Sentencia Definitiva N° 202/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de abril de 2024. No. 202 VISTOS: Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “LARRAÑAGA OJEDA, GONZALO DANIEL con INSTITUTO DEL NIÑO Y EL ADOLESCENTE DEL URUGUAY. Acción de Nulidad” (Ficha No. 238/2023). RESULTANDO: I) Surge de fs. 18, que el 15 de mayo de 2023 el actor dedujo demanda de nulidad contra la Resolución No. 2862/2021, dictada por el Directorio del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU), el 13 de octubre de 2021, que dispuso instruirle sumario administrativo, con separación del cargo y retención de haberes (fs. 46 a 47 A.A.). II) Sostuvo que el 14 de abril de 2021, en el ejercicio de sus funciones como Director Subrogante del Centro “El Sueño del Pibe”, mantuvo discusión con uno de los adolescentes institucionalizados, en virtud de que éste pretendía ir a visitar a su madre sin acompañamiento, expresándole que no era posible pues ya se había coordinado que las salidas fueran con acompañamiento dada la preocupación de que estuviera viendo a su padre, respecto del cual existía una orden judicial de alejamiento. Indicó que en ese marco el joven avanza y lo empuja con la frente sobre su frente, por lo cual busca protegerse tomándolo de los hombros, alejándolo. Agregó padecer una patología oftalmológica y principio de glaucoma, por lo que no puede recibir golpes en el cráneo, todo lo cual surge de la declaración prestada ante la División Jurídica, el 14 de abril de 2021 y del informe clínico. Continuó relatando haber sido perseguido por el joven en la casa con un palo para golpearlo, lo cual pudo evitar, interviniendo luego sus compañeros para tranquilizarlo. Inmediatamente se comunicó con su superior jerárquico para relatarle lo sucedido, a efectos de que pudiera tomar las medidas correspondientes, les solicitó a sus compañeros que detallaran todo en el cuaderno de partes y se retiró de la institución. Expresó haber incurrido en error en instancias de prestar declaración en la información de urgencia, ya que pretendiendo brindar la mayor cantidad posible de detalles para explicar el hecho, sumado a la manera como lo expresó en aquel momento, podría llegarse a interpretar que lo tomó del cuello, lo cual no fue así. Esto fue aclarado oportunamente en la declaración prestada en el marco del sumario. Sustentó que el Reglamento de Procedimiento Administrativo en su Libro II, Del Procedimiento Disciplinario, Capítulo II, artículos 153 y 154 disponen que se debe lograr la obtención de la información de urgencia en un plazo máximo de 48 horas para su comunicación al jerarca del servicio. Sin embargo, si bien la situación acaecida fue puesta en conocimiento de la superioridad en tiempo, el procedimiento referido resultó presentado fuera del plazo previsto, al no encontrarse reunidos todos los elementos del caso y en contravención con la normativa citada. Sostuvo haberse conferido una prórroga del procedimiento sin fundamento legal, solicitada a través de correos electrónicos, encontrándose incluso culminado el referido período al momento de dicha solicitud. Entendió lo señalado constitutivo de un vicio del acto, en cuanto no se dio total cumplimiento a lo dispuesto en las normas citadas, prosiguiéndose de igual manera la investigación, verificándose un exceso de poder, ya que de esa manera se logró reunir elementos que no existían dentro de las 48 horas, buscando de esta manera recabarlos aun vencido el plazo. En definitiva, solicitó la anulación del acto impugnado. III) Conferido el correspondiente traslado, compareció a fs. 28 la Dra. Valeria Proverbio en representación del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU), contestando la demanda incoada. Reseñó que mediante Resolución No. 31, de 30 de abril de 2021, dictada por la Dirección Departamental de Montevideo, se dispone el traslado del Sr. Gonzalo Larrañaga - en forma provisoria hasta el dictado final de la investigación de urgencia en curso - del Proyecto “El Sueño del Pibe” al Proyecto “Maitei” a partir del 14 de abril de 2021.Asimismo por Resolución del mismo órgano No. 84, de 2 de agosto de 2021, se lo traslada desde “Maitei” dependiente de la Coordinación Protección 24 horas, a cumplir funciones en la Dirección Departamental de Montevideo con destino a Gestión Doc Montevideo. Agregó que la Resolución No. 100, de 16 de setiembre de 2021, modifica la Resolución No. 84/2021 en el sentido de establecer que el funcionario, ante la información de urgencia en trámite, no podía tener trato directo con niños, niñas y adolescentes. Expresó disponerse por Resolución No. 2862, de 13 de octubre de 2021, sumario administrativo con separación del cargo y retención de haberes al funcionario Gonzalo Larrañaga, tendiente a determinar el grado de participación en la comisión de la falta que se imputa y la eventual aplicación de sanción que corresponda, sin perjuicio de la medida especial dispuesta del no trato directo referido. Adujo originarse la información de urgencia en una presunta situación de violencia física de parte del citado un funcionario hacia un adolescente. En relación con los plazos, explicó que el 30 de abril de 2021 fue solicitada y avalada una prórroga para la instrucción del referido procedimiento, con el objeto de recabar la mayor cantidad de prueba testimonial y documental posible. Expuso recabarse las declaraciones de los adultos el 16 de abril de 2021, evitando de este modo la dispersión de la prueba, por lo que se cumplió cabalmente con el motivo de la instrucción. Señaló desprenderse tanto de las declaraciones del Sr. Larrañaga, del Coordinador de Turno Marco Paolo Zócalo, de la funcionaria Gisel Barboza y del propio adolescente, la existencia de una agresión física de parte del Sr. Larrañaga hacia el adolescente; violando los deberes funcionales establecidos en el artículo 18, literales a, b, k del Reglamento del funcionario de INAU, donde se desempeñaba como Director subrogante y artículo 5 del Reglamento de Procedimiento Administrativo. Agregó que del análisis de las probanzas producidas existieron elementos de convicción suficientes, para la configuración de falta administrativa al actor, en atención a lo dispuesto en el artículo 145 del Reglamento de Procedimiento Administrativo; y acorde a sus previsiones ante una falta que implica vulneración de derechos de un adolescente, la misma reviste carácter grave. Expresó sugerirse el inicio de sumario administrativo a efectos de determinar la responsabilidad del accionante, su grado de participación en la comisión de la falta y la eventual aplicación de sanción que corresponda. Al estar ante una falta de carácter grave, se debe decretar la suspensión preventiva, con la correlativa retención de haberes, acorde a lo estipulado en el artículo 164 del Reglamento, sin perjuicio de la medida especial ya dispuesta de no trato directo con niños, niñas y adolescentes. Enfatizó que el procedimiento disciplinario sumarial dispuesto se impone, por cuanto los hechos constatados como irregularidad funcional trascienden la calificación previa de falta leve, y es el que ofrece mayores garantías procesales, contribuyendo a ponderar de mejor manera aquellas variables que pudieren incidir en el quantum de la sanción que pudiere corresponder. Concluyó que el actuar de la Administración fue legítimo y motivado en lo que refiere a la instrucción del sumario, conforme la normativa vigente, sin configurarse exceso de poder en base a los fundamentos esgrimidos y con ello no generó ningún perjuicio al actor que le sea imputable al Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay. Finalmente, solicitó el rechazo de la demanda movilizada. IV) Abierto el juicio a prueba, no ofrecieron las partes el diligenciamiento de medio probatorio alguno (fs. 38). V) Alegaron las partes en el plazo común: la demandada a fs. 41 y ss. y la actora a fs. 46 y ss. VI) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen No. 604/2023 que obra a fs. 50 y vto., aconsejando rechazar la demanda y confirmar el acto impugnado. VII) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO: I) Control de regularidad del accionamiento. Se han acreditado los extremos legales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Resolución No. 2862/2021, dictada por el Directorio del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay, el 13 de octubre de 2021, que dispuso instruir sumario administrativo al actor, con separación del cargo y retención de haberes (fs. 46 a 47 A.A.). Acorde a los dichos del actor, no controvertidos por el demandado, el acto impugnado le fue notificado el 3 de noviembre de 2021. Interpuso los recursos de revocación y anulación, el 15 de noviembre de 2021. El Directorio de INAU, mediante la Resolución Nº 0407/2022, de fecha 09 de febrero de 2022, no hizo lugar al recurso de revocación. Asimismo, por Resolución del Ministerio de Desarrollo Social No. 0091/023, de fecha 23 de enero de 2023, se desestimó el recurso de anulación en subsidio; resultando notificado al accionante el 7 de marzo de 2023. Por tanto, la demanda de nulidad se dedujo en tiempo útil , con fecha 15 de mayo de 2023 (nota de cargo fs. 22). II) El Tribunal, por mayoría y conforme a lo dictaminado por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda y confirmará el acto impugnado. III) Análisis de la cuestión formal previa relativa a la procesabilidad del acto que dispone la instrucción de un sumario administrativo. En lo inicial, procede revalidar la actual posición del Tribunal en su presente integración. Así, cabe remitirse para fundar la conclusión mayoritariamente afirmativa respecto de la procesabilidad de un acto de tal naturaleza, por todas, a la Sentencia No. 138/2023. Allí textualmente se consignó, que: “el Tribunal por mayoría, estima oportuno consignar que habrá de variar el criterio sostenido hasta la presente. Esto es, pasar a considerar que el acto administrativo que dispone la instrucción de un sumario en el ámbito de un procedimiento disciplinario, resulta procesable ante esta jurisdicción. Lo anterior en razón de que como ha relevado este Tribunal en el pasado, no sólo un acto de tal naturaleza puede tener contenidos que excedan el simplemente instrumental, sino también porque no se puede decidir como cuestión formal lo que es en realidad una cuestión de mérito, aunque con ello no se resuelva el objeto principal. Como señala CAJARVILLE: “puede ocurrir que un acto integrante del procedimiento, sin obstar a la tramitación, además de los efectos sobre el trámite que como tal produzca, viole o lesione – por su propia existencia, por su contenido, o por sus efectos propios ajenos al procedimiento mismo – los derechos o intereses de una persona, sin perjuicio de la lesión que pueda causar además por su incidencia sobre el acto final. Los actos de procedimiento con tal relevancia pueden ser impugnados mediante acción de nulidad en virtud de ese agravio propio, independientemente de la impugnación del acto final o principal al que tiende el procedimiento que integran” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; “Recursos Administrativos”. FCU, 4ª edición, 2008, págs. 152- 154). Arribado este punto, corresponde al tiempo de revalidar la posición previa del Tribunal sobre el punto, hacer propias las consideraciones expuestas en la discordia a cargo del Dr. CORUJO (entre tantas), en la Sentencia No. 30/2023, las que se consideran enteramente trasladables a la situación ventilada en autos. Allí remitiendo a otras sentencias (873/2011, 631/2011, 604/2011, 476/2011, 130/2011, 579/2012, entre otras) textualmente se consignó que: “Como es de principio, deberán existir motivos que justifiquen razonablemente la medida adoptada, que además deberá ser idónea para lograr su fin legítimo: determinar la responsabilidad del funcionario involucrado, su grado de participación en la comisión de la falta que se le imputa, y en su caso, la eventual aplicación de la sanción correspondiente.” Agregamos que en el art. 169 del Decreto 500/991 dispone que si existieran motivos suficientes para imputar razonablemente a un funcionario la comisión de una falta administrativa se dispondrá un sumario (art. 183) extremos que necesariamente deben ser analizados por la Corporación en el momento que se impugnan y para ello debe admitirse sin ningún afán de duda su procesabilidad porque de lo contrario es abandonar al ciudadano en manos de la siempre poderosa Administración, postergando su derecho, por la que cabe abordar si causa una lesión al honor con la sustanciación del mismo. “Como expresa Flores Dapkevicius (El procedimiento disciplinario, págs. 40/41), adhiriendo a la tesis de Cajarville Peluffo (Recursos Administrativos, 3a. Ed., págs. 144/146), habría que analizar caso por caso “porque podrían existir hipótesis donde una resolución ilegítima, por falta de motivo u otros vicios, cause el daño exigido”, sin perjuicio de que la resolución que dispone el sumario pueda estar decidiendo también otro tipo de cuestiones (conforme Sentencia 484/2007 y 20/2006, entre otras)”. En idéntico sentido la mejor doctrina /ADA Tomo XI páginas 139 y siguientes con nota de DE LEMA BLANCO, César: “Sumario Administrativo. Acto inicial, nueva tendencia”; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Recursos Administrativos “FCU Mvdeo. 2008 páginas 158 y en especial la nota al pie de página número 107 y FLORES DAPKEVICIUS, Ruben: “¿Es impugnable la resolución que dispone un sumario administrativo?” en Rev. Derecho Público N 15, Mvdeo 1999 página 183. Sentencia 20/2006 ADA T XIV página 115 y siguientes)”. (Cfme. Sentencia 30/2023)”. Lo anterior, teniendo presente por un lado que la Sra. Ministra Dra. Selva Klett remite a su posición relativa a, por un lado, la no procesabilidad del acto que dispone la iniciación del sumario en tanto acto por antonomasia de procedimiento; mientras que, por otro, sí entiende procesables las medidas preventivas (en tal sentido además de la citada, por todas, ver Sentencia No. 948/2022). Asimismo, se consigna que el Sr. Ministro Dr. Luis María Simón considera que el acto no resulta procesable ante esta jurisdicción (ello abarca tanto la disposición del acto de apertura del sumario como la imposición de medidas cautelares), salvo excepcional invocación y acreditación de manifiesta ilegitimidad, absurdo, abuso o deviación de poder, si fueren evidentes, lo que concluye, no acontece en el caso (por todas ver discordia incorporada en la Sentencia No. 138/2023). IV) Actuaciones antecedentes. Emerge de los antecedentes allegados al proceso que por Resolución Nº 27/2021, de fecha 14 de abril de 2021, la Dirección del Área Adolescencia de Coordinación Protección 24 HS Montevideo, dispuso la realización de una información de urgencia al amparo del artículo 153 del Reglamento de Procedimiento Administrativo de INAU (en adelante RPAI) ante la situación presuntamente irregular ocurrida en el Proyecto “El Sueño del Pibe” relacionada con la supuesta agresión física por parte del funcionario Sr. Gonzalo Larrañaga hacia un adolescente. También dispone el traslado del mismo en su calidad de Encargado de la Dirección del Proyecto a cumplir funciones al Proyecto Maitei, sin trato directo con niños, niñas y adolescentes (fs. 14 a 14 vto. A.A. y su modificativa Res. 30/2021 - fs. 15 a 15 vto. A.A.). Mediante mail enviado por la instructora designada Lic. Verónica Tabares a la Directora (Enc.) Departamental de Montevideo A.S. Geraldy Correa, solicita prórroga para la instrucción de la información de urgencia hasta el 03 de mayo de 2021 “En virtud de recabar la mayor cantidad de prueba testimonial y documental posible” , la cual le fue concedida (fs. 16 A.A.). Asimismo, consta informe circunstanciado, relacionando las diligencias realizadas e individualizando como responsable de falta administrativa al actor, derivada de la violación a los deberes funcionales establecidos en el artículo 18 literales. a, b, k, del Reglamento de Procedimiento Administrativo del INAU y art. 5 del Reglamento de Procedimiento Administrativo “ agrediendo físicamente a un adolescente del proyecto donde él era Director”. En tal sentido se concluye aconsejando la instrucción de un sumario administrativo a su respecto (fs. 25 a 27). Posteriormente emite informe la Asesoría Letrada del INAU, compartiendo las conclusiones arribadas, calificando la falta de grave y por ende aconsejando las medidas de suspensión preventiva y retención de haberes acorde al artículo 164 del RPAI (fs. 41 a 41 vto.). Finalmente se emite el acto impugnado (fs. 46- 47 A.A.). V) Sobre los agravios expuestos Se observa como agravio gravitacional esgrimido por el actor, el alegado incumplimiento del plazo previsto por el artículo 154 del Reglamento de Procedimiento Administrativo del INAU, a fin de dar cumplimiento al diligenciamiento de la Información de Urgencia dispuesta al amparo del art. 153 del mismo cuerpo normativo; como asimismo la no pertinencia de la prórroga conferida. Corresponde reseñar que el indicado artículo 154 preceptúa: “COMUNICACIÓN AL JERARCA. La denuncia, con la información de urgencia, deberá ser puesta en conocimiento del o de la jerarca del servicio dentro del plazo máximo de cuarenta y ocho horas. Ello sin perjuicio de la comunicación inmediata si la gravedad del hecho así lo justificare.” Tal como lo indica el citado artículo 153, la información de urgencia es el procedimiento inmediato tendiente a individualizar a los posibles autores, cómplices y testigos y a evitar la dispersión de la prueba; y si bien es cierto que no se encuentra prevista su prórroga, ello no implica la afectación del fin para el cual fue previsto, lo cual en caso de ocurrir sería determinante de una desviación del procedimiento. Es así que "La antigua máxima "pas de nullité sans grief", recuerda que las nulidades no tienen por finalidad satisfacer pruritos formales, sino enmendar los perjuicios efectivos que pudieran surgir de la desviación de los métodos de debate, cada vez que esta desviación suponga restricción de las garantías a que tienen derecho los litigantes". "Sería incurrir en una excesiva solemnidad y en un formalismo vacío, sancionar con nulidad todos los apartamientos del texto legal, aun aquellos que no provocan perjuicio alguno. El proceso sería, como se dijo de sus primeros tiempos, "una misa jurídica", ajena a sus actuales necesidades" (Couture: "Fundamentos del Derecho Procesal Civil”, ed, 1978, pág. 390). Cabe expresar que - cumpliendo con su objeto - las resultancias de la mentada información resultaron insumo necesario del acto recurrido dispuesto acorde al art. 156 del Reglamento, siendo el sumario administrativo “… el procedimiento tendiente a determinar o comprobar la responsabilidad de las y los funcionarios imputados de la comisión de falta administrativa y a su esclarecimiento” . Es así que la Administración determinó - mediante la impugnada y no antes - la imputación de falta administrativa al accionante, no observándose afectación de sus garantías como consecuencia de la demora aludida, sino el cumplimiento de diligencias a fin de lograr la verdad material, que al decir de DEPLPIAZZO resulta un pilar fundamental del quehacer estatal, conforme al cual debe procurarse el conocimiento de la realidad y sus circunstancias, tal cual aquella y ésta son, independientemente de cómo hayan sido alegadas por las partes. (Delpiazzo, Carlos. Derecho Administrativo General y Especial, Tomo I,. Volumen 1, La Ley Uruguay Ed. 2022, p. 336). En cuanto al exceso de poder señalado, al entender que la demandada prosiguió con las indagaciones estando el plazo vencido, logrando de esa manera reunir elementos que no existían dentro de las 48 horas; no resulta de recibo. En tal sentido, siguiendo las enseñanzas de CAJARVILLE el exceso de poder “existirá cuando lo dispositivo no sea objetiva y cualitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cualitativamente idóneo para el fin debido; en tal caso, objetivamente, no han existido motivos para actuar como se ha hecho, o no se ha perseguido el fin debido ” (Cajarville Peluffo, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo T II. Montevideo FCU. 2012, p. 80).”, lo cual no se observa probado en obrados, siendo carga del accionante acreditar su existencia (Sent. de este Cuerpo Nros. 130/2016, 223/2021, 4/2022, 123/2022, 568/2022, 948/2022 y 339/2023, entre otras.). Por otra parte, en atención a que no se cuestionó la legitimidad de las medidas cautelares adoptadas (el embate se centró exclusivamente en el incumplimiento de los plazos relacionados con la información de urgencia), analizar la regularidad jurídica de las mismas implicaría violar derechamente los límites del principio dispositivo, y caer, en consecuencia, en un fallo viciado de incongruencia. En síntesis, por las razones preanunciadas, el Tribunal en mayoría, concluye que no se encuentra mérito para acoger ninguno de los agravios invocados por el impugnante, siendo el obrar de la Administración en el caso legítimo. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, en mayoría, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confirmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón, Dra. Rossi (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).