Sentencia Definitiva N° 281/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de julio de 2024. No. 281 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “LEON MOLONEY, FERNANDO con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 481/2022). RESULTANDO: I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 11 de 2 febrero de 2022, mediante la cual la Directora General del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en ejercicio de atribuciones delegadas, dispuso “1º) SANCIÓNASE al funcionario Ing. FERNANDO GONZALO LEÓN MOLONEY con una suspensión de dos meses sin goce de sueldo, por incurrir en una falta administrativa grave, consistente en el incumplimiento de sus deberes funcionales” (fs. 99 vto. a 100 vto., en carpeta verde de 171 fojas, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En su demanda, relató que el 29 de febrero de 2008 ingresó por concurso al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, mediante Resolución Ministerial No. T/876 del 25 de febrero de 2008. El 23 de setiembre de 2011, por Resolución Ministerial No. 454, fue trasladado desde la Dirección Nacional de Empleo (DI.NA.E) a la Dirección Nacional de Coordinación en el Interior (DI.NA.CO.IN), Oficina de Fray Bentos, donde trabajó hasta mayo de 2013. El 14 de mayo de 2013 pasó en comisión a la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) para desempeñarse en el Hospital Fray Bentos, según Resolución Ministerial del MTSS No. 82. El 4 de junio de 2015, por Resolución Ministerial No. 109 del MTSS, se renovó su pase en comisión por el período 2015-2020. El 13 de mayo de 2020, por Resolución No. 89 del MTSS se renovó su pase en comisión por el período 2020-2025. El 9 de octubre de 2020, se le otorgó la licencia reglamentaria anual por el período comprendido entre el 9 de octubre de 2020 y el 30 de octubre de 2020, firmada por el Administrador del Hospital de Fray Bentos. Dicha licencia se había empezado a tramitar el 1 de octubre de 2020. El viernes 16 de octubre de 2020, llegó al domicilio del actor una notificación del cese del pase en comisión. Cuando llegó la notificación, el compareciente estaba haciendo uso de la licencia reglamentaria en ASSE, desde el 9 hasta el 30 de octubre de 2020. El mismo 16 de octubre de 2020, se presentó en la Oficina de Trabajo de Fray Bentos para informar y entregar el recaudo de la licencia en curso y quedar a las órdenes del Jefe de la Oficina señalada. El lunes 19 de octubre de 2020, nuevamente se presentó en la Oficina de Trabajo de Fray Bentos para reportarse y quedar a las órdenes del Jefe de la referida Oficina. Las licencias que se dicen injustificadas por el MTSS, corresponden a la licencia reglamentaria anual del 9 de octubre de 2020 al 30 de octubre de 2020, la cual había sido otorgada por ASSE, donde el actor se encontraba en comisión desde el año 2013. Por ello, entendió que la Administración incurrió en arbitrariedad, abuso y desviación de poder y demandó la anulación del acto impugnado (fs. 16 a 23 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado compareció el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que lo contestó oponiéndose al accionamiento. En resumidos términos, expuso que l a normativa vigente, Capítulo X) artículo 82 de la Ley No. 19.121, indica que es causal de destitución de un funcionario público la “ineptitud, omisión o delito” y luego en el mismo artículo establece: “ Los funcionarios incurrirán en ineptitud u omisión, según corresponda, cuando acumulen diez inasistencias injustificadas en un año calendario”. Luego de ello, manifestó que ha quedado acreditado que el funcionario Fernando Gonzalo León Moloney incurrió en inasistencias injustificadas al servicio, en tanto no se presentó en su lugar de trabajo luego del cese de su pase en comisión en ASSE. El funcionario sumariado fue debidamente notificado en su domicilio el 16 de octubre de 2020 de la Resolución del 10 de setiembre de 2020, por la que se dispuso el cese de su pase en comisión a partir del día 8 de setiembre de 2020. Por otra parte, el día 16 de octubre de 2020 el funcionario envió al Hospital de Fray Bentos, de forma irregular, un formulario de solicitud de licencia sin autorizar, por el período del 9 al 30 de octubre de 2020. La solicitud de licencia la debió presentar ante el Jerarca de DINAE. Aún en el escenario de suposición que el funcionario estuviera gozando de licencia reglamentaria, tampoco dio cumplimiento con su deber funcional de reintegrarse formalmente en su lugar de trabajo, en tanto presentó un certificado médico que pretendió validar retroactivamente. Asimismo, tampoco cumplió con su obligación funcional, pese a haber sido intimado con fecha 6 de noviembre de 2020, de presentarse en la Unidad Ejecutora 003 Dirección Nacional de Empleo, ante el Jerarca de la misma, a fin de determinar lugar de prestación de las tareas que se le asignara y demás condiciones correspondientes. En suma, por estas razones, bregó por el rechazo de la demanda y la confirmación del acto enjuiciado (fs. 27 a 36). III) Por decreto No. 6457/2022 se abrió la causa a prueba (fs. 38) y se produjo su diligenciamiento hasta que el 3 de agosto de 2023 se dio cuenta del estado de los procedimientos (fs. 136). IV) La parte actora y la demandada alegaron en el plazo común de quince días (fs.139 a 142 y 144 a 150, respectivamente). V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 620/2023 y aconsejó la anulación del acto impugnado por inexistencia de motivos (fs. 153 a 157). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 159). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987 artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución No. 11 se emitió el 2 febrero de 2022 (fs. 99 vto. a 100 vto., A.A.) y se notificó al actor el 17 de febrero de 2022 (fs. 202, A.A.). El 25 de febrero de 2022 interpuso los correspondientes recursos de revocación y jerárquico (fs. 140 vto. a 146, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativo se produjo mediante denegatoria ficta , la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración haya resuelto el recurso, el 20 de setiembre de 2022. La demanda se presentó el 22 de setiembre de 2022, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 24, infolios). II) El Tribunal, por unanimidad, habrá de compartir el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 153 a 157 vto.) y se pronunciará por la anulación de la Resolución impugnada, por encontrarse viciada en los motivos , además de haberse apartado del principio de verdad material , al haber soslayado por completo un cúmulo de circunstancias que, cuando menos, habrían atenuado significativamente la responsabilidad del actor en la grave falta funcional que a la postre se le atribuyó. En primer lugar, no es cierto , como afirmó la demandada durante la instrucción del procedimiento disciplinario -y aun en esta instancia- que la licencia reglamentaria que el actor se encontraba gozando desde el 9 de octubre de 2010 haya sido concedida de forma irregular. Al respecto, si bien el formulario de licencia glosado a fs. 7 vto. de los antecedentes luce como presentado el 16 de octubre de 2020, no puede obviarse que el propio Administrador del Hospital de Fray Bentos , en carta dirigida al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, afirmó que “(…) la Licencia Reglamentaria Anual de FERNANDO LEÓN MOLONEY desde el 09 al 30 de octubre de 2020 se tramitó en tiempo y forma (…)” (fs. 81, A.A.) (la negrilla no está en el original). A su vez, esto resulta corroborado mediante las comunicaciones vía Whatsapp mantenidas entre el actor y el Administrador del Hospital de Fray Bentos, Sr. Ricardo Barreto. En efecto, según se desprende de las mismas , ya el 1º de octubre de 2020 el actor le había informado que solicitaría días de licencia la semana próxima, ante lo cual el Administrador le respondió que no existían inconvenientes. Y luego de ello, el 7 de octubre de 2020 el actor le envía nuevo mensaje en el que le consultó si podía pasar con el formulario de licencia para firmar y El Sr. Ricardo Barreto le respondió que sí (véase fojas 88 vto., A.A.). Extremo que además se vio reforzado con la declaración en autos del Sr. Ricardo Barreto, quien precisó: “Yo autorizo las licencias como administrador, de la administración dependen muchas oficinas (…) A mí nunca me llegan solicitudes para denegar, porque en Recursos Humanos ya las controló y solo me mandan las que están para autorizar como por ej. En alguna ocasión me han llamado por algún caso específico yo ahí ante la pregunta que me hacen resuelvo verbalmente la consulta y ahí me mandan el formulario si yo les dije que sí (…) (…) Una vez que yo la autorizo, ya la puede empezar a gozar , después tiene una intervención, pero es administrativa.” (fs. 127 a 128, infolios) (la negrilla no está en el original). De lo expuesto surge, sin hesitaciones, que la licencia reglamentaria se tramitó y aprobó de forma previa a que el promotor fuera cesado de su pase en comisión en ASSE , comunicado, de acuerdo a la información proveída por el Correo Uruguayo, el 15 de octubre de 2020 (fs. 85, A.A.). En segundo lugar, debe de estarse también a lo manifestado por el instructor sumariante en su segundo informe de 20 de diciembre de 2021, en el que consignó: “ En cuanto al formulario de autorización de licencia entre el 9/01 y el 30/10/20, si bien el Sr. Moloney da por sentado que se acreditó debidamente, lo que se aportó se realizó en forma tardía y no justificándola ante este Ministerio como se debía ante el cese de la comisión en su oportunidad, sí subsanándose el 12 de marzo de 2021” (fs. 93 vto., A.A.) (la negrilla y el resaltado no pertenecen al original). Pues bien, con estos elementos, es por demás claro que las inasistencias del actor durante el mes de octubre de 2020 no reportaron a una omisión de sus deberes funcionales , sino más bien al usufructo de un derecho fundamental , cual es la licencia anual reglamentaria que asiste a todo trabajador, ya sea en el ámbito público o privado. Igualmente, la subsanación a la que alude el Dr. Gutiérrez en el pasaje de su informe previamente citado, da cuenta de que la Administración, aun advertida de la existencia de una licencia reglamentaria válidamente otorgada, persistió en calificar las inasistencias como una omisión a los deberes funcionales, en total apartamiento del principio de verdad material, sin valorar, siquiera mínimamente, los derechos del funcionario sometido a sumario. Y cabe aquí precisar que tanto la imputación inicial como final se realizó sobre la base de inasistencias injustificadas, más no por la presentación tardía de los documentos que pudieran justificarlas, esto es, un hecho que no integró ni conformó el objeto del sumario. El Decreto No. 500/1991 recoge el citado principio en su artículo 2° y lo amplía en el artículo 4°, disponiendo que “ La Administración está obligada ajustarse a la verdad material de los hechos , sin que la obliguen los acuerdos entre los interesados acerca de tales hechos ni la exima de investigarlos, conocerlos y ajustarse a ellos, la circunstancia de no haber sido alegados o probados por las partes” (la negrilla no está en el original). De ese modo, el hecho de que las inasistencias se justificaran supuestamente de forma tardía ya no habilitaba, sino que imponía a la Administración la revaloración de los hechos inicialmente calificados como falta administrativa; al menos de aquellos relativos a las inasistencias correspondientes al mes de octubre del año 2020. Sobre esta base, es indudable que el acto impugnado padece de error en el núcleo de sus fundamentos , al no haberse verificado el supuesto de hecho previsto en la normativa aplicada (artículo 82 de la Ley No. 19.121), es decir, la acumulación de 10 inasistencias injustificadas en un año calendario. Por ello, amén de que las inasistencias entre el día 3 y 5 de noviembre no puedan justificarse con un certificado médico extendido el día 6 de dicho mes (a diferencia de lo que afirma la actora, no es necesario ser médico para arribar a dicha conclusión), la incompatibilidad entre los hechos verificados y la falta imputada conduce irremisiblemente a la anulación de la resolución en causa. Tal como señalaba Cajarville, “Presupuesto del dictado de un acto administrativo es el concreto acaecimiento del supuesto de hecho al cual aquella norma atributiva de competencia imputa abstractamente, como consecuencia jurídica, el dictado del acto de que se trate (…) Esta circunstancia de hecho a cuyo acaecimiento concreto se imputa el dictado del acto administrativo, circunstancia que debe ser encartable en el supuesto de la norma atributiva de competencia, puede ser denominada motivo del acto. (…) En cuanto a la apreciación de la existencia o inexistencia en sí misma de los hechos y su valoración jurídica (legitimidad o ilegitimidad), la Administración no goza de ninguna discrecionalidad. Si los hechos operantes como supuesto normativo, o motivos del acto administrativo, no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia de motivos ” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Sobre Derecho Administrativo”, tomo II, FCU, Montevideo, 2007, p. 33 y 34) (la negrilla no está en el original). Señala asimismo el autor que “La prueba de los hechos relevantes para la resolución a dictarse es una etapa esencial del procedimiento administrativo. Todo acto administrativo debe dictarse por motivos de hecho reales, existentes, verdaderos; si así no fuera, si los hechos en que la Administración fundó su decisión no hubieran existido o no hubieran sido tales como la Administración creyó o afirmó al resolver, el acto será ilegítimo, y si ello se probara en los procedimientos jurisdiccionales pertinentes, será anulado y la entidad estatal deberá reparar los daños causados. Por eso rige en el procedimiento administrativo el principio de verdad material, que excluye los acuerdos entre los interesados acerca de los hechos relevantes así como la limitación de la actividad probatoria a los alegados por los interesados” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Sobre Derecho Administrativo”, op. cit. p. 240) (la negrilla no está en el original). Desde otro ángulo, Alberto Ramón Real precisaba que la fundamentación del acto debe ser exacta . Las razones de Derecho deben corresponder a los textos invocados, los hechos deben ser verdaderos. No basta que existan los hechos, sino que se les aprecie correctamente. La Administración debe ser veraz no solo en cuanto a la existencia de los motivos sino también en cuanto a la calificación jurídica y a la subsunción de las situaciones de hecho en el tipo de los conceptos jurídicos indeterminados (Cf. Alberto Ramón Real, “La fundamentación del acto administrativo”, en L.J.U., T. LXXX, p. 10 a 11). En este sentido, en sentencia No. 346/2011 se consignó, en términos mutatis mutandis aplicables al sub – judice: “Se ha consignado por nuestra doctrina, que la sanción es la nulidad cuando la motivación no es suficiente, congruente y exacta (Alberto Ramón REAL: “La fundamentación del acto administrativo”, en L.J.U., T. LXXX, sección doctrina, págs. 10/11), a saber: a) no es suficiente cuando no da razón del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión; b) no es congruente cuando no aparecen las premisas (normas y razones) de donde se extrae lógicamente la decisión; c) no es exacta cuando los fundamentos de Derecho no se corresponden con las normas invocadas o cuando los hechos considerados no son ciertos.” (la negrilla no está en el original). Así pues, al no ser ciertos los hechos considerados en la Resolución, se asiste a una hipótesis de nulidad por motivación inexacta (en la clásica posición de Alberto Ramón Real, la cual es seguida en nuestro Derecho por Augusto Durán Martínez (véase, por ejemplo, Augusto Durán Martínez, “Motivación del acto administrativo y buena administración”, en “Ética; Estado de Derecho; Buena Administración”, A.A.V.V., Universidad Católica del Uruguay, 2013, p. 137 a 138) , o bien por inexistencia de motivos (en la postura de Juan Pablo Cajarville). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad FALLA: Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad de los actos administrativos impugnados. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dra. Scavone. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).