Sentencia Definitiva N° 304/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 6 de agosto de 2024. No. 304 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “SOSA GARCÍA, YUBER LEONARDO con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de nulidad” (Ficha No. 519/2022). RESULTANDO : I) Surge de fs. 6, que el 13 de octubre de 2022 el actor dedujo demanda de nulidad contra la denegatoria ficta a la petición formulada con fecha 18 de octubre de 2021, en virtud de la cual solicitó la reforma de su cédula jubilatoria a fin de que se le aplique el sistema de incrementos y ajustes previstos en la Ley No. 13.793. Relató haber accedido a una jubilación privilegiada por una lesión invalidante para el desempeño de todo trabajo acontecida por acto directo de servicio, al amparo del art. 8 de la Ley No. 13.793 y art. 143 de la Ley No. 14.106. Expresó que la denegatoria a su petición le causa agravio en tanto se le ha lesionado su derecho subjetivo de percibir un monto correcto de pasividad, al no aplicársele el régimen de incremento de ajustes jubilatorios que le comprenden (art. 13 de la Ley No. 13.793). Por tal motivo, afirmó resultarle aplicable el beneficio previsto en el artículo 13 de la mentada norma, que concede igual derecho que los policías activos a incluir en su pasividad todos los incrementos que le sean concedidos a aquéllos de la misma profesión, que se encuentren en actividad y en el mismo grado. Se agravió por cuanto, desde su pase a retiro, la Administración no ha dado cumplimiento al beneficio consagrado por la normativa, tratándose de una jubilación especial privilegiada. Destacó que en ella está regulado un incremento específicamente creado para las pasividades que corresponden a los beneficiarios del artículo 8, cual es, el cómputo en dicha pasividad de los futuros incrementos de las retribuciones en actividad sujetas a Montepío. En definitiva, solicitó la anulación del acto impugnado. II) Conferido el correspondiente traslado, compareció a fs. 14, la Dra. Ana Elisa Wolcan, en representación del Ministerio del Interior, contestando la demanda incoada y oponiendo excepciones previas de falta de agotamiento de la vía administrativa y caducidad de la acción. En tal sentido indicó que el tema planteado por el promotor ya había sido resuelto en el año 2015 y, por tanto, el acto impugnado no es el originario del perjuicio invocado. Expresó que el actor presentó con fecha 30 de octubre de 2014 ante la oficina de Rocha de la Dirección Nacional de Sanidad Policial una petición calificada una revisión de la pasividad, habiendo la dictaminado la Asesoría Jurídica del Organismo que al ser un acto firme no podía revisarse, confiriéndosele vista. Añadió que a través de Resolución de la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial (DNASSP) se desestima la petición, la cual le es notificada el 10 de abril de 2015; presentando el actor recursos administrativos en forma extemporánea, el 21 de abril de 2015. Posteriormente, el 18 de octubre de 2021 el Sr. Sosa presentó nueva petición ante la DNASSP a los efectos de que se le apliquen los incrementos jubilatorios en las oportunidades y porcentajes que establece el Art. 13 de la Ley Nro. 13.793. Destaca que el Sr. Sosa se presentó seis años después, entendiéndose como acto reiterativo, ya que, la Resolución originaria es la Nro. 386/2015. Finalmente, solicitó tanto el amparo de las excepciones opuestas como el rechazo de la demanda movilizada. III) Previo pronunciamiento de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo mediante Dictamen No- 40 (fs. 23 y vto.); este Cuerpo emitió la Sentencia interlocutoria No. 51, de fecha 13 de abril de 2023, que obra de fojas 27 a 28 vto., desestimando el accionamiento, como asimismo declarando bien agotada la vía administrativa respecto del acto impugnado e interpuesta en plazo la acción anulatoria. IV) Abierto el juicio a prueba, se tuvieron por ofrecidas las probanzas ofrecidas por la parte demandada a fs. 31. V) Alegó únicamente la parte actora a fs. 35 y siguientes. VI) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien produjo el Dictamen No. 497/2023 (fs. 42 a 43 vto.), aconsejando amparar parcialmente la demanda y anular el acto impugnado. VII) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Control de regularidad del accionamiento. Se han acreditado los extremos legales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, con fecha 18 de octubre de 2021, la parte actora solicitó la reforma de su cédula jubilatoria a fin de que se le aplique el sistema de incrementos y ajustes previstos en la Ley No. 13.793 (fs. 115 vto. y 116 vto. A.A.). No habiendo pronunciamiento expreso de la Administración respecto de lo peticionado, se configuró denegatoria ficta el día 17 de marzo de 2022. Contra el acto ficto encausado, se interpuso en tiempo y forma el recurso de revocación (fs. 122 vto. A.A.). El agotamiento de la vía administrativa se produjo el día 29 de agosto de 2022, al haber transcurrido ciento cincuenta días desde la interposición del recurso de revocación, sin que la Administración emitiera pronunciamiento. Por tanto, la demanda de nulidad presentada el 13 de octubre de 2022 (nota de cargo fs. 11), lo fue en tiempo útil. II) El Tribunal, compartiendo lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, amparará parcialmente la demanda y en su mérito anulará el acto ficto impugnado. Actuaciones antecedentes. Emerge de los antecedentes allegados al proceso, que por Resolución B-3862, dictada por el Ministro del Interior, en ejercicio de atribuciones delegadas, de fecha 15 de setiembre de 2011, se dispuso clausurar el sumario administrativo por ineptitud física incoado al accionante en su calidad de Agente de 2da., perteneciente a la Jefatura de Policía de Rocha y declarándolo cesante por ineptitud física adquirida en acto directo de servicio (fs. 8 a 8 vto. A.A.). Por Resolución No. 362/12 del Encargado de la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial, dictada en uso de atribuciones delegadas, dispuso declarar el derecho a jubilación especial privilegiada adquirida en acto directo de servicio, habiendo computado 12 años, 4 meses y 3 días de servicios, ajustado al grado de Sargento con un haber mensual de $ 24.720,69 pesos uruguayos (fs. 33. A.A). Posteriormente, por Resolución No. 1713/13 la Encargado de DNASSP, en uso de atribuciones delegadas, dado que por Resolución Ministerial del 24 de julio de 2013 se había ascendido por transformación de cargo al actor, se reformó su cedula jubilatoria ajustándola al grado de Sargento 1º con un haber mensual de $ 24.967,30 (fs. 70 A.A.). Con fecha 30 de octubre de 2014, el promotor se presentó ante la Administración demandada con una petición calificada solicitando se adecuen los incrementos de su pasividad en la forma establecida por la Ley No. 13.793, en aplicación de su artículo 13 que establece la obligatoriedad de ajustar las pasividades en la misma oportunidad y proporción que se reajusten las retribuciones en actividad del mismo grado (fs. 86 vto. y 87 A.A.). Mediante dictamen No. 926/2014, la Asesoría Jurídica expresó que “El titular fue declarado cesante por ineptitud física, adquirida en acto directo de servicio por Resolución Ministerial B-3862 del 15/09/2011. En dicha Resolución y en forma correcta no fue incluida el Art. 13 de la Ley 13793 debido a que la mencionada Resolución fue dictada en una fecha posterior a la vigencia de la Ley 18.405. El art. 60 de la citada ley, en su inciso final, interpretó que las pasividades generadas al amparo del art. 8 de la ley 13793, se revaluaran en la forma dispuesta por el art. 67 inciso segundo de la Constitución de la República, esto es, por el Índice Medio de Salarios y en virtud del art. 61 de la misma norma legal se derogan todas las disposiciones que se opongan a la misma, por tanto entendemos que el art. 13 de la ley 13.793 fue derogado tácitamente por la ley 18.405, por lo que a partir del 01 de enero de 2009 las pasividades son revaluadas conforme al citado artículo de la Carta Magna” (fs. 91 A.A.). Se confirió vista del informe con fecha 7 de enero de 2015 (fs. 95 vto.), la que no fue evacuada por el promotor y, posteriormente, se dictó por la Encargada de la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial, en ejercicio de atribuciones delegadas, la Resolución No. 386/15 declarando no asistirle derecho a lo peticionado por el actor (fs. 98 y vto. A.A.), notificándolo con fecha 10 de abril de 2015 (fs. 103 vto. A.A.). Con fecha 21 de abril de 2015, el actor interpuso los recursos de revocación y jerárquico con la Resolución 386/15 (fs. 105 y vto. A.A.) y por dictamen No. 385/2015, la Asesoría Jurídica informó que de la nota de recepción del libelo recursivo resulta que el recurso se presentó en forma extemporánea, por lo que el acto administrativo quedó firme (fs. 108 A.A.). Se confiere confirió vista del informe, la que no fue evacuada y se procedió al archivo del expediente. El día 18 de octubre de 2021, el accionante presentó una nueva petición calificada en la que solicita la reforma de su cédula jubilatoria aplicándosele los incrementos jubilatorios en las oportunidades y porcentajes regulados por el artículo 13 de la Ley No. 13.793, con equivalencia al salario de los funcionarios activos conforme a su grado de pasividad (fs. 115 vto. a 117 A.A.). IV) Los fundamentos del Tribunal. En primer lugar se advierte, en forma contraria a lo sustentado por la Administración demanda, que el acto ficto impugnado no resulta reiterativo de la Resolución Nro. 386/2015, por la cual se desestima la primera petición incoada por el accionante; resultando desacertado tildar al citado primer acto como el originario del perjuicio. De seguirse este temperamento, el interesado nunca podría solicitar la reforma de su cédula jubilatoria, extremo que se da de bruces con los pilares básicos sobre los que se asienta la normativa que regula la Seguridad Social. Como es sabido, en materia de jubilaciones no se causa estado, por lo que el actor puede solicitar la reforma de la pasividad al advertir ilegitimidades en su cálculo y determinación (véase sentencias Nos. 433/2003, 512/2006, 408/2008, 114/2016, 80/2017, 654/2019, 590/2020, 471/2022 y 190/2023 y 665/2023, entre muchas que reafirman esta idea). Acorde enseña CAJARVILLE, en la categoría de las resoluciones meramente reiterativas no deben incluirse aquéllas que, aunque en su expresión literal reiteren una anterior, lo hagan luego de ocurridos cambios en las circunstancias de hecho o de derecho que motivaron el dictado del primer acto. (Cfme. Juan Pablo CAJARVILLE PELUFFO, “Recursos Administrativos”, FCU, 4ª Edición, Montevideo, 2008, p. 150)”. En este sentido, en sentencia No. 114/2016, se conceptualizó: “(…) conforme lo entiende la jurisprudencia del Tribunal, el derecho a la reforma o modificación de la pasividad no caduca, dado el tenor del art. 79 del Acto Institucional No. 9. Por lo que la previa existencia de un acto firme, si fuera el caso, igualmente no impediría la promoción de una posterior revisión del haber jubilatorio, siendo posible la impugnación jurisdiccional del acto que rechace una reforma de pasividad.” (la negrilla no está en el original). Es así que las peticiones formuladas por el actor ante la Administración demandada con fecha 30 de octubre de 2014 (fs. 86 vto. y 87 A.A.) y el día 18 de octubre de 2021 (fs. 115 vto. a 117 A.A.), referidas a la revisión de su pasividad, contemplando los incrementos en las mismas oportunidades y porcentajes en que se ajusten las retribuciones de los funcionarios policiales activos en el grado correspondiente, acorde a lo establecido en el art. 13 de la Ley No. 13.739: no son reiterativas, pues los perjuicios se renuevan en cada instancia de actualización fallida o errónea. Sin perjuicio de lo antedicho, el agravio aducido por el accionante se encuentra ceñido al período que no quedó comprendido por la primera petición, ante la firmeza adquirida en mérito a la aludida recurrencia extemporánea. En segundo lugar , no se comparte lo alegado por la demandada en cuanto a que el artículo 13 de la Ley Nº13.793 fue derogado tácitamente por la Ley No. 18.405, en atención a la interpretación del citado m arco normativo. El inciso primero del art. 61 de la Ley No. 18.405, al regular las derogaciones, dispone: “(Derogaciones). A partir de la Vigencia de la presente ley, salvo en lo previsto por el artículo 34 de la Ley No. 9.940, de 2 de julio de 1940 y sin perjuicio del derecho de acceder a la causal de retiro hasta el 30 de junio de 2011 (artículo 53 de la presente ley), quedan derogadas todas las disposiciones que se opongan a la misma.” (el subrayado no pertenece al original). Asimismo, el último inciso del art. 60 de la Ley mencionada (ajuste de pasividades), dispone: “ Interprétase, que las pasividades generadas al amparo del artículo 8º de la Ley No. 13.793, de 24 de noviembre de 1969, se revaluarán en la forma dispuesta por el inciso segundo del artículo 67 de la Constitución de la República.”. Por otra parte, el art. 13 de la Ley Nº13.793 prevé: “ Las pasividades que correspondan a los beneficiarios del artículo 8° tendrán derecho a la modificación de oficio y en la misma proporción, cada vez que sean incrementadas las retribuciones sujetas a montepío, de actividad, del cargo que sirvió como base para fijarle el haber de retiro o pensión . Los haberes resultantes de cada modificación se servirán a partir de la vigencia de dichos aumentos y no sufrirán descuentos por concepto de reintegros.” (el subrayado no pertenece al original). En virtud de lo antedicho, las normas transcriptas regulan diferentes aspectos, la primera establece cómo se reajustarán dichas pasividades y la segunda consagra un derecho a la modificación de la base de cálculo cada vez que sean incrementadas las retribuciones sujetas a montepío. Resulta aplicable al caso, lo que se sostiene en Sentencia No. 96/2018 -entre otras- por el Tribunal: “Se trata en la especie, de un ex funcionario policial que usufructúa una jubilación privilegiada, al amparo del régimen establecido por los arts. 8º de la Ley No. 13.793 y, 143 de la Ley No. 14.106. A raíz de un accidente padecido en acto de servicio que le inhabilitó para continuar en actividad, la referida normativa le reconoció el derecho a una pasividad equivalente a la totalidad de las últimas retribuciones, sujetas a montepío, de actividad, correspondiente a tres grados superiores del cargo que tenía al momento del accidente. A su vez, el art. 13 de la Ley No. 13.793 le reconoce al actor, en tanto que beneficiario del art. 8º, el derecho a la modificación de oficio y en la misma proporción, cada vez que sean incrementadas las retribuciones sujetas a montepío, de actividad, del cargo que sirvió como base para fijarle el haber de retiro. Agregándose que, los haberes resultantes de cada modificación se servirán a partir de la vigencia de dichos aumentos y no sufrirán descuentos por concepto de reintegros; en clara alusión a los montepíos que no podrán ser reclamados a los beneficiarios en situación de retiro. IV) La Administración demandada como fundamento de su denegatoria sostuvo que sancionado el art. 67 de la Constitución, el art. 13 de la Ley No. 13.793 habría quedado derogado en mérito a que se opone al nuevo sistema consagrado en la norma constitucional. Sin embargo, el Tribunal ha tenido ocasión de pronunciarse anteriormente, por dos veces (Sents. 365/2003 y 266/2006), respecto de dicha cuestión de “puro derecho”, negando la interpretación referida. Ello, porque considera que una y otra norma tienen diferentes campos de aplicación, ya que el art. 67 de la Constitución de la República refiere al régimen general de ajuste de las pasividades, mientras que el art. 13 de la Ley No. 13.793 regula un beneficio específicamente creado para las pasividades que corresponden a los beneficiarios del art. 8º, cual es, el cómputo en dicha pasividad de los futuros incrementos de las retribuciones de actividad, sujetas a montepío, que pasan a integrar el haber de retiro; reconociéndose asimismo por la Sala en sus fallos, que dicho haber se ajustaría por el régimen del art. 67 de la Carta Magna. Precisamente por dicha dicotomía de contenidos, es que tampoco logra conmover la posición de la Corporación, la posterior entrada en vigencia del art. 60 de la Ley No. 18.405, de 24 de octubre de 2008. Véase que, en el inciso final de esta disposición legal se expresa: “Interprétase que las pasividades generadas al amparo del art. 8º de la Ley No. 13.793, de 24 de noviembre de 1969, se revaluarán en la forma dispuesta por el inciso segundo del art. 67 de la Constitución de la República”; extremo perfectamente reconocido por el Tribunal en los pronunciamientos definitivos citados. Es que, ese art. 67, en lo que refiere al principio tuitivo de los pasivos, marca que los ajustes de las asignaciones de jubilación “no podrán ser inferiores a la variación del Índice Medio de Salarios”, lo que refiere claramente a que no es este sistema el único para reajustar las pasividades. De allí que, lícito resulta concluir que si alguna norma previera un ajuste mayor, la propia Constitución lo acepta y lo beneficia, ya que intenta proteger a las personas que se encuentran en una situación de pasividad, que de ordinario ya no están en condiciones de aumentar sus ingresos por otra vía, a los efectos de afrontar dignamente el lapso de vida que les resta. Realmente, no podría entenderse que una norma protectora derogue un beneficio mayor en atención a que establece un régimen específico de regulación de pasividades. La norma interpretativa tampoco dice que la dispuesta por el inciso segundo del art. 67 de la Constitución, sea la única o exclusiva forma o procedimiento para revaluar (“elevar el valor de”) las pasividades generadas al amparo del art. 8 de la Ley No. 13.793; de hecho, nunca hace mención expresa a la previsión contenida en el art. 13 de dicha ley.” (Cfe. Sentencia No. 233/2011)”. Con respecto a lo alegado por la demandada en cuanto a que el artículo 13 citado fue derogado por la entrada en vigencia de la Ley N°18.405, la Sede también se pronunció, desestimando dicha posición. En efecto, se sostuvo: “Con fecha 24/10/2.008, se sancionó la ley 18.405, que, en su art. 60, in fine, dispone: “Interprétase que las pasividades generadas al amparo del art. 8º de la ley 13.793 de 14 de noviembre de 1969, se revaluarán en la forma dispuesta por el inc. segundo del art. 67 de la Constitución de la República”. Dicha norma interpretativa determina un cambio ineludible en la postura del Tribunal...La Sala considera que no, por cuanto dicha norma regula la forma de revaluación, esto es, de reajuste de las pasividades generadas por el régimen del art. 8º de la ley 13.793. Por ende, entiende este órgano jurisdiccional que el mentado mecanismo de revaluación o reajuste, es independiente del poder-deber de la Administración de incrementar estas pasividades especiales, en cada oportunidad que sean aumentadas las retribuciones del personal en actividad, esto es, en cada ocasión que se otorgue un nuevo rubro o compensación al personal en actividad; esto es, ante cada ocasión que se otorgue una nueva compensación al personal en actividad -en cuanto suponga un incremento de sus retribuciones, sujetas a montepío. En consecuencia, la ley 18.045 no altera, a juicio de la Corporación, la situación legal preexistente, pues el citado texto normativo, no ha derogado ni en forma expresa ni tácitamente, la previsión del art. 13 de la ley 13.793; ergo, la resolución denegatoria a lo peticionado por el accionante resulta ilegítima y motiva el amparo de la pretensión anulatoria.” (Cfe. Sentencia N°704/2011, posición sostenida también en la Sentencia N°155/2013)”. Básicamente, el Tribunal entiende que no existe dicotomía de contenidos entre lo dispuesto por el art. 67 de la Constitución de la República y el artículo 13 de la Ley No. 13.793, aún tras la aprobación del art. 60 de la Ley No. 18.405 a partir del 1º de enero de 2009. Tratándose el régimen de actualizaciones o reajustes de pasividades consagrado en el art. 67 de la Carta de un principio tuitivo de los pasivos, no puede entenderse como excluyente o derogativo de otros que establezcan beneficios mayores a dicho segmento de la población, en un régimen de regulación de pasividades (Cfme. Sentencias Nos. 574/2014 y 96/2018). Lo antes expuesto determina la anulación de la Resolución en proceso, en tanto aplica en forma ilegítima los topes de acumulación previstos en la normativa referenciada, con excepción del período comprendido por la primera petición con base en lo ya anunciado. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Ampárase parcialmente la pretensión anulatoria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi (r.), Dr. Cal. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).