Sentencia Definitiva N° 258/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de julio de 2024. No. 258 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “ÁLVAREZ VERDIAS, ROCÍO ELVIRA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 315/2022). RESULTANDO: I) En autos, compareció Daniel Lapithz, en representación de la Sra. Rocío Elvira Álvarez, promoviendo acción de nulidad contra la Resolución de fecha 12 de julio de 2021 dictada por el Banco de Previsión Social (BPS). Acto administrativo en el que se indica que la titular no puede probar por la vía testimonial los servicios declarados debido a que con fecha 18 de enero de 2017 fue puesta en conocimiento de los alcances de la RD 34-11/2008, concretamente del procedimiento indicado en sus arts. 4 y 5, habiendo vencido los plazos establecidos para ampliar la declaración realizada y probar los servicios por la vía testimonial. En lo medular, sostuvo que en el proceso administrativo se negó la posibilidad de efectuar una nueva etapa de reconocimiento de servicios mediante prueba testimonial. Indicó que el único argumento del rechazo a su solicitud fue lo decretado por la Oficina de Liquidaciones 600 -GPRE, donde se manifiesta que la solicitud no corresponde debido al alcance de los preceptos normativos contenidos en los arts. 4 y 5 de la Resolución de Directorio del BPS Nº34-11/2008 que establece un plazo para ajustar la declaración de servicios denunciados y la no admisión de la denuncia de servicios prestados con anterioridad al 1º de abril de 1996 una vez vencido el plazo. Sostuvo que el Tribunal ya se ha pronunciado en relación a la R.D. Nº 34-11/2008, indicando que es reglamentaria de lo dispuesto en el art.77 de la Ley Nº16.713, dado que la reglamentación específica de la ley nada dice respecto a los plazos y exigencias de dicho precepto legal (Decreto Nº125/996). Relevando en múltiples oportunidades el vicio de incompetencia del BPS para dictar reglamentos de ejecución de la Ley. Argumentó que hasta que no se reglamente el plazo y los demás requisitos para efectuar denuncias de servicios anteriores al 1º de abril de 1996, pueden realizarse en cualquier tiempo, tal como lo establece el art.66 del Acto Institucional Nº9. Sostuvo que mediante la ilegítima e incompetente R.D. 34-11/2008, se impuso un verdadero plazo de caducidad, violentándose el principio de legalidad, asumiendo arbitrariamente el BPS competencias propias del Poder Ejecutivo, elaborando un reglamento de ejecución que viola lo dispuesto por el art.77 de la Ley Nº16.713 y el art.66 del Acto Institucional Nº9, dañando gravemente el Estado de Derecho. Consideró que se generaron obstáculos ilegítimos que impiden acceder a la verdad material, principio administrativo rector del procedimiento ante el BPS. Postergando de facto el derecho a jubilarse de su representada. II) Por Decreto Nº4787/2022, se confirió traslado de la demanda interpuesta, emplazándose al BPS a contestar demanda en el plazo de 30 días, con carga de remitir los antecedentes administrativos referidos en los arts. 63 y 64 del Decreto Ley 15.524, debidamente foliados, bajo apercibimiento de lo dispuesto por el art.65 del mismo (fs.19). III) Compareció Julio Alves, en representación del BPS, a contestar la demanda y a oponer como excepción previa la falta de agotamiento de la vía administrativa. En lo medular, sostuvo que de los antecedentes administrativos que se acompañan, surge que el BPS ha actuado conforme a Derecho, tornándose improcedente la pretensión del actor. Indicó que el BPS no accedió a la prueba testimonial ofrecida por los nuevos períodos de servicios declarados y comprendido entre setiembre de 1980 a diciembre de 1984 y de octubre de 1985 a octubre de 1988 (que lo denunciara mucho tiempo después) y, por tanto, mal puede agraviarse en los términos que lo hace en su libelo introductorio. Además, aclaró que la actora presentó un testigo para probar cada período, lo que conllevaría a que la Administración no diera por probado ninguno de los períodos, siendo el mínimo para que ello sucediera los testimonios coincidentes de dos deponentes. El Organismo no dispuso trámite alguno para recabar sus testimonios, y no lo hizo por cuanto la Sra. Álvarez denunció dicho servicio fuera del plazo que tenía para hacerlo. Sostuvo que no existió dictado de un acto administrativo y que los escritos de interposición de recursos y fundamentación son meramente peticiones por parte de la actora. Por lo que entiende que no se configuró el agotamiento de la vía administrativa. Expresó que la prueba sobre la actividad, cuando no existe aportación contemporánea, debe ser rigurosa so pena de incurrir en violaciones al principio de igualdad de los ciudadanos. En el caso, existió ausencia de fehaciencia probatoria de la actividad que la titular alega haber desempeñado como empleada. La primera sospecha radica en el hecho de no haber sido denunciada por la Sra. Álvarez inicialmente, recién lo realiza años después y aduciendo de forma intempestiva que fue informada. Sin tener un solo documento en su poder denuncia 9 años de servicios para dos empleos, ofreciendo a esos fines el testimonio de una sola persona por período. Afirmó también que la R.D. 34-11/2008 de fecha 3/10/2008, en virtud de la cual se labró el acta cuestionada, resulta en un todo conforme a lo dispuesto en el art.77 de la Ley Nº16.713. Añadiendo que el art.195 de la Constitución concede al BPS, dos atribuciones: a) la de organizar la seguridad social y b) coordinar los servicios de previsión social. Potestad reglamentaria que, por lo tanto, se encuentra habilitada a través de la disposición constitucional. Indicó que la parte actora no cumplió con lo que dispone el art.77 de la Ley Nº16.713, norma que literalmente es clara y no necesita una reglamentación, la actora intenta agregar otra declaración mientras que la ley dispone la presentación de una sola declaración de servicios. El BPS reglamentó en la R.D. 34-11/2008 la posibilidad de que las personas dentro de los 30 días pudieran modificar esa declaración de servicios para los casos en que quisieran agregar más servicios o modificar los presentados, resultando de esta forma más garantista que la solución legal que prevé una sola declaración de servicios. Sin dicha reglamentación el administrado no podría modificar, ampliar o rectificar ningún dato de la misma sin incurrir en delito. IV) Por Decreto Nº6127/2022, se tuvo por contestada la demanda y se confirió traslado de las excepciones previas por el plazo de 10 días (art.7 y 13 Ley 20.010). Agregándose los antecedentes administrativos, con citación (fs.34). V) Se dio trámite a las excepciones opuestas, confiriéndose el respectivo traslado, el que fue evacuado por la parte actora (fs.40). Por Resolución Nº62/2023, el Tribunal desestimó la excepción opuesta por la parte demandada, con costas de precepto a su cargo. Declarando que la vía administrativa fue correctamente agotada y la acción anulatoria interpuesta en plazo (fs.48). VI) Por Decreto Nº1893/2023, se resolvió la apertura del proceso a prueba por 10 días (fs.52). Diligenciándose la ofrecida por las partes (fs.53-55). VII) Por Decreto Nº2361/2023, se dispuso que aleguen las partes en el plazo común de 15 días (fs.56), las que presentaron sus alegatos (la demandada a fs.58-61 y la actora a fs.63-64). VIII) Por Decreto Nº3043/2023, se tuvieron por presentados los alegatos y se decidió el pase de los autos en vista a la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo para dictaminar sobre el fondo del asunto (fs.66). Pronunciándose esta última, mediante Dictamen Nº515/2023, aconsejando anular el acto resistido (fs.68). IX) Por Decreto Nº4817/2023, se dispusieron los autos para sentencia, citadas las partes (fs.70). CONSIDERANDO: I) En primer lugar, respecto del cumplimiento de las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la demanda anulatoria, corresponde indicar que el Tribunal ya se pronunció mediante Resolución Nº62/2023, declarando que la vía administrativa fue correctamente agotada y la acción anulatoria interpuesta en plazo (fs.48). II) Pasando al análisis del fondo del asunto, de los antecedentes administrativos surge que, con fecha 18 de enero de 2017, la Sra. Rocío Álvarez Verdias se presentó ante el BPS a denunciar y realizar un reconocimiento de servicios, se confeccionó una declaración jurada por la que agregó nuevos servicios y dejó en suspenso otros, constituyó domicilio electrónico, se le asesoró de la Resolución de Directorio Nº34- 11/2008, también el alcance del art.239 del Código Penal (fs.2 A.A. en 70 fs.). También surge la declaración de servicios realizada por la actora y el listado de testigos a efectos de acreditar esos servicios, las planillas del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), la documentación que prueba los lapsos declarados y la declaración de los testigos propuestos (fs.3 vto.- fs.17 vto. A.A. en 70 fs.). A continuación, con fecha 22 de junio de 2018 se le notificó que, por Resolución de Gerencia de Prestaciones Económicas Área Pasivo Nº149/2018, se acreditaron los servicios denunciados y aprobaron su solicitud de reconocimiento de servicios. (fs.26 vto. A.A. en 70 fs.). El día 7 de diciembre de 2020, comparece la titular mediante apoderado, a efectos de denunciar servicios como doméstica por el período 1980-1984 empleador Lusito Bonzi y 1985-1988 empleadora Estela Iris Rodríguez, denunciando un nuevo correo electrónico para notificaciones (fs.34 vto. A.A.). Recayendo el informe de fecha 24 de marzo de 2021, en el que se indicó que en virtud del acta de denuncia firmada el 18 de enero de 2017, y considerando que los servicios que detalla la titular en planteamiento de folio 1-2, no se encuentran dentro del detalle cronológico de folio 4 (expediente 2017-28-1-006599), se deberá conferir vista de que no es posible acceder a la prueba testimonial de los servicios declarados. Además de dejarse constancia de que fue notificada con fecha 22 de junio de 2018 y recién con fecha 7 de diciembre de 2020 envía petición mediante correo electrónico, no habiéndose presentado en tiempo y forma para evacuar vista en el momento indicado y así ampliar su formulario cronológico (fs.42 A.A. en 70 fs.). Se confirió vista a la accionante quien la evacuó (fs.44 vto.-45 vto. A.A. en 70 fs.), emitiéndose el acto impugnado, en el que se indica que la titular no puede probar por la vía testimonial los servicios declarados debido a que con fecha 18 de enero de 2017 fue puesta en conocimiento de los alcances de la RD 34-11/2008, concretamente del procedimiento indicado en sus arts.4 y 5, habiendo vencido los plazos establecidos para ampliar la declaración realizada y probar los servicios por la vía testimonial (fs.50 A.A.). La Administración ensaya su defensa en otorgar validez al criterio indicado en Resolución del Directorio Nº34-11/2008, que establece plazos para la ratificación, rectificación o ampliación de denuncias de servicios y su prohibición de acreditarlos mediante prueba testimonial, reglamentación que indica fue incumplida por la actora. Lo que el Tribunal entiende no resulta ajustado a Derecho. En este sentido, corresponde indicar que ha sido jurisprudencia firme de este Tribunal, la ilegitimidad de la reglamentación del BPS establecida en la R.D. Nº34-11/2008, por su incompetencia para dictar un reglamento de ejecución de la ley, concretamente del art.77 de la Ley Nº16.713, que solo corresponde al Poder Ejecutivo. Al respecto, resulta trasladable al caso lo que se sostuvo en reciente Sentencia Nº434/2019: “En la especie, claramente, se asiste a un supuesto de reglamento de ejecución, en tanto se pretende hacer efectiva la disposición del artículo 77 de la Ley No. 16.713, más precisamente, la siguiente disposición: “Los afiliados activos deberán efectuar, en los plazos, forma, condiciones y requisitos que la reglamentación a dictar establezca, una declaración detallada de todos sus servicios anteriores. Vencidos los plazos establecidos por dicha reglamentación no se admitirá la denuncia de servicios anteriores. (…)”. El artículo 77 citado deja librado a la reglamentación que se establezca cuáles son los plazos con que cuenta el afiliado para denunciar los servicios prestados con anterioridad al año 1996. Pero ¿cuál es el órgano competente para dictar la referenciada reglamentación? Para ello, en primer lugar, debe advertirse que el art. 168 de la Constitución de la República establece: “Al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, corresponde: (…). 4º) Publicar y circular, sin demora, todas las leyes que, conforme a la Sección VII, se hallen ya en estado de publicar y circular, ejecutarlas, hacerlas ejecutar, expidiendo los reglamentos especiales que sean necesarios para su ejecución.” SAYAGUÉS LASO, con su proverbial claridad expresaba: “En nuestro derecho positivo la potestad reglamentaria está repartida entre múltiples órganos. En el orden nacional, la Constitución atribuye expresamente al Poder Ejecutivo la potestad de dictar “los reglamentos especiales que sean necesarios para la ejecución de las leyes” (art. 168, inc. 4). Nada dice acerca de las otras clases de reglamentos; pero debe considerarse implícita la competencia para dictarlos, pues a dicho Poder le corresponde lo ejecutivo en el ámbito nacional (arts. 149 y 82, inc. 2, de la Constitución) (…) (omissis) Finalmente, tiene poder reglamentario los directorios de los entes autónomos, jerarcas de sus respectivos servicios, que tienen plena administración de éstos (arts. 185 y 204 de la Constitución) (…)”. “La potestad de los diferentes órganos se encuentra limitada a la materia en que tienen competencia. Así, el Poder Ejecutivo ejerce su competencia exclusivamente en el ámbito nacional; no puede dictar normas reglamentarias en materia municipal (…). Aun en lo nacional el Poder Ejecutivo tiene limitaciones, porque ciertas materias han sido atribuidas a otros órganos, como el Tribunal de Cuentas y la Corte Electoral, o a servicios autónomos y descentralizados. (SAYAGUÉS LASO, Ob. Cit. págs. 152/153). En cuanto a la potestad reglamentaria de ejecución, CASSINELLI MUÑOZ indica: “¿Cómo se sabe cuáles son los órganos que tienen potestad reglamentaria? Para eso, como es lógico, hay que empezar por ver la Constitución. La Constitución dice expresamente que pueden dictar reglamentos el Poder Ejecutivo y los Intendentes. Expresa y clarísimamente el art. 168 ordinal 4° dice que al Poder Ejecutivo le compete ejecutar y hacer ejecutar las leyes, dictando “los reglamentos especiales que sean necesario para su ejecución”. Es decir, que le da potestad reglamentaria del tipo de los reglamentos de ejecución (…)” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio: “Derecho Público”, FCU, 2009, pág. 92). Por su parte, CAJARVILLE en el año 1989 afirmaba acerca de la potestad reglamentaria que: “(…) la titularidad de esa potestad reglamentaria de principio depende de la compleja distribución de materias entre diversos órganos que realiza también la Constitución, pero cualquiera sea la materia, la potestad reglamentaria de ejecución de la ley corresponde al Poder Ejecutivo”. Sin perjuicio de anotarse, que esa potestad reglamentaria normativamente atribuida al Poder Ejecutivo exclusivamente puede quedar excluida por la materia, en aquellos casos que la Constitución de la República establece expresamente que determinadas materias quedan confinadas o reservadas exclusivamente al reglamento. En estos casos afirma el autor que: “Entonces estas reservas del reglamento operan simultáneamente como defensa del reglamento frente a la ley y también como exclusión de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo y defensa de la potestad reglamentaria de otros órganos. Esta última función la cumplen también ciertas normas constitucionales expresas que atribuyen la potestad reglamentaria -aunque no de reserva- a órganos distintos al Poder Ejecutivo (CAJARVILLE, Juan Pablo “Límites a la actividad reglamentaria” en Actividad Reglamentaria de la Administración 1as Jornadas Rioplatenses de Derecho Administrativo, FCU, 1989, pág. 50 y 51). (...) Por lo tanto, en base a las precisiones de prestigiosa doctrina, el Tribunal considera que el artículo 195 de la Constitución de la República que otorga al Banco de Previsión Social como función la coordinación y organización del sistema de seguridad social, no implica la viabilidad jurídica del dictado de reglamentos de ejecución de la Ley”. Conforme con lo expuesto y también con lo que establece el inc.2º, art.25 del Decreto-Ley Nº15.524, el acto administrativo impugnado, que resultó de la aplicación de lo dispuesto por la R.D. Nº34-11/2008, resulta ilegítimo, por lo que corresponde acoger la pretensión de la actora y anular el acto administrativo resistido, sin perjuicio de la recomposición de las actuaciones por parte de la Administración. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA: Ampárase la demanda incoada y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Rossi, Dra. Schroeder. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).