificar personalmente el proyecto, precisó que en casos como el de autos, en que se crean normas generales, corresponde la notificación en el Diario Oficial, la que se cumplió el 29 de noviembre de 2019. Agregó que, los cambios reglamentarios, relativos a la notificación, y consentimiento, de los propietarios de los padrones a ser sometidos al régimen de áreas naturales protegidas, obedecen a modificaciones legislativas. En particular, refirió a la nueva redacción del artículo 5 de la citada Ley No. 17.234 dada por el artículo 362 de la Ley No. 17.930, de 19 de diciembre de 2005, que eliminó el mentado requisito de notificación a los propietarios, extremo que fuera recogido por la normativa reglamentaria. A partir de lo anterior, destacó la publicidad dada al proyecto de ampliación del área natural protegida, por lo que concluyó que resultan infundados los supuestos defectos en la notificación del acto atacado, ni de la propuesta de incorporación de padrones al SNAP. En otro orden, hizo hincapié en que los actores participaron en el proceso de delimitación del área natural y que sus planteos fueron considerados por la Administración. En la misma orientación reafirmó que no hubo ningún retaceo en la información, en particular recalcó que el documento técnico de proyecto de ampliación del área protegida se encontraba disponible en internet. Señaló que, existe una extensa e indiscutible justificación técnica en la decisión adoptada por la Administración, la que describe, concluyendo que corresponde descartar los agravios formulados por la actora. Con relación a la participación pública, controvirtió que la Administración la haya ignorado. Destacó que, en el informe de la División Sistema Nacional de Áreas Protegidas de 14 de enero de 2020 en el que se incluyeron las apreciaciones recibidas por los participantes, los que enumera. Asimismo, señaló que en la especie la interesada conocía el proyecto con meses de anticipación al dictado del acto. Refirió que, con relación a la efectiva participación, el argumento de la actora denota un gran desconocimiento del procedimiento que debe seguirse para incorporar un área al SNAP, así como de la misma finalidad de la etapa de participación pública. Entendió que lo señalado por la accionante, respecto a las supuestas omisiones o desconsideraciones de los aportes de los interesados durante la etapa de participación pública, solo puede deberse a una grosera falta de análisis del proyecto y sus antecedentes. Destacó que, con motivo de las sugerencias de los participantes de la audiencia pública fueron contempladas en la modificación del proyecto y como resultado se corrigió el área que comprendería la declaración, reduciéndose en un 45% de la propuesta originalmente. Además, refutó los agravios vinculados a la transgresión de principios de derecho ambiental y, señaló que, existe una extensa e indiscutible justificación técnica en la decisión adoptada por la Administración, la que describió, concluyendo que corresponde descartar los agravios formulados por la actora. Postuló que la inclusión de un inmueble al Sistema Nacional de Áreas Protegidas no implicaba la privación del derecho de propiedad, sino únicamente la posibilidad de establecer limitaciones o prohibiciones, de conformidad con lo dispuesto por el art. 47 de la Constitución de la República y el art. 8 de la Ley No. 17.234, en aras del interés general. Añadió que no fueron correctamente analizados por la actora los vínculos entre protección ambiental y derecho de propiedad o libertad. Tampoco se analizó adecuadamente la vinculación entre el régimen de áreas naturales protegidas y normas de ordenamiento territorial, ni las competencias atribuidas al Poder Ejecutivo y al Gobierno Departamental. Arribó a la conclusión de que, en función de lo expresado, cabe descartar la totalidad de los agravios formulados por la contraria, en cuanto resulta del presente y de los antecedentes agregados que el acto impugnado fue dictado conforme a Derecho, no incurriéndose en ilegitimidad alguna que justifique el amparo de la demanda promovida en autos. IV) Por Resolución No. 114/2021 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada de fs. 68 - 170, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 1.462 fojas). V) Las partes alegaron de bien probado (fs. 173 - 181 vto. y fs. 183 - 195, respectivamente). VI) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 511/2023, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 198 – 198 vto.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 200). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). Se impugna el Decreto No. 60/020 dictado el 14 de febrero de 2020, referido a la Ampliación de las Áreas Naturales Protegidas Quebrada de los Cuervos. Quebrada de los Cuervos y Sierras del Yerbal”. El citado decreto fue publicado en el Diario Oficial el 3 de marzo de 2020, siendo recurrido por la accionante mediante la interposición del recurso de revocación el 13 de marzo de 2020 (fs. 1.347, 1.423 y ss. de los A.A.). Habiendo transcurrido 150 días desde la recurrencia, el 17 de agosto de 2020, operó la denegatoria ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 16 de octubre de 2020 (nota de cargo fs. 22 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra el Decreto del Poder Ejecutivo No. 60/020, de fecha 14 de febrero de 2020, que dispuso: “(…) la ampliación del Área Natural Protegida ´Quebrada de los Cuervos´, en la forma, con las pautas de manejo y condiciones generales de uso incluidas en la propuesta de la Dirección Nacional de Medio Ambiente. Dicha Área Natural Protegida pasará a denominarse: ´Quebrada de los Cuervos y Sierras del Yerbal´…”. (Fs. 1.303 a 1.306 vto. de los A.A.). III) Habiendo analizado los argumentos de la actora y la normativa vigente, el Tribunal, por unanimidad de votos, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) En lo inicial, cabe consignar que la Corporación ya ha tenido oportunidad de pronunciarse ante varios casos análogos, donde también se ha requerido la anulación del Decreto procesado en obrados en base a argumentos de similar tenor, habiendo recaído a su respecto las sentencias No. 596/2023, 421/2023, 299/2023 entre otras. Y, no habiendo razones para modificar el temperamento expresado en aquéllas, se mantendrá. V) Relevado lo anterior, corresponde abordar la cuestión formal planteada por la demandada fincada en la legitimación de la accionante al no ser titular de un derecho subjetivo o interés directo personal y legítimo. El Tribunal no tiene el honor de compartir el temperamento expuesto por la accionada que postula la falta de legitimación de la actora y que el acto encausado es ilesivo. En el caso, no corresponde poner en duda la legitimación de la actora, en tanto la Administración en el acto procesado, en su artículo 2º modificó la delimitación del área natural protegida, e incluyó en los incisos a), e) y f), a decenas de padrones ubicados en la 4ta. y 5ta. Sección Catastral del departamento de Treinta y Tres (1288 a 1289 A.A.), siendo PRADERA ROJA S.A. titular de dos de tales padrones afectados (el 510 de la 5ta. Sección Catastral del Departamento de Treinta y Tres y el 1.692 de la 4ta. Sección Catastral del Departamento de Treinta y Tres), conforme acreditó mediante el certificado notarial; y lo dispuesto anteriormente por el Decreto No. 462/2008 declarando a dicha zona como área natural protegida, no obsta a la actual lesión de la actora, en tanto el impugnado la extendió a otros padrones conforme fuera detallado, y la legitimidad o no del Decreto es lo que constituirá precisamente el objeto de la controversia litigiosa en este ámbito. En efecto, se estima que la impugnada en obrados resulta potencialmente lesiva para la esfera jurídica de la actora. La lesividad o ilesividad de un acto administrativo dependerá de que éste sea o no el creador de la situación jurídica que se invoca como perjudicial y que se ataca con la acción de nulidad. Dicho sea, en otras palabras, se requiere la existencia de una situación jurídica potencialmente lesiva que provenga efectiva y originariamente del acto que se procesa ante esta Sede. En este enfoque, no cabe sino concluir que el Decreto impugnado lesiona el interés directo, personal y legítimo de la accionante. VI) En cuanto al fondo del asunto, viene al caso relevar que la actora se agravió por la inobservancia del procedimiento administrativo en cuanto a instancias formales y desviación de poder (Dec.52/005); desatención de lo expuesto en la audiencia pública (Ley No. 17.234, Dec. 52/005); apartamiento a los principios establecidos en la ley general de medio ambiente (Ley No. 17.283); vulneración de la competencia normativa del Gobierno Departamental de Treinta y Tres; afectación de intereses económicos de la actora en tanto productor forestal. A juicio del Tribunal, los agravios no son de recibo. VI.1) A saber. Inversamente a lo sostenido por la actora, de los antecedentes administrativos allegados al proceso, surge que la Administración cumplió a cabalidad con el procedimiento establecido por el art. 7 lit. A) de la Ley No. 17.234 y art. 10 del Decreto No. 52/005, otorgando así, a todos los interesados las instancias para su debida participación en el procedimiento. Nada cabe objetar a la Administración sobre el punto. A mayor abundamiento, basta con observar el pormenorizado informe de revisión de 14 de enero de 2020 elaborado por los funcionarios de la División Sistema Nacional de Aguas Protegidas para advertir que existió una cuidadosa reseña de las apreciaciones recibidas, especificando la existencia de posturas a favor y en contra del proyecto, así como los argumentos planteados (véase fs. 997 y ss, pieza IV de los A.A.). Puntualmente, en el capítulo denominado “ Consideraciones a los aportes recibidos” , se dedicó específicamente el punto 1, titulado “Perjuicios a propietarios por las prohibiciones y/o regulaciones (impacto desarrollo socio - económico local, inversiones de forestales y mineras, criaderos de fauna exótica y cotos de caza, vulneración a la propiedad privada y afectación al valor de las propiedades” a considerar los planteos de la actora y se precisó que: “Como se detalla precedentemente para lograr una efectiva conservación de la biodiversidad se requiere la definición de medidas de protección a través de prohibiciones y/o regulaciones para que el desarrollo de las diversas actividades antrópicas que se desarrollan actualmente en la zona o que potencialmente puedan llegar a desarrollarse y que constituyen fuentes de presión a los objetos de conservación de la biodiversidad o los valores culturales no terminen degradando a los mismos. (…) La ampliación del área protegida y su zona adyacente reconoce la existencia de proyectos mineros, forestales y de turismo cinegético que a la fecha cuentan con las autorizaciones ambientales requeridas por la normativa vigente. En tal sentido los mismos podrán seguir funcionando de acuerdo a las habilitaciones obtenidas a la fecha de aprobación del decreto de ingreso del área. No puede decirse, pues, que se hayan desatendido los comentarios realizados en la audiencia pública, los que fueron objeto de las consideraciones del caso por parte de los funcionarios actuantes. VI.2) Por otro lado, del examen de los antecedentes administrativos, surgen nutridos informes técnicos que justifican y, sirven de razón suficiente para el dictado del acto impugnado, por lo cual, no se advierte defecto alguno, que pueda viciar de nulidad al acto encausado. Sobre este aspecto, no puede soslayarse que como señala la Ley 17.283 en su art. 4o, “ Es deber fundamental del Estado y de las entidades públicas en general, propiciar, un modelo de desarrollo ambientalmente sostenible, protegiendo el ambiente y, si éste fuere deteriorado, recuperarlo o exigir que sea recuperado.” Y las limitaciones que en el acto procesado se imponen, lo hacen, visiblemente, en aplicación de la referida ley y en ejercicio de los cometidos asignados al Poder Ejecutivo como conductor de las políticas públicas en materia medioambiental. Así el art. de la Ley 16.112 prevé que: “El Poder Ejecutivo fijará las políticas nacionales de vivienda, ordenamiento territorial y medio ambiente y las ejecutará a través del Ministerio creado por la presente ley.” Pero además la prevención y la previsión, que son criterios que básicamente fundamentan el decreto hoy resistido, constituyen pilares de la política nacional en la materia, conforme lo señala el art. 6 literal b) de la multicitada Ley No. 17.283. Como se sostiene en la citada sentencia No. 596/2023: “La instauración del estatuto de las áreas nacionales protegidas, a partir de la citada Ley No. 17.234, informa a la concreción de la tutela medio ambiental con consecuentes limitaciones al derecho de propiedad, tal como las que se han configurado a partir de la ampliación del área natural protegida que se resiste en los presentes autos. Por último, tampoco se vislumbra una contradicción entre el Decreto objeto de impugnación y la normativa de ordenamiento territorial. Al respecto, la accionante relevó la oposición del Gobierno Departamental de Treinta y Tres a la extensión del área natural protegida. Ello, por si, no supone una contradicción a la Ley de Ordenamiento Territorial. Tal como lo afirmara la demandada, el sistema de áreas naturales protegidas es de base nacional y supone ámbitos competenciales concurrentes, no contradictorios, entre las competencias nacionales y departamentales. La coordinación de competencias parte de las orientaciones a las políticas públicas dadas por la Constitución en lo que refiere a la defensa del medio ambiente, extremo que en obrados fue concretado a partir del Decreto impugnado, que no resulta pasible de ningún reproche de juridicidad”. En definitiva, por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad de sus integrantes; FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Cal. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).