Sentencia Definitiva N° 259/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de julio de 2024. No. 259 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “FERREIRA CHAVEZ ALZUGARAY, ETHEL con INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACIÓN. A cción de Nulidad” ( Ficha No. 560/2020). RESULTANDO: I) En autos, comparece Ethel Ferreira Chaves, promoviendo acción de nulidad y solicitando la suspensión de la ejecución de la Resolución Nº13, Acta Nº 5484 de fecha 12/12/19, dictada por el Directorio del Instituto Nacional de Colonización (en adelante INC). Expuso que, mediante dicha Resolución, el Directorio resolvió realizar un llamado a concurso interno de oposición y méritos para proveer cuatro cargos de gerentes regionales zonales (Gerente de División, Grado 13, Nivel 1) que cumplirían funciones en el interior del país, según el perfil del cargo aprobado por Resolución Nº35, del Acta Nº5175. Indicó que de la comparación de la Resolución Nº35 de fecha 08/10/13 (también dictada por el Directorio del INC) con el acto impug nado, se advierte que el llamado es el mismo, con idéntico objeto y cantidad de cargos. Es más, el actual llamado remite expresamente al anterior cuando expresa que el perfil del cargo es el aprobado mediante la Resolución Nº35. Expuso que el primer llamado fue dejado sin efecto por irregularidades cometidas durante su tramitación, según informe de la División Jurídica. Expresando que no interpuso en su momento recurso alguno, pese a lo discutible del tema de la revocación de los actos administrativos y pese a que resultó promovida al cargo por el cual concursó. Afirmó que, sin perjuicio de lo señalado, cuestión diferente es realizar un nuevo llamado sin respetar los efectos jurídicos generados por el anterior concurso. Al respecto señaló que, mediante R esolución Nº31 Acta Nº5451, el Directorio , en el considerando 3º, expresamente estableció que en mérito a la gravedad de los vicios señalados correspondería dejar sin efecto todas las actuaciones cumplidas por el Tribunal de concurso, revocándose la Resolución Nº13 Acta Nº5414, retrotrayendo el procedimiento selectivo a la instancia de designación del Tribunal, sin considerar la propuesta de candidato, ni la actualización de méritos presentados, en forma extemporánea, por la ingeniera agrónoma Ana Fernánde z. De lo que reconoce que se le confirió vista y que no la evacuó, en el entendido de que los efectos del acto se retrotraerían a la instancia de designación del Tribunal, conservándose los efectos anteriores a dicha designación. Lo que indica también fue explicitado por el Gerente General José Enrique Arrillaga, por lo que entendió que no existían dudas en el alcance que se quiso dar a la nulidad. Continuando con el desarrollo de su demanda, indicó que, con fecha 7/8/19, se dictó la Resolución Nº4, Acta Nº5465, mediante la cual se dejó sin efecto el concurso. Efectos que, conforme el desarrollo de las actuaciones y el contenido de la vista que se le confirió en su oportunidad, consideró que serían hasta la instancia de designación del Tribunal. Sin perjuicio de lo cual, con el dictado de la Resolución Nº13, Acta Nº5484, se les dio a las resoluciones mencionadas otro efecto, ya que, mediante un nuevo llamado se pretende volver a la instancia de inscripciones a través de otro acto jurídico. Concluyó que de esta forma se estatuye un nuevo proceso concursal autónomo, borrando del mapa al anterior, como si el mismo no hubiese generado ningún efecto jurídico. Sostuvo que la situación descripta vulneró los principios de igualdad, buena fe y confianza legítima. Asimismo, como agravio formal expresó que no se le otorgó posibilidad alguna para articular debidamente su derecho de defensa, no se le confirió vista previa del verdadero contenido que tendría el acto final, sino que se mostró “engañosamente” otro efecto, provocándole así una confianza en el actuar administrativo, lo que en definitiva le provocó indefensión. En efecto, la Resolución Nº31, en sus considerandos establecía otro alcance, retrotraer los efectos del llamado hasta la designación del Tribunal. Añadió que el proceder de la Administración quebrantó el obrar de buena fe al cual está sometida y también violó la confianza legítima depositada por la compareciente en las actuaciones. Resultando aplicable al caso la Teoría del Acto Propio. Por último, a rgumentó que realizar un nuevo llamado a concurso, desconociendo los efectos jurídicos generados en el anterior llamado, implicaría groseramente una violación al principio de igualdad de los funcionarios con derecho a concursar, esto por la sencilla razón de que se legitimaría la presentación de nuevos concursantes fuera de plazo cuando ya existía una lista de participantes inscriptos, que incluso habían sorteado la instancia de control del cumplimiento de los requisitos formales de las bases del Llamado, bases que son idénticas a la del concurso actual. II) Por Decreto Nº5987/2020, se tuvo por iniciada la acción de nulidad y se confirió traslado de la demanda, emplazándose al INC a contestarla, con carga de remitir los antecedentes administrativos referidos en los arts.63 y 64 del Decreto Ley Nº15.524, debidamente foliados, bajo apercibimiento de lo dispuesto por el art.65 del mismo. Además de disponerse la formación de pieza por separado en relación con el pedido de suspensión de ejecución del acto impugnado (fs.10). III) Comparecieron el Proc. Máximo Albano y el Dr. Germán Guariglia, en representación del INC, a solicitar prórroga para contestar la demanda (fs.13), la que fue concedida por el Tribunal a través de Decreto Nº6998/2020 (fs.15). Con fec ha 11/11/2020, comparecieron a contestar la demanda. En su contestación, expusieron que, en el marco del plan estratégico de reorganización territorial del INC para el período 2010 -2014, el Directorio dictó la Resolución Nº35, Acta Nº5175, por la cual se dispuso realizar un llamado interno para la provisión de 4 cargos de gerentes regionales zonales (grado 13 – gerente de División) en el interior del país, de acuerdo con el perfil del cargo fijado. Concurso que se apartó de la reglamentación y bases, pade ciendo distintas irregularidades: formulación de una sola de las dos pruebas que estaban previstas, admisión de sobre con méritos y propuesta de miembro a integrar el Tribunal presentado en forma extemporánea, integración errónea del Tribunal del concurso, variación de criterios de calificación utilizados por el Tribunal única prueba. Consecuencia de lo cual, el Directorio procedió a dictar la Resolución Nº4, Acta Nº5465, dejando sin efecto el concurso de gerentes regionales zonales, atendiendo a las irre gularidades constatadas, las cuales implicaron una contravención al procedimiento y a las bases del concurso y, por ende, un vicio de juricidad pasible de contralor por parte de la Administración. Lo que determinó la necesidad de la Administración de ajustar dicho proceso a las normas, cuestión que involucra el interés público. A continuación, se dictó la Resolución Nº13, Acta Nº5484, por la que se resolvió la realización de un nuevo llamado, al amparo de los arts.21 y 22 del Estatuto para los Funcionarios del INC, a efectos de pretender llenar los cargos de gerentes regionales zonales a través de un proceso ajustado a Derecho, transparente y justo. En base a lo expuesto, afirmó que el acto impugnado resulta legítimo, motivado y dictado dentro de las pot estades y discrecionalidad, con total apego a Derecho, en fiel cumplimiento de los principios de buena administración, buena fe, de verdad material, sin violentar el principio de igualdad y menos aún la confianza legítima; por lo que consideró inaplicable lo planteado por la actora. Añadió que dicha resolución no generó lesión alguna a la actora, ya que está facultada para concursar nuevamente en iguales condiciones que el resto de los participantes. El nuevo concurso no presenta requisitos extraordinarios, ni una modalidad que la coloque en desventaja en relación al resto de los funcionarios. Señaló que la Resolución Nº13, Acta Nº5484, carece de la nota de lesividad exigida por el art.309 de la Constitución de la República y no cumple con lo dispuesto por el art.24 del Decreto -Ley Nº15.524, en la medida que no es creadora de la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción de nulidad. Rechazó las lesiones a principios que le son atribuidas, al respecto, indicó que actuó conforme al principio de buena administración, al dejar sin efecto un concurso irregular y convocar un nuevo llamado. También que no existen derechos adquiridos contra legem y que no se lesionó el principio de igualdad ni derechos de la actora ya que nada impide qu e la accionante, al efectuarse el nuevo llamado, se inscriba y participe nuevamente. Por último, también controvirtió el agravio de indefensión esgrimido por la parte actora, en este sentido, indicó que resulta evidente que la actora tuvo oportunidad de formular descargos oportunamente al ser notificada previo al dictado de la resolución resistida. Además de que el concurso tuvo como medio único de notificación entre los concursantes y el INC la página web del Ente. IV) Por Decreto Nº7876/2020, se tuv o por contestada la demanda y se dispuso la apertura del proceso a prueba por 60 días, agregándose los antecedentes administrativos en 274 fs., con citación (fs.28). Se diligenció la prueba ofrecida por las partes, la que fue agregada de fs.30 a fs.33 (cfm e. certificó la Oficina Actuaria a fs.34), además de los antecedentes administrativos señalados. V) Alegaron las partes (la actora a fs.37 -39 y la demandada a fs.42-46). VI) Por Decreto Nº4013/2021, se dispuso el pase de los autos en vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo a fin de que se pronuncie sobre el fondo del asunto (fs.48). Por Dictamen Nº459/2021 (fs.49), en cuanto al mérito de la causa, solicitó al Tribunal recabar informe de la Comisión Nacional del Servicio C ivil (CNSC), recibido dicho informe, procedió a pronunciarse a través de Dictamen Nº415/2023 (fs.76), aconsejando la confirmación del acto administrativo impugnado. VII) Por Decreto Nº3832/2023, se dispusieron los autos para sentencia, citadas las partes (fs.78). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, corresponde en primer lugar relevar el cumplimiento de las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la demanda anulatoria. En autos, comparece Ethel Ferreira, accionando contra la Resolución Nº13/2019 de fecha 12/12/2019, Acta Nº5484, dictada por el Directorio del INC, que dispuso realizar un llamado a concurso interno de oposición y méritos para proveer cuatro cargos de gerentes regionales zonales (Gerente de División, Grado 13, Nivel 1), para cumplir funciones en el interior del país, según el perfil del cargo aprobado por Resolución Nº35, Acta Nº5175 de fecha 8/10/13 y las funciones establecidas en el numeral 3º de la Resolución Nº20, Acta Nº5382 (fs.192 vto. A.A.). Resolución que fue notificada el día 17/1/2020 (fs.236 A.A.), y contra la cual, la parte actora interpuso el recurso administrativo de revocación con fecha 24/1/2020 (fs.234 vto.-235 A.A.), configurándose la denegatoria ficta con fecha 29/06/2020, ante el transcurso de 150 días sin que existiera pronunciamiento expreso por parte de la Administración (cfme. art.5 Ley Nº15.869, en redacción dada por el art.41 Ley Nº17.292). Por lo que, la acción de nulidad interpuesta con fecha 11/9/2020 (cfme. nota de cargo de fs.9), lo fue en tiempo hábil. II) En lo que refiere al fondo de la litis, el Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo dictaminado por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, confirmará la resolución impugnada, en base a los fundamentos que se pasan a exponer. En primer lugar, de las actuaciones administrativas surge que, por Resolución Nº35, Acta Nº5175 de fecha 8/10/2013, el Directorio del INC, resolvió aprobar las funciones para los gerentes regionales zonales, también el perfil del cargo y realizar un llamado interno para la provisión de 4 cargos de gerentes regionales zonales (grado 13- gerente de División) en el interior del país, de acuerdo con el perfil del cargo fijado (fs.23 A.A.). Una vez ya iniciado el procedimiento del concurso interno en cuestión, en forma previa a la homologación del acta con puntajes finales y orden de prelación, la División Jurídica del INC ad virtió que se configuraron ciertas irregularidades en distintas etapas que vician el proceso selectivo, aconsejando dejar sin efecto el llamado y convocar a un nuevo llamado a concurso a efectos de ocupar las vacantes existentes (fs.107 vto.-109 A.A.). Extremos que fueron compartidos por el Directorio, dictando la Resolución Nº31, Acta Nº5451 de fecha 2/5/2019 (fs.110 A.A.) la que en sus considerandos, indicó “…que el tribunal se constituyó de forma irregular , habiéndose incorporado en su integración a un miembro presentado por una de las concursantes en forma extemporánea (…) que dicho tribunal obró con claro apartamiento de las bases prefijadas para el concurso en el Reglamento respectivo ”, y que “en mérito a la gravedad de los vicios señalados correspondería dejar sin efecto todas las actuaciones cumplidas por el tribunal de concurso, revocándose la resolución nº13 del acta nº5414, de fecha 04/07/18, retrotrayendo el procedimiento selectivo a la instancia de designación del tribunal (…). Disponiendo el Directorio que se otorgara vista de la resolución a los concursantes por el plazo de 10 días hábiles. Vista que además la parte actora reconoció, en su escrito de demanda, que efectivamente se le confirió y que no evacuó (fs.4 vto.). A continuación, por Resolución Nº4, Acta Nº5465 de fecha 7/8/2019, el Directorio resolvió dejar sin efecto el llamado a concurso interno dispuesto por Resolución Nº35, Acta Nº5175 de fecha 8/10/2013 (fs.131 vto.-132 vto. A.A.). Resolución que, conforme surge de los antecedentes administrativos, se p ublicó y adjuntó en las “Novedades del llamado” del sitio web institucional (fs.137 -138 A.A.), en conformidad con lo indicado en el “Reglamento de Concursos” (reglas a las que se someten los participantes) que, en el punto “16. Notifi caciones”, establece que las notificaciones se realizarán a través de la página web del Ente (www.colonización.com.uy) y que será responsabilidad de los postulantes tomar conocimiento de las mismas (fs.63 vto. A.A.). Resolución esta última que, conforme los agravios desarrollados por la parte actora en su acto de proposición, el Tribunal entiende que sería el acto originario creador de la situación jurídica lesiva que denuncia. Acto administrativo que además reconoce que no impugnó y que por lo tanto devino firme. Por lo que, al no ser el acto hostilizado el creador de la situación lesiva que se resiste, éste carece de la nota de lesividad exigida como presupuesto de mérito para acceder a un pronunciamiento fa vorable. Al respecto, resulta aplicable lo que el Tribunal sostuvo en Sentencia Nº607/2017: “…de acuerdo con lo dispuesto por la Constitución de la República en su art.309, la acción de nulidad no puede prosperar si el acto atacado no lesiona un derecho su bjetivo o un interés legítimo, personal y directo, del pretensor. Así lo explicita el Decreto-Ley Nº 15.524 de 9.1.1984 en su art. 24, inc. 2, que expresamente indica que el acto atacado "debe ser creador de la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción de nulidad". Ya GIORGI y SAYAGUES LASO coincidían en relevar esa exigencia de que "para ser impugnables en la jurisdicción anulatoria", los actos administrativos "deben comportar una decisión o manifestación de voluntad de la Administración dirig ida a producir efectos jurídicos" y "deben ser susceptibles, además, de causar agravio o perjuicio" (GIORGI H. “El Contencioso Administrativo de Anulación” p. 163, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Un iversidad de la República, Montevideo, 1958, p.157; SAYAGUES LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo, 8a. ed. Montevideo, F.C.U. 2002, tomo I, p.152 y p. 388)”. Sin perjuicio de lo cual, no se advierten en el caso, ninguno de los vicios invalidantes que aduce la parte actora respecto de la Resolución Nº13, dictada por el Directorio del INC, por la que convoca a un nuevo llamado. En este sentido, la Administración, al dejar sin efecto el llamado por las irregularidades constatadas, claramente proc edió a recomponer las actuaciones realizando una nueva convocatoria. Resulta trasladable al caso lo que el Tribunal sostuvo en Sentencia Nº752/2017: “…la Administración debe seguir el procedimiento aprobado, designar al Tribunal evaluador, el que llevará adelante las distintas etapas del concurso hasta aprobar el orden final de prelación, y finalmente el jerarca del Organismo debe designar a quien haya resultado mejor colocado en el concurso, siempre y cuando se hayan respetados las normas generales y particulares que rigen el llamado. En la especie, el procedimiento se llevó adelante en forma regular hasta la aprobación por parte del Tribunal evaluador del orden de prelación, en el que el aquí accionante resultó colocado en primer lugar. En función de dicho resultado, la Administración se encontraba en principio obligada a asignar las funciones objeto de concurso a dicho funcionario, salvo que advirtiera la existencia de irregularidades en el procedimiento, hipótesis en la cual le asistía el poder -deber de corregir tales vicios y eventualmente dejar sin efecto el llamado, si las irregularidades fueran insalvables ” (el subrayado no pertenece al documento original). Por lo expuesto, es que el Tribunal no advierte un comportamiento contrario a Derecho, que l esione la buena fe, confianza legítima e igualdad (principios invocados por la parte actora). Incluso, como lo indica la parte demandada en su contestación, nada impide que la accionante, al efectuarse el nuevo llamado, se inscriba y participe de este. En base a lo establecido por los arts. 309 y 310 de la Constitución de la República y art.24 del Decreto Ley Nº15.524, el Tribunal, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro.34/2023: art. 371 de la Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecede ntes administrativos agregados; expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Rossi, Dr. Ettlin. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).