Sentencia Sentencia N° 300/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 30 de julio de 2024. No. 300 VISTOS : Para resolución las excepciones opuestas por la parte demandada en estos autos caratulados: “SALAVERRÍA, GERARDO Y OTROS con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 335/2022). RESULTANDO: I) El 28 de junio de 2022, a fs. 2 y ss., comparecieron Gerardo SALAVERRIA, Mario ARCOS PÉREZ, Silvana D’ALESSANDRO, Juan Carlos LEONCINI, Nicolás LEONCINI y Josefina PUENTE - esta última como tercera en base al artículo 4º de la Ley Nº 20.010- a promover demanda anulatoria en contra de la resolución Nº 4730/2020, de 30 de diciembre de 2020. Por la mencionada volición, la Comuna aprobó el Estudio de Impacto Territorial (EIT) de la empresa Devoto Hnos. S.A. con destino supermercado y estacionamiento complementario en los padrones Nos. 183.395 y 183.392, sitos en Av. Italia No. 6958 6988 y 2077, entre las calles Eduardo Blanco Acevedo y Dr. Carlos Butler. II) En oportunidad de contestar la demanda, la Comuna capitalina opuso como excepciones previas, la preclusión del derecho a accionar respecto de los actores SALAVERRÍA, ARCOS PÉREZ, D’ALESSANDRO, y Juan Carlos y Nicolás LEONCINI; la falta de agotamiento de la vía administrativa con relación a los coactores D’ALESSANDRO, Juan Carlos LEONCINI y la tercera coadyuvante, Josefina PUENTE; y la prescripción. Sostuvo, con relación a la primera excepción opuesta, que los coactores señalados hicieron uso de la opción consagrada en el artículo 312 de la Constitución, al haber deducido demanda civil por daños y perjuicios derivados de la resolución aquí impugnada, ante la justicia ordinaria. Sobre la falta de agotamiento de la vía administrativa, afirmó que los actores Silvana D’ALESSANDRO y Juan Carlos LEONCINI no recurrieron la resolución que se ataca de nulidad, cuestión que de ninguna manera queda subsanada por haberse presentado a fundamentar el recurso; y respecto de la tercera coadyuvante, Josefina PUENTE, pretende subsanar el cumplimiento de dicho requisito mediante la interposición de una tercería, con el añadido de que fue la única de las comparecientes que no presentó demanda civil por daños y perjuicios. Solicitó, asimismo, la declaración de inconstitucionalidad del inciso segundo del artículo 4º de la Ley No. 20.010 en el entendido de que dicha disposición permite que una persona que no agotó la vía administrativa pueda igualmente acudir ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo para coadyuvar con la parte actora y perseguir la anulación del acto. Por último, peticionó se cite como tercero denunciado a Devoto Hnos. S.A. para que se le dé noticia del pleito (fs. 79 vto.) III) Por decreto No. 5134/2022 se suspendieron los procedimientos remitiéndose las actuaciones a la Suprema Corte de Justicia en atención a la cuestión de inconstitucionalidad planteada (fs. 82); excepción que fue desestimada por dicha Corporación, por sentencia No. 553 de 15 de junio de 2023 (fs. 126-139). IV) Devoto Hnos. S.A. compareció a fs. 155 y ss. a oponer las excepciones de preclusión del derecho a accionar y prescripción; y a contestar la demanda incoada. V) Del excepcionamiento planteado por la parte demandada y tercerista se dio traslado por 10 días (fs. 183, 184 y 184 vto.), el que no fue evacuado. VI) Oída la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, por dictamen Nº 53/2024, de 15 de febrero de 2024 (fs. 191-192), aconsejó declarar que en el sublite ha precluído el derecho de accionar respecto de todos los comparecientes. VII) Se llamó para resolución (auto Nº 654/2024, fs. 193), la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) El Tribunal, en concordancia con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado, declarará que, en la emergencia, precluyó el derecho a accionar respecto de todos los comparecientes en autos. II) El artículo 312 inciso 2º de la Constitución establece: “El actor podrá optar entre pedir la anulación del acto o la reparación del daño por éste causado”. Por su parte , el inciso 3º agrega que no podrá “pedir la anulación si hubiere optado primero por la acción reparatoria, cualquiera fuere el contenido de la sentencia respectiva”. De manera que para determinar si existe la invocada preclusión del derecho a accionar de nulidad, corresponde examinar si los daños reclamados mediante la acción iniciada ante la Justicia Ordinaria, se corresponden con aquellos generados por el acto objeto de la acción anulatoria. De la demanda que luce agregada a fs. 742, pieza 3 de los antecedentes administrativos, consta que los actores Mario ARCOS PÉREZ, Silvana D’ALESANDRO, Gerardo SALAVERRÍA y Juan Carlos y Nicolás LEONCINI, previamente a deducir el presente accionamiento anulatorio, peticionaron ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 7º Turno: “(III) …se haga lugar a la demanda aquí promovida, y en su mérito se condene a la obligación de no realizar la obra, reconociendo el derecho que se invocó en autos según todo lo relacionado supra, y en subsidio, en caso que la obra prosiga, se condene a los demandados a que la misma se adecue a la normativa referida, y resarciendo los daños y perjuicios irrogados a esta parte. (…)”. Ello fue reafirmado por la propia parte actora en su libelo introductorio al manifestar: “Una vez firme la medida cautelar -de no innovar-, esta parte promovió la demanda civil dentro del plazo previsto en el art. 311 del Código General del Proceso, estando a hoy aguardando la contestación de los demandados, Devoto e Intendencia ”; autos caratulados “Salaverría, Gerardo y otros c/Devoto Hnos. S.A. - Medida Cautelar”, IUE 2-455/2022. (numeral 15 in fine, fs. 6 vto.). Por tanto, la conducta procesal asumida por la parte actora, de promover de modo subsidiario la reparación patrimonial de los perjuicios derivados de la resolución impugnada, Nº 4730/2020, con anterioridad a la promoción de la presente acción anulatoria, determinó, al amparo de lo previsto por el artículo 312 de la Carta, la preclusión de su derecho a accionar ante esta jurisdicción. III) La solución preanunciada no se ve alterada con relación a la tercerista coadyuvante con la parte actora, Sra. Josefina PUENTE y en consideración a los actores Silvana D`ALESSANDRO y Juan Carlos LEONCINI , a cuyo respecto la accionada opuso la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa. Antes de la Ley No. 20.01 0, la doctrina discutía la intervención de terceros con la parte actora. Así, DURAN MARTINEZ y SANCHEZ CARNELLI se pronunciaban negativamente sobre dicha modalidad de participación, bajo el argumento de que por la vía oblicua de la tercería con el actor se estarían vulnerando los presupuestos de la acción anulatoria (DURAN MARTINEZ, Augusto, “Contencioso Administrativo”, FCU, 2da. Edición, Montevideo, ps. 30- 31; 342. SANCHEZ CARNELLI, Lorenzo. “Contencioso Administrativo. Control Jurisdiccional de los actos administrativos”, Editorial Nueva Jurídica, Montevideo, 1998, p. 98). Por su parte, VALENTIN se pronunciaba de modo favorable a la intervención espontánea de terceros coadyuvando a la parte actora y distinguía dos supuestos: en el caso de que el tercero cumpla con los presupuestos de la acción anulatoria no habría objeciones para que formule tercería con la parte actora; no obstante, dicha exigencia, cedía ante las pretensiones de anulación con efectos erga omnes. (Cf. VALENTIN, Gabriel “El proceso principal contencioso administrativo de anulación en Procesos Constitucionales” en Revista Uruguaya de Derecho Procesal, Jorge Veiras Coordinador, 1ra. Edición, p. 747-810, 2018, FCU, Montevideo). CAL LAGGIARD, compartía la postura de VALENTÍN respecto de la admisibilidad de la intervención de terceros coadyuvantes con la parte actora, pero con la precisión de que el cumplimiento de los presupuestos de la acción anulatoria se circunscribía a la pretensión promovida por el actor. Es decir que la exigencia del cumplimiento de tales requisitos al tercero coadyuvante, en su opinión, imponía un plus ultra no exigido normativamente. (CAL LAGGIARD, Maximiliano, “Estatuto jurídico del tercero en el proceso contencioso administrativo de anulación” en “Revista de Derecho Público” , Año 29, Número 57, Setiembre 2020, ps. 49 y ss.). La Ley No. 20.010 en su artículo 4º numeral 2º, norma cuya inconstitucionalidad promovida por la accionada fuera desestimada por la Suprema Corte de Justicia (fs. 126 y ss.), vino a admitir de modo expreso la tercería coadyuvante con la parte actora en el proceso contencioso anulatorio. Y, como bien exponen Santiago PEREIRA y Nicolás MURGUÍA, dicho dispositivo “no expresa que quien ingrese al proceso a coadyuvar con el actor en calidad de litisconsorte, está exonerado de agotar la vía administrativa y de cumplir con los restantes requisitos exigidos para iniciar la acción de nulidad (considerado presupuesto en la formación de la legitimación), sino que simplemente permite la intervención de terceros interesados en coadyuvar con cualquiera de las partes”. (PEREIRA CAMPOS, Santiago y MURGUÍA PASCUAL, Nicolás, en “Modificaciones al proceso contencioso administrativo de anulación ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA). Ley No. 20.010” , publicado en CADE, Edición Especial, Montevideo, 2022, p. 21). En el caso, más allá de la solución que se considere, en lo que refiere a si el tercero coadyuvante con la parte actora debe agotar la vía administrativa, así como accionar en plazo, debe estarse a la prejudicialidad que viene de señalarse. Así, aun en la postura más benévola para el tercero con el actor, que no le exigiría el agotamiento de la vía administrativa y el accionamiento en plazo, sin dudas sí resultan exigibles el cumplimiento de los presupuestos procesales al menos para uno de los promotores de la acción anulatoria. Por lo tanto, según viene de verse, desde que operó la prejudicialidad en lo que refiere a los coactores Gerardo SALAVERRIA, Mario ARCOS PÉREZ, Silvana D`ALESSANDRO, Juan Carlos y Nicolás LEONCINI , ello conlleva ante la inexistencia de demanda anulatoria útil, la imposibilidad de la pervivencia de la acción anulatoria respecto de terceros y de todos aquellos que no agotaron la vía administrativa, ni dedujeron demanda anulatoria en plazo. Por tales fundamentos, y atento a lo previsto en el art. 312 de la Constitución de la República, el Tribunal FALLA: Declarar precluido el derecho de todos los comparecientes -actores y tercerista- al ejercicio de la presente acción, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 312 de la Constitución. Sin especial condena procesal. Intímase a las partes actora y tercerista a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023 y su modificativa Acordada 14/2024: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de las partes actora y tercerista en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).