Sentencia Sentencia N° 229/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 9 de mayo de 2024. No. 229 VISTOS: Para resolución, estos autos caratulados: “GLESER S.A. con ESTADO . MINISTERIO DE GANADERÍA, AGRICULTURA Y PESCA. Suspensión de Ejecución” (Ficha No. 652/2023). RESULTANDO: I) La acción de nulidad, deducida a fojas 9 y siguientes, se dirige contra la Resolución No. 03/2023, emitida por la Dirección Nacional de Recursos Acuáticos del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, con fecha 9 de enero de 2023, que dispuso: “1) Aplicar a la empresa GLESER S.A. en su calidad de comercializadora de productos hidrobiológicos No. 10.575, RUT No. 216029760010, una multa de 500 U.R. (quinientas Unidades Reajustables) por la infracción cometida y descrita en la parte expositiva de la presente Resolución. 2) La multa aplicada deberá hacerse efectiva en la Dirección Nacional de Recursos Acuáticos (Constituyente 1497 Montevideo), bajo apercibimiento de proceder a su cobro por la vía judicial. Dicha multa tendrá un recargo del 6% anual a partir del día siguiente a su notificación, conforme a lo previsto por el artículo 212 del Decreto Ley No. 14.252 (…)” (fs. 6). El 29 de julio de 2021, GLESER S.A. se presentó voluntariamente mediante no ta ante la DINARA, aclarando qué había acontecido con el Certificado Sanitario No. Serie A 0020432, cuyo destino fue la ciudad de San Petersburgo, Rusia. En la misma, relató las dificultades por la que había atravesado con un cliente ruso que no aceptaba de ninguna manera la documentación como había sido emitida por la autoridad uruguaya, puesto que sostenía que las autoridades de su país no iban a aceptar el Certificado Sanitario en la medida en que se había dejado el subpunto 3.1. en blanco, que refería al lugar de almacenamiento de la merc adería, alegando razones de seguridad. Este no se encontraba completado, ya que la mercadería no fue almacenada en tierra previamente a ser exportada, sino que lo fue directamente desde el Buque Pesquero (B/P) “Atlantic Jane ZV 49”. Ante la insistencia d el cliente y los tiempos escasos que contaban para que la mercadería llegara a destino, se agregó un punteado a los efectos de inutilizar el subpunto 3.1. del certificado de referencia. Fue así que la Administración demandada entendió que la firma GLESER S.A. debió haber solicitado un Certificado Sanitario nuevo, y que, por evitar ciertos gastos económicos, adulteró ese documento público después de haber sido firmado por las autoridades competentes. La parte actora en su demanda anulatoria, capítulo tit ulado “Suspensión transitoria de la ejecución de la Resolución”, entendió que se configuraron las dos causales exigidas legalmente para decretar la misma. Específicamente, arguyó que la Resolución irroga graves daños, superiores a los que puede ocasionar e l no cobro de la multa impuesta y, además, se trata de un acto ilegítimo, ya que la sanción aplicada se funda en una infracción que no se ha podido verificar acorde a Derecho. Asimismo, GLESER S.A. alegó que durante todo el tiempo que dure el proceso contencioso anulatorio, figurará inscripta en el Registro General de Pesca y Agricultura, conforme al artículo 88 de la Ley No. 19.175, lo que no le garantiza la expedición de ulteriores permisos, autorizaciones o concesiones que solicite. II) Conferido el traslado correspondiente de suspensión, el Dr. Ruben Torres - en representación del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca - evacuó el traslado dictaminado por Decreto No. 6228/2023 (fs. 60 y 61). En prieta síntesis, manifestó que de la simple lectura de los antecedentes administrativos se demuestra que la argumentación de la empresa carece de total sustento. Agregó que la accionante no aportó prueba suficiente para avalar sus dichos. III) Oída la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 75/2024, fs. 65) aconsejó rechazar la medida incidental impetrada. IV) Puestos los autos para sentencia, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 67). CONSIDERANDO: I) El Tribunal, en mérito a las consideraciones que se expondrán, y compartiendo con lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, rechazará la solicitud de suspensión de la ejecución del acto administrativo procesado. El artículo 2 de la Ley No. 15.869, dispone: “El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a pedido de la parte actora, que deberá formularse con la demanda y previa sustanciación con un traslado por seis días a la parte deman dada, podrá decretar la suspensión transitoria, total o parcial, de la ejecución del acto impugnado, siempre que la misma fuere susceptible de irrogar a la parte actora daños graves, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y funcionamiento del órgano involucrado. La posibilidad de percibir la correspondiente indemnización no impedirá que, atendidas las circunstancias del caso, el Tribunal disponga la suspensión. Dicha suspensión también podrá ser decretada por el Tribunal cuando, a su juicio, el acto impugnado aparezca, inicialmente, como manifiestamente ilegal. La decisión del Tribunal, en este caso, no importará prejuzgamiento”. La Sala ha sostenido, en consolidada jurisprudencia, que la suspensión d e la ejecución de un acto administrativo es un instituto de amparo, de carácter preventivo, contra la actuación arbitraria o antijurídica de la Administración, y que se trata de una medida de excepción al principio según el cual los recursos y acciones no suspenden la eficacia de tales actos. En la emergencia, no se aprecia ilegitimidad ostensible del acto o contradicción objetiva con una norma de superior valor, que justifique la adopción de una medida como la solicitada, conforme reclama el artículo 2 de la ley 15.869 en su inciso 3. Por otra parte, y en relación a la hipótesis prevista en el inciso 1 de la misma disposición, el texto legal requiere un análisis comparativo entre el daño grave susceptible de ser sufrido por el administrado y el que habría de sufrir la organización y funcionamiento del Órgano público involucrado. Como expresa CAJARVILLE, analizando la “teoría del balance” y la gravedad del daño: "El criterio legal de gravedad debe buscarse atendiendo al remedio que la ley proporciona. L a solución transitoria que la ley prevé para el “daño grave” consiste en el adelantamiento provisorio —total o parcial — de la cesación de la eficacia del acto, que será en definitiva el efecto —entonces permanente — de una eventual sentencia anulatoria una vez tramitada la acción (…). Por ende, el daño será “grave” en el criterio legal, cuando afecte una situación jurídica que implique valores o intereses que por su índole o naturaleza no toleren postergación de su amparo hasta la sentencia definitiva (…). Ejemplos palmarios serán los de daños a la vida, al honor, a la libertad personal, al trabajo que proporciona la única posibilidad de ganar un sustento, y seguramente muchos otros” (CAJARVILLE, Juan Pablo, “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 3ª edición, pág. 751-752). En el casus, GLESER S.A. no aportó prueba alguna del daño actual que el acto le provoca. No diligenció medio probatorio respecto a qué perjuicios generaría la ejecución del acto hostilizado. De este modo, el Tribunal se ve imped ido de aplicar en la especie la llamada “teoría del balance”, desde que no se han aportado elementos de prueba suficientes que permitan acreditar y cuantificar los daños alegados por la actora, a los efectos de realizar la comparación debida con los daños que la eventual suspensión ocasionaría a la parte demandada. Como se ha señalado: “La prueba del daño es vital para que prospere el pedido de suspensión, habida cuenta que todo el conocimiento sumario que el Tribunal verifica en este proceso incidental ( apreciación del “fumus boni iuris”) se centra en el análisis de la llamada teoría del balance. Es decir, la especial ponderación de la trascendencia del daño para el administrado actor, y su comparación con el daño para la Administración, de una eventual s uspensión.” (LABAT; Santiago. Revista Uruguaya de Derecho Pro cesal. Procesos Constitucionales, Fundación de Cultura Universitaria, 1ª edición, junio de 2018, página 901). La Corporación en sentencia No. 478/2018, manifestó: “(…) Como señala GUTIÉRREZ: “( …) el daño debe ser grave, esto es, de entidad, considerable, importante. (…). Por ello el TCA ha sustentado que el actor debe alegar, acreditar y probar fehacientemente la existencia de elementos que permitan al TCA determinar que la ejecución del acto administrativo puede acarrearle un daño grave.” (GUTIÉRREZ, Adrián: “Jurisprudencia del TCA sobre la suspensión de la ejecución del acto administrativo” en AA.VV.: “Transfor maciones actuales del Derecho Administrativo”, coordinador: Carlos E. DELPIAZZO, FCU, Montevideo, 2010, pág. 391). De cuanto viene de decirse, corresponde anotar que si no se acreditaron ni se cuantificaron los daños, mal puede el Tribunal realizar un examen comparativo, ya que al decir de CAJARVILLE PELUFFO: “El balance requiere una val oración comparativa de los daños que los efectos del acto podrían ocasionar al demandante, con los que los intereses que la Administración debió tener en cuenta al dictarlo sufrirían con la suspensión” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 3ª Edición, Montevideo, 2012, pág. 751)”. Finalmente, resta decir, como correctamente afirmó la Procuraduría en su Dictamen, la negativa de la Administración a expedir un certificado por encontrarse inscripto en el registro, cons tituye un daño eventual e incierto que no puede conformar un motivo válido para acceder a la medida incidental que peticiona. II) Por los fundamentos expuestos, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por el quórum legal, RESUELVE: No hacer lugar a la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado. Agréguense al principal. Notifíquese personalmente. Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).