Sentencia Definitiva N° 271/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de julio de 2024. No. 271 VISTOS: Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “GIAM MARCHI, FLORENCIA Y OTROS con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. A cción de Nulidad” (Ficha No. 527/2022). RESULTANDO: I) En este proceso, la parte actora conformada por Florencia GIAMMARCHI, Rodrigo MEDIZA, María Clara DALLA RIZZA, Lucía LOMBARDI, Natalie CORDERO, Jimena GILARDONI, Carmela GRAÑA, José DI FRANCO, Lindolfo SEÑORALE, Magdalena PONCE DE LEÓN y Susana MARTÍNEZ, dedujeron pretensión anulatoria contra la Resolución No. 408/2022 dictada el 2 de marzo de 2022, por la Administración Nacional de Educación Pública (en adelante: ANEP) Consejo Directivo Central, mediante la cual no se hizo lugar a la petición presentada en la que requirieron ser incorporados gradual y progresivamente a la función pública. (Fs. 10 a 14 infolios). II) La parte actora señaló que con fecha 17 de setiembre de 2021, presentaron una petición ante la Administración Nacional de Educación Pública, a efectos de que se regularizara su situación funcional, pasando a ser funcionarios presupuestados de dicha administración. Destacaron que trabajan en la ANEP desde hace 20 años en algunos casos, suscribiendo contratos de servicios de consultoría en forma sucesiva, cumpliendo tareas en la Unidad Ejecutora Coordinación del Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria. Subrayaron que la actividad profesional y administrativa que realizan, se desarrolla en clara relación de subordin ación funcional y jerárquica, cumpliendo órdenes de sus superiores, en horarios indicados, con control de horario, asignación de licencias y utilizando los insumos de la institución (escritorio, computadora, teléfono, útiles, materiales de consulta, etc.). Todo esto en forma continua y estable desde hace muchos años. Por este motivo, consideran que la forma contractual utilizada por la Administración es irregular e ilegítima, puesto que no se ajusta a la verdadera sustancia de la relación jurídica existente entre las partes. Los comparecientes destacaron que existe una clara relación de subordinación con la ANEP , lo cual es considerado como un elemento determinante de la calidad de funcionario por el Estatuto del Funcionario Público. A su vez, señalaro n que la Corporación ha recurrido a este concepto en diversos fallos. Agregaron que la situación generada por la cual algunas personas son contratadas en esta modalidad y otros con vínculos propios de la función pública, afecta a la igualdad en tanto valor jurídicamente tutelado. Al negar la regularización formal de vínculos con características propias de la subordinación la Administración inc umple con su deber de tratar de forma similar a sujetos que integran sustancialmente la misma categoría. En atención a ello, solicitaron se ampare la demanda, declarándose la nulidad de la resolución impugnada. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. A su entender, los actores confunden institutos propios del Derecho Laboral con conceptos de Derecho Civil y relaciones estatutarias en la función pública. Señaló que el vínculo que une a los promotores con ANEP es arrendamiento de servicios. Destacó que l os propios actores afirman en su demanda que desde hace años suscriben contratos de servicios de consultoría cumpliendo tareas en la Unidad Ejecutora de Coordinación del Proyecto de Mejoramiento de Calidad de la Educación Primaria. Apuntó que estos contr atos fueron suscritos libremente. En los formularios correspondientes se detalló que el vínculo que se mantenía con la Administración era de arrendamiento de servicios. Por lo tanto, se controvierten las expresiones referentes a que se ha encubierto una re lación de subordinación y dependencia con los promotores. Subrayó que los accionantes no son funcionarios públicos y no pueden revestir la calidad de funcionarios públicos presupuestados. De acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, el ingreso a la f unción pública, debe realizarse mediante un concurso. ANEP ha realizado concursos en los que los accionantes pudieron haber participado. De haber querido ser funcionarios púbicos tendrían que haber concursado para ello, lo que no hicieron. Indicó que los fondos con los que se abonan los contratos de arrendamiento de servicios provienen de préstamos otorgados por BIRF (Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento). Por este motivo, se establece como causal de rescisión la suspensión de desembolsos por p arte del Banco Mundial. De esta forma, ni siquiera se abona la consultoría con el erario de ANEP. Afirmó que los actores extendían facturas a Proyecto MECAEP en forma mensual. Así, las facturas no eran extendidas a la demandada. El concepto por el que se facturaba de puño y letra de cada compareciente es “honorarios”. Por otra parte, desde hace años se les ha abonado el IVA correspondiente y seguramente han descontado el IVA de sus compras, lo que resulta incongruente con la calidad de dependientes que afirman tener. Agregó que, de ampararse la pretensión, habría una clara violación al principio de ig ualdad con respecto a otros funcionarios públicos presupuestados y contratados que accedieron a sus cargos mediante un concurso. La aspiración de los promotores de ser funcionarios públicos presupuestados no puede obtenerse mediante el presente accionamien to, en detrimento de aquellos que concursaron para ser funcionarios de ANEP y que aún integran listas a la espera de que haya un cargo vacante. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 6931/2022 se abrió a prueba por el plazo de 10 días, diligenciándose la que luce agregada a fs. 48 - 69, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 113 fojas y 9 carpetas de documentación). V) Las partes alegaron de bien pro bado (fs. 73 - 77 y fs. 79 - 85, respectivamente). VI) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 350/023, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 88 - 91). VII) Puestos los aut os para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 93). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilit an el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a los accionantes el 14 de marzo de 2022 (fs. 10 – 14 de infolios), quienes lo resistieron el 24 de marzo de 2022 mediante la interposición del recurso de revocación (fs. 93 – 94 de los A.A.) que fundaron a fs. 98 vto. – 103 vto. de los A.A. Habiendo transcurrido 150 días desde la interposición del recurso, al 20 de agosto de 2022 operó la denegatoria la ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 18 de octubre de 2022, en plazo (nota de cargo fs. 36 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 408/2022 dictada el 2 de marzo de 2022, por la cual no se hizo lugar a la petición por la cual requirieron ser incorporados gradual y progresivamente a la función pública. (Fs. 10 a 14 infolios). III) Reseña de los antecedentes. Los actores son funcionarios contratados por la ANEP, habiendo suscripto contratos de servicios de consultoría en forma sucesiva, cumpliendo tareas en la Unidad Ejecutora Co ordinación del Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria. El 17 de setiembre de 2021, presentaron una petición ante la Administración demandada, a efectos de que se regularizara su situación funcional, pasando a ser funcionarios pre supuestados de dicha administración. Dicha petición fue desestimada mediante el acto que se procesa en estos obrados. IV) Habiendo analizado los argumentos de la actora y la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) El principal agravio que esgrimen l os accionantes refiere a que, pese a que su relación con la Administración es de carácter contractual, consideran que la continua renovación de sus respectivos contratos y las características de su relación, hacen que la misma sea subordinada, lo que const ituye un elemento determinante de la calidad de funcionario público por el Estatuto del Funcionario Público. En consecuencia, afirman que la forma contractual utilizada por la Administración es irregular e ilegítima, puesto que no se ajusta a la verdadera sustancia de la relación jurídica existente entre las partes. A juicio del Tribunal, no le asiste razón a la parte actora en su planteo. V.1) Los accionantes se vinculan con la Administración Nacional de Educación Pública a través de la suscripción de varios contratos, en carácter de arrendamiento de servicios prestando consultoría a través del Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de Educación Primaria que rige desde el año 1994 (MECAEP) conforme a financiación del Banco Mundial, y en particular del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento. Según surge de la Planilla agregada de fs. 71 vto. a 73 vto. los consultores contratados son profesionales independientes debidamente inscriptos en D.G.I. y facturan por sus servicios. Cristina VÁZQUEZ consigna que el Derecho prevé diferentes formas y condiciones de ingreso a la función pública, y la doctrina suele mencionar como formas de incorporación, la designación, la contratación, la elección y la accesión. Es decir, que tradicionalmente se ha ente ndido como forma de incorporación a la función pública, la suscripción de un contrato entre la Administración y la persona física (Cf. VÁZQUEZ, Cristina: “Manual de Derecho de la Función Pública”). Enseña DELPIAZZO, que el contrato de función pública implica la incorporación del contratado a la Administración, adquiriendo éste la calidad de funcionario público, lo cual conduce a la caracterización del “funcionario público contratado” , cuya noción se obtiene por oposición a la del “funcionario público presupuestado”. La palabra “presupuestado” deriva del sustantivo “presupuesto”, por lo que se ha entendido que funcionarios presupuestados son aquellos que son titulares de cargos previstos en planillas de la ley presupuestal; de modo tal que la noción de funcionario público presupuestado se vincula indisolublemente a la de “cargo” o “empleo”. Como contrapartida, existen funcionarios que no ocupan cargos, sino que se incorporan a la Administración con ca rgo a Partidas de Jornales y Contrataciones, como se establece por el art. 229 de la Constitución. Y al no tener cargos asignados, estos funcionarios no pueden entrar, por definición, dentro de la categoría de “presupuestados”, razón por la cual se los lla ma “extrapresupuestados” o, más usualmente, “contratados”. Jurídicamente, resultan ser un personal transitorio, que no se incorpora a la carrera administrativa, generalmente su nombramiento es a término o por obra determinada o condicionado a la existenc ia de la partida que nutre su compensación pecuniaria. En síntesis, puede afirmarse que funcionarios contratados son aquellos que no ocupan cargos previstos en las planillas presupuestales y que, por ende, no ingresan a la carrera administrativa, siendo funcionarios a término (Cf. DELPIAZZO, Carlos: “Manual de Contratación Administrativa” T. II, Parte Especial, Págs. 111 y ss.). VI) Resulta importante subrayar que la continuidad o permanencia en la función por parte de los promotores, no importa mudar la naturaleza jurídica de la vinculación funcional, que siempre sigue siendo contractual. Incluso, aun tratándose de funcionarios contratados para funciones permanentes, no corresponde su asimilación a presupuestados, porque la permanencia no cambia la naturaleza misma de la relación funcional. De ello, se desprende que no es correcta la afirmación que realizan los actores, referida a que su vinculación, escondería una verdadera situación de subordinación jurídica. Ni el principio de primacía de la realidad ni el principio de igualdad, que sin mayores desarrollo s plantean los actores, les otorga un derecho a la presupuestación. Tal como lo ha dicho este Tribunal: “Es trasladable al caso lo expuesto por el Dr. EMILIO BIASCO en cuanto expresaba que “El funcionario contratado, carece del derecho a la carrera admin istrativa correspondiente a los funcionarios presupuestados…”; como señalara esta Corporación en Sentencia 152/1996 “aunque el contratado haya permanecido en esa situación por un lapso mayor a los veinte años, no se ha modificado el estatuto al que pertenecen, que si bien le confiere derecho al desempeño del cargo, no le otorga los derechos a la carrera administrativa; y no puede pretender que tiene un derecho subjetivo a la presupuestación. Asimismo, la situación de contratado no cambia aunque en la prácti ca administrativa se les trate como si fueran funcionarios presupuestados. Sentencias Nos. 690/96 y 693/96 “(BIASCO, Emilio: “Novedades en el ejercicio de la función pública”, en AA. VV.: “Estado - Administración. Su reforma en el presente”, Montevideo, FC U, 2005, pág. 242 y 243) (…)” (Sentencia No. 748/2012, de 6 de noviembre de 2012). Ni el tiempo transcurrido, ni las tareas realizadas son capaces de modificar la naturaleza del vínculo que une a los actores con la ANEP. Siendo funcionarios contratados, la precariedad y la temporalidad son las características propias del vínculo que mantienen con la Administración. De entender posible la equiparación que pretenden los accionantes, se lograría que solo por el transcurso del tiempo se logre la condición d e presupuestado para un trabajador, por lo que quedaría a criterio de la Administración el fijar a funcionarios en tal situación, mediante contratación y posterior renovación, desconociendo elementales reglas de derecho que consagran las condiciones de la carrera en la Administración (Cfme. Sentencia No. 620/2008). VII) Por otra parte, no se observa vulneración alguna del principio de igualdad, en tanto, como expresaba sabiamente Justino Jiménez de Aréchaga: “Lo que la norma exige es que hombres iguales , en circunstancias iguales, reciban un tratamiento igual” . Todo lo cual no ha ocurrido en la especie, ya que, los funcionarios públicos poseen un estatuto distinto a los contratados que impetran la presente demanda, y ello surge del propio acto de designa ción y toma de posesión en la función pública que ostentan. VII) Como colofón, en lo que refiere a la aplicación de la presunción legal establecida en el Art. 6 de la Ley No. 15.869, debe destacarse que, si bien la Administración no se pronunció y ello resulta de aplicación la presunción destacada, la misma tiene carácter de simple. De esta forma, “ninguna de las presunciones legales sustanciales, como tampoco las presunciones judiciales, producen una i nversión de la carga de la prueba, sino que el onus probandi se mantiene intacto. Lo que sucede es que varían los hechos a probar. El beneficiado por una presunción legal sustancial o jurisprudencial no está exento de actividad probatoria, porque la carga de la prueba no se desplaza hacia su adversario, sino que su carga radica, justamente en probar los presupuestos facticos que actuar la presunción .” (Cita a Leguisamon de Boris RODRIGUEZ en “Las presunciones judiciales” FCU 1era. Edición 2021 Montevideo pág. 57). En tanto, los hechos configurativos que darían lugar a la anulación no se han configurado no resulta de aplicación la presunción simple referida. VIII) En suma, más allá de que se podría considerar que los actores carecen de un derecho o inte rés calificado para solicitar la presupuestación (y que, como contrapartida, únicamente poseen un interés simple en que la Administración ampare su solicitud), a juicio del Tribunal, los límites impuestos por los mecanismos para el ingreso a la función pública respaldan en un todo la resolución impugnada, desde que la sucesiva suscripción y renovación de contratos de consultoría no constituyen medios hábiles para mudar la naturaleza del vínculo que une a los actores con la Administración demandada. Por la s razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados , expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Rossi, Dra. Rodríguez Marichal. Dr. Marquisio (Sec. Letrado). Dra. Rossi. VOTO CONCURRENTE: 1. Comparto la decisión del Tribunal en tanto recoge buena parte de los fundamentos expresados en el voto y entiendo que puedo aportar cuanto sigue. 2. En el caso el Tribunal estaba llamado a resolver, instrumentalmente al análisis de la legitimidad de l acto administrativo que no hizo lugar a la petición por la cual los accionantes requirieron ser incorporados gradual y progresivamente a la función pública. (fs. 10.14). Mi aporte no refiere a la situación jurídica de los accionantes en relación a la p retensión – punto en el que comparto la decisión y el desarrollo argumental de la sentencia - sino al aspecto instrumental planteado, referido a la naturaleza del vínculo que mantienen hoy por hoy con la demandada. En efecto. Los accionantes calificaron e l vínculo como relación de trabajo y en ello discrepó la ANEP en tanto sostuvo que se trataba de arrendamiento de servicios. Señalaron que trabajan en la ANEP desde hace 20 años en algunos casos, suscribiendo contratos de servicios de consultoría en forma sucesiva, cumpliendo tareas en la Unidad Ejecutora Coordinación del Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria. Subrayaron que la actividad profesional y administrativa que realizan, se desarrolla en clara relación de subordinación funcional y jerárquica, cumpliendo órdenes de sus superiores, en horarios indicados, con control de horario, asignación de licencias y u tilizando los insumos de la institución (escritorio, computadora, teléfono, útiles, materiales de consulta, etc. Todo esto en forma continua y estable desde hace muchos años. 3. Pues bien. Los enunciados fácticos relatados en la demanda y no controvertidos, así como los que lo fueron, pero recibieron respaldo probatorio en grado de corroboración prevalente, apreciados conforme el marco normativo que aporta la Recomendación n. 198 de OIT, permiten calificar los vínculos como relación de trabajo o servicio al amparo del art. 54 de la Constitución nacional. Aclarar el punto sobre el marco normativo aplicable para calificar la naturaleza del vínculo cobra especial interés en una causa como la presente en la que, a pesar de haberse planeado por la parte actora el punto de la calificación jurídica y haberlo repelido la demandada, ni una ni otra parte, lo han individualizado. Una parte dice que se trata de relación de trabajo y la otra de arrendamiento de servicios, pero ninguna expresa cual el marco normativo de referencia. 4. Al respecto puedo aportar las razones por las cuales la Recomendación n. 198 de OIT aprobada en 2006 integra tal marco teórico normativo en tanto en Uruguay en tanto no se releva dispositivo interno que ilumine la calificación de una relación jurídica que compromete trabajo “en relación de trabajo o servicio”( art. 54 constitución y https://normlex.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:55:0::NO::P5 5_TYPE,P55_LANG,P55_DOCUMENT,P55_NODE:REC,es,R198,%2FDo cument Debe verse que desde la perspectiva del ordenamiento nacional y de la Recomendación n. 198 de OIT, los accionantes bien podían comprometer trabajo en un vínculo jurídico calificado como “relación de trabajo o servicio” o de otra forma como la relación propia de un arrendamiento de servicios. En efecto. Por un lado, el art. 54 de la Constitución garantiza un marco de derechos humanos laborales, y el art. 77 otros tantos en caso de tratarse derechos inherentes a la personalidad humana. A su vez, el art. 53 de la Carta, garantiza su protección. Por otro, el art. 8 de la Constitución garantiza el derecho de libertad que, apreciado desde los derech os laborales, debe leerse como libertad para comprometer trabajo humano mediante un abanico de modalidades que si bien incluyen la relación de trabajo o servicio del art. 54 no se agota en ellas. La aplicación de la Recomendación como fuente de derecho p ara resolver el problema de autos se fundamenta según lo siguiente. Debe verse que el ordenamiento jurídico nacional, ni en el presente ni otrora, presenta disposiciones de derecho positivo que pauten la frontera entre el trabajo al amparo del Derecho de l Trabajo y el prestado en forma autónoma. Ello no puede pasar desapercibido a pesar de que, todo trabajo – sin calificativos – reconoce la protección constitucional. En efecto. Desde el ámbito constitucional, el trabajo de la persona cuenta con garantía d e protección (arts. 7 y 53); y el trabajo de la persona prestado en una relación de trabajo o servicio, con especial garantía de protección (arts. 7,53 y 54 y sgtes.) Todas ellas y las que emanan de los instrumentos internacionales de trabajo, que se integran al bloque de constitucionalidad. Lo que significa, que hoy por hoy, en el ordenamiento jurídico nacional, se encuentren legitimadas y garantizadas de tutela, distintas formas de prestación de trabajo. Unas, las prestadas en relación de trabajo o servicio, bajo los contenidos, por lo menos los actuales, del Derecho del Trabajo. (arts. 7,53,54 y sgtes. de la Constitución) Otras, no prestadas en relación de trabajo o servicio, reguladas por otras disciplinas jurídicas admisibles en el marco de libertad q ue también garantiza el ordenamiento nacional en los arts. 10, 7 y 53 de la Constitución. Entonces, por un lado, el bloque de constitucionalidad de los derechos humanos contiene una batería de normas de claro corte protector para quien presta trabajo; pero también otras especialmente protectoras, cuya reglamentación además se encuentra particularmente encomendada al legislador, para quien presta trabajo para otro en “relación de trabajo o servicio”. Y, en este caso, el legislador para cumplir tal mandato garantista, acude a la ley dándole tenor de inderogable por la acción de los particulares, lo que explica que el grueso del Derecho del Trabajo opere constriñendo la autonomía de la voluntad. Pero, por otro lado, el bloque de constitucionalidad también tutela la libertad de las personas para elegir la modalidad jurídica para comprometerse. De allí y en base al principio de libertad una persona bien puede comprometerse a realizar trabajo por fuera de la relación de trabajo dependiente y al amparo, como sostuvo el BPS en autos, como un contrato de arrendamiento de servicios. En consecuencia, el marco teórico de la calificación jurídica del vínculo en debate, deberá abordar dos puntos: uno, la convivencia entre principios constitucionales que podrían arrojar resultados contradictorios: la especial tutela del trabajo y la libertad para comprometer trabajo bajo otras formas jurídicas; y otro, la identificación del marco jurídico aplicable para lograr calificar el vínculo. En cuanto al primer punto . Frente a la convivencia de principios constitucionales señalada – protección del trabajo humano y su concreción legislativa a través de un sistema garantista en la relación de dependencia y, libertad para comprometer trabajo humano fuera de la relación de dependencia - , corresponde a quien repele la pretensión, argumentar y probar hechos que, logren justificar, racionalmente, que un sujeto que compromete su fuerza de trabajo para el beneficio principal de otro, hubiera elegido o aceptado, verse marginado de la e special protección. Esto es el beneficio concreto u otras razones que puedan explicarlo. Ello por cuanto, responde a lo que normalmente acontece que una persona se automargine de un estatus protector solamente si la anima una explicación razonable que lo justifique, por ejemplo, la posibilidad de obtención de otras ventajas. No se trata de exigírsele al demandado que prueba las razones internas de su contendiente sino, que por lo menos traiga al proceso aquellos hechos que, objetivamente, podrían explicar el apartamiento voluntario a un estatuto de tutela para realizar trabajo. Cuanto viene de decirse significa en el caso de autos, que los accionantes y la ANEP , no estaban privados de la posibilidad – teórica – de entablar una relación de trabajo dependien te o cualquiera otra modalidad jurídica de prestar trabajo humano, correspondía buscar si existía una causa razonable que explicara el postulado del de la ANEP: que los accionantes habían elegido despojarse de la tutela del derecho del trabajo. Ahora bien. Estando a la realidad actual de las relaciones jurídicas que comprometen trabajo humano en Uruguay, puede existir sometimiento de un sujeto a otro, tanto en una relación de trabajo como en un contrato de arrendamiento de servicios, debiendo recalar la frontera en una cuestión de grado de la ecuación sometimiento-libertad de explicación razonable de las conductas seguidas. En el caso entonces, la colisión entre los principios de tutela del trabajo y la libertad de contratar se resuelve por el c riterio de una causa razonable que pueda aportar una explicación sensata. En cuanto al segundo punto. El material normativo como herramienta utilizada para encartar o descartar los hechos como una relación de trabajo o como otra forma de comprometer trab ajo, hoy por hoy en Uruguay, se encuentra representado por la Recomendación n. 198 de OIT. Este instrumento de derechos humanos, fue incorporado por el Tribunal de Apelaciones de Trabajo de 1er. Turno en su integración plena a partir de la sentencia n.174 /2009 del 22.7.2009 (Base de Jurisprudencia Nacional) y desde entonces, fue adoptado por toda la jurisprudencia laboral de primera y segunda instancia y también en casación. Este modelo normativo que encuentra su fuente de producción en el Derecho Intern acional del Trabajo, parte de una mirada actual de las especialidades de prestación del trabajo humano, que no necesariamente sustituye, sino que complementa las construcciones doctrinarias anteriores a la Recomendación n. 198, y que fungían en el ámbito jurisprudencial como modelos normativos. El instrumento viene a proporcionar un nuevo modelo normativo a la hora de calificar el vínculo jurídico que compromete trabajo humano. Parte de un elenco de premisas; y en base a ellas aporta un grupo de indicadores cuya presencia conjunta o aún aislada e incluso con diversa intensidad, fundamentarían volcar la calificación hacia la relación de trabajo objeto del Derecho del Trabajo. En efecto. De la interpretación literal de la Recomendación los hechos indicadores pueden ocurrir todos o no y pueden hacerlo principalmente o no, necesitando entonces un examen de contexto apreciadas las circunstancias de tiempo, lugar, tipo de trabajo comprometido y situación concreta del beneficiario del trabajo humano. Su valor ju rídico para ser utilizada como modelo normativo para sustituir o complementar la elaboración doctrinaria desarrollada antes de su vigencia, surge de cuatro fundamentos. El primero. Su procedimiento de aprobación del que resulta su vigencia objetiva – aprobación en el seno de la OIT - opera ilustrando la opinión de la doctrina mayoritaria y más recibida o como se planteó al inicio la voz de la conciencia jurídica universal. Debe verse que la aprobación de una Recomendación como instrumento internacional, r eclama las mismas mayorías que para un Convenio Internacional de Trabajo. Además, ambos instrumentos provocan efectos respecto del ordenamiento jurídico internacional y también los nacionales, aunque diversos. En tal sentido si bien la Recomendación no gen era la misma responsabilidad internacional que los Convenios Internacionales de Trabajo, provoca efectos en la interpretación del contenido de los derechos humanos laborales a la luz del principio de progresividad del modo similar a los instrumentos internacionales que reconocen y garantizan derechos humanos y que no requieren ratificación.(Declaración Universal de Derechos Humanos y Declaración Americana de Derechos Humanos(Opinión Consultiva 18/2003 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2003/2351.pdf) Como valor adicional debe destacarse que la aprobación de una recomendación es expresión del tripartismo de la OIT, que importa la viva acción de los interlocutores sociales del mundo del trabajo. No se trata de la apreciación expertos de OIT – como sí ocurre en recomendaciones dictadas por los órganos de los tratados, sino de la voz de los Estados, los trabajadores, los em pleadores y los gobiernos, tal cual surge de la constitución del órgano internacional (art. 19) Como tal constituye un instrumento de interpretación del derecho interno y cuando éste no existe cobra valor normativo tal cual ocurre con otros instrumentos diversos a los convenios internacionales emanados de la OIT. (Ermida Uriarte, Oscar. Barretto Ghione, Hugo. Investigación sobre la aplicación de principios y derechos fundamentales en el trabajo en Uruguay. OIT. 205. 2006 pag. 19). El segundo . Esta condición además la transforma en instrumento válido de integración del principio que promete la protección del trabajo humano, de todo trabajo humano de conformidad con los arts. 53 y 332 de la Constitución. A su vez, las premisas plasmadas en los consi derandos de la Recomendación en análisis, dan cuenta de que su punto de partida está en “…las dificultades que supone delimitar la existencia de la relación de trabajo” ante las nuevas modalidades de organización que presenta el trabajo humano. Entonces, e ste aspecto y el valor jurídico de la Recomendación n. 198 avalan la afirmación de que sus pautas representan hoy por hoy la ruta de análisis para calificar un vínculo jurídico que compromete trabajo humano. Para distinguir las verdaderas relaciones de trabajo de las “verdaderas relaciones civiles y comerciales ”, como indica la Recomendación en el numeral 8. La mirada “actual” de la Recomendación n. 198 aprobada por la Conferencia de la OIT en el año 2006, aporta un argumento potente para preferirla a la hora de calificar el trabajo como “relación de trabajo ” respecto a los desarrollos doctrinarios nacionales precedentes a ésta, y cuando aún no habían aparecido explosivamente las nuevas formas de utilización del trabajo de la persona. El tercero. La Declaración del Centenario de la OIT para el Futuro del trabajo emitida por la Conferencia Internacional del Trabajo reunida en Ginebra en su centésima octava reunión en 2019, reafirma la “protección jurídica a los trabajadores” exhortando a todos los Miembros, teniendo en cuenta las circunstancias nacionales, a que colaboren individual y colectivamente, basándose en el tripartismo y el diálogo social, y con el apoyo de la OIT, a seguir desarrollando su enfoque del futuro del trabajo centrado en las personas mediante un conjunto de acciones. Entre ellas, “El fortalecimiento de las instituciones del trabajo a fin de ofrecer una protección adecuada a todos los trabajadores y la reafirmación de la continua pertinencia de la relación de trabajo como medio para proporcionar seguridad y protección jurídica a los trabajadores …”, reconociendo el alcance de la informalidad y la necesidad de emprender acciones efectivas para lograr la transición a la formalidad. Todos los trabajadores deberían disfrutar de una protección adecuada de conformidad con el Programa de Trabajo Decente. En base a este aspecto de la Declaración la Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT – esta sí conformada por especialistas designados por la OIT - en su Estudio General del año 2019 expresa que “…el cambio acelerado del mercado laboral en particular debido a factores como la globalización, la digitalización, y otras innovaciones tecnológicas, está dando origen a forma de trabajo nuevas que no encajan necesariamente en la noción tradicional de relación de trabajo”. Alienta entonces a considerar la evolución del concepto de relación de trabajo abarcando situaciones que difieren al tradicional. https://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/109/reports/reports-to-the- conference/WCMS_738283/lang--es/index.htm A ello se agrega que los hechos que el Tribunal ha analizado y considerado integrante del marco a tener en cuenta, subsumen en los indicadores principales de la Recomendación n. 198 de OIT: En primer lugar, la demandada se beneficia directamente de las tareas realizadas por los actores y supervisa la ejecución de las labores. En la cláusula primera de los contratos suscritos se establece que “La ANEP contrata los servicios del consultor para realizar tareas en la Unidad de Coordinación del Proyecto UCP y éste acepta realizar las tareas según los Términos de Referencia que se especifican en el Anexo I y de acuerdo a lo previsto en el Convenio de Préstamo celebrado entre la ANEP y el Banco Mundial, el 22 de marzo de 2017.” (Fs. 31 Carpeta Rosada Parte 1) A su vez, en el ITEM “Dependencia funcional” se aclara que “El consultor desarrollará las funciones antes mencionadas en el PAEPU bajo la supervisión del Arquitecto Coordinador de Obras y del Coordinador de Planta Física, de acuerdo a los lineamientos del CEIP – ANEP.” (Términos de Referencia Anexo I) (Fs. 20, 21 vto., 23, 24 vto., 29, 32, 33, 35, 36, 37 vto., 39, 42 vto., 46 de los A.A.). En segundo lugar, la cláusula cuarta del contrato de arrendamiento de servicios, establece que “El consultor desempeñará sus tareas en régimen de 40hs de lunes a viernes según el horario que de acuerdo con el Consultor se fije. Lo que se excediera de este régimen no generará el derecho a compensaciones de ningún tipo.” Como puede apreciarse, el régimen horario pactado, no se condice con la existencia de un vínculo de tipo independiente (Fs. 31 - 31 vto. Carpeta Rosada Parte 1, Parte 2 y Antecedentes en 2325 Fs.). Tal como surge de los antecedentes en Carpeta Rosada en 2325 Fs., los actores deben registrar sus marcas y hacen uso de beneficios propios de una relación de trabajo subordinada tales como licencia, licencia por cuidados y licencia por enfermedad entre otros. Tal como surge de la documentación agregada en los antecedentes administrativos en Carpeta Rosada, si bien los actores expedían facturas por concepto de honorarios, se trata de facturas correlativas ex pedidas al mismo beneficiario y por el mismo monto (Ver Fs. 294 a 302 de los A.A. en Carpeta Rosada Parte 1, Fs. 439 -448, 511 – 519, 575-583, 646-653, 712- 721, 782-788 Parte 2 y Antecedentes en Carpeta Rosada en 2325 Fs.) . En algunos casos, se observan facturas por concepto de “Aumento.” lo cual no se condice con la existencia de un vínculo independiente. A su vez, la contratación de los actores no ha estado vinculada a la realización de proyectos puntuales o tareas transitorias, sino que durante más de quince años y a través de una sucesión de contratos, han realizado tareas permanentes insertas en la propia organización. Esto demuestra que la Administración ha incumplido el art. 56 de la Ley No. 15.809 en el sentido de que la función pública en tareas p ermanentes debe realizarse en cargos presupuestales y bajo el régimen de la carrera administrativa. Finalmente, atendiendo a la forma de ejecución del trabajo y a la forma de retribución – que son los ejes sobre los que la Recomendación plantea los indic adores- no se releva explicación razonable que pudiera justificar que los accionantes hubieran ostentado un grado tal de libertad como para elegir despojarse de la tutela del Derecho del Trabajo prevista para las personas que trabajan en forma dependiente. A lo que se suman, la ocurrencia de hechos de la vida coincidentes, aunque con diversa intensidad, con los supuestos previstos como indicadores en la Recomendación n. 198 de OIT. En consecuencia, tal como calificaron los accionantes puede compartirse qu e están vinculados a la ANEP mediante una relación de trabajo que merece toda la tutela del Derecho del Trabajo garantizada por el diálogo entre los arts. 53,54 y 72 de la Constitución. Claro que ello, no importa un puente directo y automático para el ingr eso a la función pública por las razones bien explicitadas por la sentencia a la que concurro.