Sentencia Definitiva N° 184/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 18 de abril de 2024. No. 184 VISTOS: Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “DALUZ SANTANA ORREGO, ROSA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 193/2021). RESULTANDO: I) En este proceso, la actora Rosa DALUZ SANTANA ORREGO, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. DP 111/2020 dictada el 12 de agosto de 2020 por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social (en adelante: B.P.S.), mediante la cual se declaró que la accionante no configura causal por subsidio transitorio por incapacidad parcial previsto por el art. 5 de la Ley No. 18.395 de 24 de octubre de 2008; así como tampoco accede a ninguna causal jubilatoria por no contar con los servicios ni edad suficiente (Fs. 46 vto. de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria reseñó, que, en el año 2017 solicitó la jubilación por incapacidad y el subsidio transitorio, ya que debido a su situación de salud tuvo que abandonar sus actividades laborales perjudicando su situación económica, además de su salud y estado de ánimo. Remarcó que, su incapacidad determinada por el propio B.P.S., es mayor al 50%, casi llega al 57 %, debido a las enfermedades que padece, “Síndrome túnel Carpeano” en mano izquierda, “Gonalgia Bilaterales espondiloartrosis degenerativa” en L2 L3 C5 C6, las cuales son crónicas y progresivas, sumado a su edad, 63 años, constituye una imposibilidad real de desarrollar cualquier tarea. Con base en el relato que antecede, esgrimió que, el acto administrativo cuya anulación se pretende es violatorio de una regla de derecho, configurando así una de las causales de nulidad referidas en el art. 309 de la Constitución. La ilegitimidad del acto se considera configurada por cuanto afecta su derecho adquirido a la prestación de seguridad social, privándola del derecho a percibir la jubilación, reconocido expresamente por nuestra Constitución. Añadió que, en virtud de ello, se ve privada de los medios de vida necesarios para poder subsistir, a los que refiere el Art. 7 y 45 de la Constitución, encontrándose desamparada frente a la invalidez que padece, siendo que el Estado debe asistirla en tal situación, de acuerdo con la Ley de discapacidad No. 18.651 y tratado internacional ratificado por Ley No. 18.418 (Convención Sobre los Derechos de las Personas Discapacitadas). Describió su situación de salud, afirmando que, el baremo de 56,87% debe verse incrementado por cuanto su estado de salud ha variado y se ha visto empeorado por nuevas dolencias que le dificultan, aún más, el desarrollo de todas las actividades. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Puntualizó que, desde el punto de vista formal, el Organismo ha cumplido con todos los lineamientos normativos exigidos en el Reglamento de Procedimiento Administrativo del B.P.S., surgiendo de los antecedentes administrativos el fiel acogimiento a las reglas que regulan el debido proceso. Afirmó que, el acto administrativo cuestionado se encuentra fundado en los distintos informes y actuaciones administrativas llevadas a cabo por el Organismo, y en la norma de derecho, que impide a la actora acceder a la prestación que solicita. Agregó que, el Organismo demandado tuvo en cuenta a través de la Comisión Técnica, todas las patologías y documentación relativa a las mismas, denunciadas por la actora, los que por cuestiones atinentes al secreto médico profesional, se encuentran incorporadas al expediente administrativo, pero fueron objeto de estudio y análisis, al amparo de lo dispuesto por la normativa vigente. Indicó que, desde el punto de vista sustancial el acto atacado de nulidad, también se encuentra plenamente fundado en la regla de derecho y en los hechos cuya sustanciación se llevaron a cabo en el expediente precedentemente relacionado. Sostuvo que, la actora justifica su acción en la supuesta imposibilidad que tiene para desarrollar cualquier tipo de tareas, pero, no ejerce una crítica —basada en hechos o en derecho del dictamen arribado por la Comisión Técnica— presupuesto necesario y base de la decisión del Organismo en el dictado del acto, y la razón por la cual su baremo debe ser mayor, y en su caso superior al 66% establecido en la reglamentación. Señaló que, conforme a lo dispuesto por el art. 19 de la Ley No. 16.713, el cual regula la jubilación por imposibilidad física pretendida, la actora no alcanzó el baremo suficiente para que se declare su incapacidad absoluta. Y, a su juicio, tampoco corresponde el acceso a un subsidio transitorio por incapacidad parcial, porque si bien alcanzaría el baremo necesario para ello, la misma no cumple con los requisitos establecidos por el art. 22 de la Ley 16.713 que exige que dicha incapacidad sobrevenga en actividad o en períodos de inactividad compensada, la cual no es la situación de la actora, quien cesó su última actividad con fecha 25 de julio de 1996. Defendió la competencia de los Servicios Médicos del Organismo para determinar la incapacidad del afiliado. Y, consideró que, la resolución administrativa de la que se agravia la actora, se ajusta entonces a las normas legales y reglamentarias vigentes (arts. 19 y 22 de la ley 16.713 y Decretos Nos. 382/98 y 306/013), ante lo cual, el Organismo ha actuado de acuerdo con los márgenes de su competencia. Hizo referencia a que, tal como lo exige la Reglamentación, la Comisión Técnica encargada de determinar el grado de incapacidad de la actora, está conformada por profesionales, no solo dependientes del Organismo, sino también por médicos de las aseguradoras previstas en la norma. Por lo expuesto, sostuvo que, el Organismo ha actuado conforme a derecho, correspondiendo rechazar la demanda impetrada, confirmándose el acto administrativo impugnado. IV) Por Resolución No. 4394/2021 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada de fs. 20 - 107, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 99 fojas). V) Las partes alegaron de bien probado (fs. 111 – 112 vto. y fs.114 - 115, respectivamente). VI) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 486/2023, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 118 – 118 vto.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 120). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 16 de setiembre de 2020 (fs. 48 de los A.A.) quien lo resistió el 24 de setiembre de 2020 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 50 – 51 de los A.A.). Habiendo transcurrido 200 días desde la interposición de los recursos, al 19 de abril de 2021 operó la denegatoria ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 14 de junio de 2021 (nota de cargo fs. 7 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. DP 111/2020 dictada el 12 de agosto de 2020 por la Gerencia de Prestaciones Económicas del B.P.S., mediante la cual se declaró que la accionante no configura causal por subsidio transitorio por incapacidad parcial previsto por el art. 5 de la Ley No. 18.395 de 24 de octubre de 2008; y tampoco accede a ninguna causal jubilatoria por no contar con los servicios ni edad suficiente. (Fs. 46 vto. de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Conforme surge de los antecedentes administrativos, el acto impugnado es el corolario, de un procedimiento que tuvo su inicio el 25 de mayo de 2017, con la solicitud realizada por la actora, ante las oficinas del B.P.S. de la ciudad de Las Piedras, a fin de que se le otorgara una jubilación por incapacidad física (Fs. 2 vto. y ss. de los A.A.). A fs. 3 y 4 de los antecedentes, respectivamente, obra consulta de servicios registrados ante el organismo y, el detalle cronológico de los servicios no registrados, respecto de los cuales, presentó la actora testigos a fin de su acreditación, los que depusieron en vía administrativa de fs. 15 a 17 de A.A. Surge de fs. 22 vto. de los recaudos allegados, que, en una primera instancia, por Dictamen Médico de fecha 28 de febrero de 2018, se dictaminó que la actora configuraba una incapacidad para el empleo o profesión habitual a partir del 24 de abril de 2018, con un porcentaje de Baremo de 56,87 %. De lo actuado, se confirió vista a la gestionante, consignando, además, que no fueron probados los servicios prestados como doméstica para Betty Whitaker Billige, en el período 1989 a 1995 (fs. 23 vto. de los A.A.). La actora evacuó la vista otorgada por escrito, agregando nueva documentación médica y, proponiendo el diligenciamiento nueva prueba testimonial (fs. 25 Vto. a 27 de los A.A.). Se diligenció la prueba testimonial ofrecida (fs. 31 vto. a 40 de los A.A.), mediante la cual, el organismo tuvo por acreditado, en su totalidad, los servicios denunciados como doméstica para la empleadora Betty Whitaker Billige, en el período 1989 a 1996, lo cual se notificó a la titular (fs. 44 de los A.A.). Finalmente, con fecha 18 de agosto de 2020 se dictó el acto administrativo ahora impugnado. (Fs. 46 vto. de los A.A.). Cabe señalar que, con fecha 14 de enero de 2021, la actora se sometió a una revisión de su incapacidad, por la que Comisión Técnica ratifica el porcentaje de Baremo de 56,87% (fs. 66 vto. de los A.A.), y seguidamente, obra nuevo dictamen médico de fecha 23 de junio del mismo año, el cual ratifica el porcentaje de baremo en un 40,32% (fs. 23 de los A.A.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, por unanimidad de votos, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) De acuerdo con el artículo 19 de la Ley Nro. 16.713, en la redacción dada por el artículo 4° de la Ley Nro. 18.395: “La causal de jubilación por incapacidad total se configura por la ocurrencia de cualesquiera de los siguientes presupuestos: A) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, sobrevenida en actividad o en período de inactividad compensada, cualquiera sea la causa que la haya originado y siempre que se acredite no menos de dos años de servicios reconocidos de acuerdo al artículo 77 de la presente ley. Para los trabajadores que tengan hasta veinticinco años de edad sólo se exigirá un período mínimo de servicios de seis meses. B) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, a causa o en ocasión del trabajo, cualquiera sea el tiempo de servicios. C) La incapacidad laboral absoluta y permanente para todo trabajo, sobrevenida después del cese en la actividad o del vencimiento del período de inactividad compensada, cualquiera sea la causa que hubiera originado la incapacidad, cuando se computen diez años de servicios reconocidos de acuerdo al artículo 77 de la presente ley, como mínimo, siempre que el afiliado haya mantenido residencia en el país desde la fecha de su cese y no fuera beneficiario de otra jubilación o retiro, salvo la prestación que provenga del régimen de jubilación por ahorro individual definido en la presente ley. Quienes, habiéndose incapacitado en forma absoluta y permanente para todo trabajo, no configuren la causal de jubilación por incapacidad total, por no reunir los requisitos antes establecidos, podrán acceder a la prestación asistencial no contributiva por invalidez, en las condiciones previstas por el artículo 43 de la presente ley.” Por su parte el Decreto Nro. 306/013, que aprueba la “… revisión de las Normas para la Valoración del Grado de Invalidez (Baremo)”, consagró en sus arts. 2° y 3° respectivamente: “(…) La incapacidad absoluta para todo trabajo se configurará con un 66% o más de invalidez, según el baremo aprobado por el presente Decreto” “(…) A los efectos de la valoración de la incapacidad parcial, la Comisión Técnica considerará aquellas incapacidades que incidan en el desempeño del empleo o profesión habitual, de acuerdo a la carga psicofísica que supone la realización de la tarea en cuestión. Sin perjuicio de ello, si la aplicación de los criterios generales previstos en el baremo, arrojare como resultado una disminución funcional igual o superior al 50%, se presumirá la incapacidad absoluta y permanente para el empleo o la profesión habitual”. Asimismo, el artículo 7 del Decreto No. 382/998, establece que es el B.P.S., a través de su Área de Medicina Laboral, quien realiza el dictamen primario que reconoce la existencia de incapacidad. VI) En el caso a estudio, la jubilación fue denegada, ya que, según los organismos médicos de la demandada, la actora no contaba con el baremo de incapacidad requerido a efectos de acceder a la jubilación, es decir el 66% de incapacidad. A juicio del Tribunal y, contrariamente a lo afirmado por la promotora, el Organismo ha actuado conforme a la normativa vigente. VI.1) En efecto, en la especie, el principal planteo de la actora apuntó a cuestionar la asignación del porcentaje y el grado de incapacidad, cuestiones respecto de las cuales no cumplió con su carga de rebatir los dictámenes de la Comisiones Médicas, desde que, sus afirmaciones, no se vieron respaldas por la prueba ofrecida por ella en autos. Sabido es que, la actividad probatoria, como toda carga procesal, es un imperativo del propio interés, quien omite probar, se expone a no formar la convicción del Juez sobre la existencia de los hechos que alega, aumentando el riesgo de una sentencia desfavorable (Cf. Palacio, Lino; “MANUAL DE DERECHO PROCESAL CIVIL”, pág. 399, Décimo Cuarta Edición, Abeledo-Perrot S.A., Bs. As., Argentina, Año 1998). Y precisamente ello es lo que acontece en el caso. En efecto, como se ha señalado en casos análogos, si bien, el Tribunal puede controlar la rectitud jurídica del criterio técnico acogido por la Administración, no es menos cierto que en estos casos, corresponde, para desvirtuarlo, ofrecer el diligenciamiento de prueba pericial, que ilustre acabadamente a la Sede sobre eventuales desaciertos en el juicio técnico del que se ha valido la accionada (Cfme. Sentencia No. 281/2012). VI.2) Y, en la emergencia, no puede soslayarse el resultado de la prueba pericial llevada a cabo por parte del Departamento de Medicina Legal de la Facultad de Medicina de la Universidad de la República en esta instancia, la que no resultó favorable al amparo de la pretensión movilizada por la actora (fs. 99 a 104, infolios). Así pues, en dicha pericia, se concluye que: “Se estima una incapacidad global de 59,52%” (fs. 104). Por consiguiente, es dable concluir que, no se cuenta con elementos que permitan hacer lugar a la pretensión anulatoria deducida. VII) Por el contrario, aun con la producción de la prueba pericial, la parte actora no logró remover el obstáculo que le impone el ordenamiento jurídico para poder acceder a la pensión por incapacidad que pretende, al no haber alcanzado el porcentaje mínimo de sesenta y seis por ciento (66%) de invalidez. En términos mutatis mutandis , resulta de algún modo trasladable al sub - examine lo expresado por Sentencia No. 169/2022, en cuanto consignó: “La Sala ha expresado en sendas ocasiones que en materia pericial rigen dos “reglas de oro”, según las cuales: a) El Tribunal no se halla vinculado por el dictamen pericial, pero debe fundar adecuadamente cualquier apartamiento de este; y b) Cuanto más técnica es la pericia, mayores dificultades encuentran los órganos jurisdiccionales para apartarse de las conclusiones técnicas de tal tipo de pericias, siendo que el “Juez” sólo es reputado experto en la materia jurídica “peritos peritorum”. (sentencias Nº 734/1998, 62/2012, 171/2015, 499/2019 y 721/2020, entre otras). Pues bien, esta última regla se patentiza con un alto grado de intensidad en el caso concreto, en el cual resulta sumamente complejo ponderar, de manera individual y en su conjunto, los distintos elementos, fundamentalmente médicos, pero también (…) sociales y económicos que deben tenerse en cuenta para concluir que la actora se encuentra en una situación de incapacidad inhabilitante para todo trabajo remunerado.” VIII) Por otro lado, con relación al subsidio transitorio por incapacidad parcial, a entender de la Sala, tampoco le asiste la razón a la actora. De acuerdo con lo establecido por el art. 5 de la Ley No. 18.395, que da nueva redacción al art. 22 de la Ley 16.713: “El derecho a percibir el subsidio transitorio por incapacidad parcial, se configura en el caso de la incapacidad absoluta y permanente para el empleo o profesión habitual, sobrevenida en actividad o en períodos de inactividad compensada, cualquiera sea la causa que la haya originado, siempre que se acredite: A) No menos de dos años de servicios reconocidos de acuerdo al Artículo 77 de la presente ley. Para los trabajadores que tengan hasta veinticinco años de edad sólo se exigirá un período mínimo de servicios de seis meses. B) Que se trate de la actividad principal, entendiéndose por tal la que proporciona el ingreso necesario para el sustento. C) Que se haya verificado el cese del cobro de las retribuciones de actividad en la que se produjo la causal del subsidio transitorio y durante el período de percepción del mismo. Si la incapacidad se hubiese originado a causa o en ocasión del trabajo, no regirá el período mínimo de servicios referido. Esta prestación se servirá, de acuerdo al grado de capacidad remanente y a la edad del afiliado, por un plazo máximo de tres años contados desde la fecha de la incapacidad o desde el vencimiento de la cobertura de las prestaciones por enfermedad y estará gravada de igual forma que los demás períodos de inactividad compensada. Si dentro del plazo antes indicado la incapacidad deviene absoluta y permanente para todo trabajo, se configurará jubilación por incapacidad total. Los beneficiarios de este subsidio quedan comprendidos en lo dispuesto por el literal A) del Artículo 327 de la Ley No. 16.320, de 1º de noviembre de 1992”. Es de ver, en consecuencia, que, de acuerdo con el artículo citado, se requiere para tener derecho a la prestación, que la incapacidad se produzca estando el titular en actividad o en períodos de inactividad compensada, requisito que, claramente, no se cumple en el caso de autos, por lo que no corresponde el otorgamiento de esta prestación. IX) A mayor abundamiento, tal como surge de los antecedentes administrativos ya referidos supra, la actora había dejado de trabajar el 25 de julio de 1996, ello, según lo declarado por la propia accionante (fs. 2 a 4 de los A.A), siendo declarada la incapacidad parcial por parte del B.P.S., desde el 24 de abril de 2018 (fs. 22 vto. de los A.A.). X) Ergo, la accionante claramente no cumple con los requisitos para acceder al amparo requerido, por cuanto, no cumplía con el requisito de tener actividad laboral a la fecha de configuración de la incapacidad y, tampoco ésta fue sobrevenida en períodos de inactividad compensada. De tal modo, no cabe formular reproche alguno al proceder de la Administración, el que, en el caso, resultó enteramente ajustado a derecho. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de la Ley Nro. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Simón, Dra. Rossi. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).