Sentencia Definitiva N° 181/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 11 de abril de 2024. No. 181 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “QUEIROLO TICOZZI, MAR ÍA NOELIA con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha No. 150/2023). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo demanda an ulatoria contra la Resolución No. 1662/2022 , de 6 de julio de 2022, emitida por el Encargado de la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Policial del Ministerio del Interior, en cuanto dispuso el ascenso por concurso al grado de Sub Oficial Mayor de l Escalafón “L” a los Sargentos (PA) Patricia Mariño, Leticia Noguez y Madalena López (fs. 36 a 38, en carpeta verde de 65 fojas, A.A.). En su demanda, relató que ingresó al Ministerio del Interior el 30 de setiembre de 1994 con el cargo de Agente de 2ª y que está presupuestada en la Dirección Nacional de Sanidad Policial, en comisión en la Dirección Nacional de Migración. En necesaria síntesis, se agravió contra la Resolución impugnada argumentando que: i) no surge de la Resolución que el Director Nac ional de Asistencia y Seguridad Policial tenga facultades delegadas para disponer un acto administrativo de ascenso , debido a que dicha competencia es conferida al jerarca máximo del Ministerio del Interior, o sea al Ministro o quien haga sus veces; ii) los respectivos ascensos corresponden a la calificación 2020, emitida el 6 de agosto de 2021, donde la actora se ubicó en el primer lugar de prelación para el ascenso , con un puntaje total de 1515,6627; iii) no surge del acto cuáles fueron los motivos por los cuales se la excluyó del ascenso, limitando sus derechos humanos y vulnerando la buena fe, seguridad jurídica, confianza legítima y buena administración ; iv) se vulneró su derecho a la carrera administrativa al no comprender la normativa que rige en las transformaciones y reestructuras administrativas, las cuales no pueden lesionar derechos (Ley No. 18.719, artículo 7). El curso de pasaje de grado fue realizado en agosto de 2020, es decir, antes que se resolviera nuevamente la separación de la Caja y Sani dad Policial; y v) la Administración también actuó con desviación de poder por seguir una actitud caprichosa, conformando un accionar arbitrario, desviándose totalmente del interés debido. En definitiva, por estos fundamentos, solicitó el amparo de su demanda (fs. 2 a 20). II) Conferido el correspondiente traslado compareció la Dra. Ana Wolkan -en representación del Ministerio del Interior -, quien se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En primer lugar, indicó que conforme surge del informe del Departamento de Recursos Humanos de la D.N.A.S.S.P. la actora desde su ingreso al Instituto Policial pertenece presupuestalmente a la Dirección Nacional de Sanidad Policial, prestando servicios en comisión en la Dirección Nacional de Migración. Con la Ley No. 19.315, de 18 de febrero de 2015, se creó la Dirección Nacional de Asuntos Sociales y mediante el artículo 18 del Decreto Reglamentario No. 153/2016 se previó que esta tuviera una Sub Dirección Nacional de Sanidad Policial y una Sub Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Policial. Las calificaciones correspondientes al año 2020 en las que la accionante se encontraba en el primer puesto para ascender refieren a cuando todavía existía la Dirección Nacional de Asuntos Sociales. El artículo 172 de la Ley No. 19.924, vigente desde el 1º de enero de 2021, creó la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Policial (Unidad Ejecutora No. 025) y la Dirección Nacional de Sanidad Policial (Unidad Ejecutora No. 030), a consecuenci a de lo cual la Dirección Nacional de Asuntos Sociales se escindió y los funcionarios volvieron a pertenecer a la Dirección a la que pertenecían originariamente. En el caso de la funcionaria Queirolo, pasó nuevamente a depender presupuestalmente de la Dirección Nacional de Sanidad Policial. La Resolución atacada refiere a los ascensos de los funcionarios pertenecientes a la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial, por lo que al pertenecer la funcionaria Queirolo a la Dirección Nacional de Sanidad Policial carece de legitimación para demandar su anulación. Por otra parte, señaló que no se comparte en lo absoluto que el acto administrativo se encuentre viciado por falta de motivación. Basta con dar lectura a los Resultandos I) y II) pa ra encontrar allí la motivación legal del acto. Finalmente, y en virtud de la fundamentación expuesta, concluyó que no es cierto que la Resolución atacada “quite” derechos subjetivos adquiridos en forma arbitraria. En suma, por estas razones, bregó por el rechazo de la demanda (fs. 27 a 30). III) Por decreto No. 2098/2023 (fs. 32) se dispuso la apertura a prueba y el 6 de junio de 2023 se dio cuenta que vencido el plazo no se ofreció ninguna prueba (fs. 34). IV) La parte demandada alegó en el plazo común de quince días (fs. 37 a 38 vto.), no haciendo lo propio la actora (fs. 40). V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 525/2023 y aconsejó desestimar la demanda por falta de legitimación activa (fs. 41 a 43). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Señores Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 45). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , correspond e relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución No. 1662/2022 se emitió el 6 de julio de 2022 (fs. 36 a 38, A.A.) y según manifestaciones de la accionante (fs. 3 vto., infolios) no controvertidas por la demandada (fs. 27 a 30, infolios), tomó conocimiento de esta el 21 de julio de 2022. El 28 de julio de 2022 interpuso los r ecursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 2 a 33, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración resolviera el último de los recursos , el 13 de febrero de 2023. La demanda se interpuso el 31 de marzo de 2023, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 21). II) El Tribunal, por unanimidad, habrá de compartir el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 41 a 43) y declarará la falta de legitimación activa de la promotora, por los fundamentos que a continuación se explicitarán. A los efectos de una mejor comprensión del caso, se estima pertinente partir del marco normativo aplicable. En ese sentido, cabe consignar que la Ley No. 19.315 , de 18 de febrero de 2015, a través de su artículo 18 creó la Dirección Nacional de Asuntos Sociales, como “(…) una unidad ejecutora, de jurisdicción nacional, cuyos cometidos son la organización y gestión de la salud y de la asistencia y seguridad social policial (…)” (la negrilla no pertenece al texto original). A su vez, en el artículo 1º de su Decreto Reglamentario No. 153/2016, de 30 de mayo de 2016 se previó: “La Dirección Nacional de Asuntos Sociales como servicio especializado dependiente del Ministerio del Interior, tendrá una Sub Dirección Nacional de Sanidad Policial , la que tendrá como cometidos la prevención, protección y recuperación integral de la Salud en todos los niveles del personal policial en actividad y retiro, pensionistas, núcleo familiar, control sanitario y certificación de licencias por enfermedad; y una Sub Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial , la que tendrá como cometidos gestionar, tramitar, proponer y servi r los retiros, pensiones, subsidios y demás prestaciones de seguridad social.” (la negrilla no pertenece al texto original). Ahora bien, esta composición orgánica de los servicios se modificó por el artículo 172 de la Ley No. 19.924 , de 18 de diciembre de 2020, por el cual creó la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial y la Dirección Nacional de Sanidad Policial, asignándoseles los recursos de la Dirección Nacional de Asuntos Sociales, que dejó de existir. En ese sentido, la referi da disposición, vigente al 1º de enero de 2021, estableció: “Créanse en el Inciso 04 "Ministerio del Interior", las unidades ejecutoras 025 "Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial" y 030 "Dirección Nacional de Sanidad Policial" , programas 402 "Seguridad Social" y 440 "Atención Integral de la Salud", respectivamente, a las que se le asignarán los recursos humanos, materiales y financieros de la Unidad Ejecutora 034 "Dirección Nacional de Asuntos Sociales” (la negrilla no pertenece al texto original). En consonancia con lo anterior, el artículo 18 de la Ley No. 19.315, en la redacción dada por el artículo 173 de la Ley No. 19.924 , dispuso: “La Dirección Nacional de Sanidad Policial será una unidad ejecutora de jurisdicción nacional, cuyos cometidos son la organización y gestión de la salud del personal policial en actividad o situación de retiro (jubilados y pensionistas), y su núcleo familiar. Al frente de la misma estarán un Director Nacional y un Subdirector Nacional de Sanidad Pol icial, cuyos cometidos serán la organización y gestión administrativa, de recursos humanos, materiales y financieros que se les asignen o recauden, sin perjuicio de lo establecido en el inciso primero del artículo 11 de la presente ley. Tendrán a su vez los cometidos de prevención, protección, recuperación integral de la salud en todos los niveles del personal comprendido en el inciso primero de esta norma, así como su contralor sanitario y certificación de licencias por enfermedad, conforme a lo que determine la reglamentación” (la negrilla no pertenece al texto original). En tanto, el artículo 18-TER de la Ley No. 19.315 , en la redacción dada por el artículo 174 de la Ley No. 19.924 dispuso lo siguiente: “La Dirección Nacional de Asistencia y Segurida d Social Policial es una unidad ejecutora de jurisdicción nacional, cuyos cometidos son gestionar, tramitar, proponer y servir los retiros, pensiones, subsidios y demás prestaciones de seguridad social, así como lo referente a la tutela social y promoción de la vivienda policial. Al frente de la misma estará un Director Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial, cuyos cometidos serán la organización y gestión administrativa, de recursos humanos, materiales y financieros que se les asignen o recaude n, sin perjuicio de lo establecido en el inciso primero del artículo 11 de la presente ley” (la negrilla no pertenece al texto original). De esta manera, se volvió al viejo esquema organizacional, en donde los servicios de seguridad social estaban a cargo de una Dirección Nacional y los servicios de salud a cargo de otra. Con lo cual, por imperio legal , la actora volvió a pertenecer a la Dirección Nacional de Sanidad Policial, al haber dejado de existir la Dirección Nacional de Asuntos Sociales. De ahí que la calificación anual del año 2020 , que todavía tomaba en cuenta la por entonces Dirección Nacional de Asuntos Sociales, carezca de relevancia a los efectos de poder ascender -con fecha 1º de febrero de 2021- en la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial, Unidad a la que no pertenece la actora (véase en este sentido el punto 2 de la demanda, a fs. 4, infolios y el informe del Departamento de Recursos Humanos de la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial de 1º de agosto de 2022, a fs. 39, A.A.). En todo caso, su planteo referente a su carrera y ascenso para el año 2021 debió centrarse en la Unidad a la que sí pertenece, esto es, la Dirección Nacional de Sanidad Policial. Pero es claro que carece de legitimac ión para contender contra una Resolución emitida por una Unidad Ejecutora a la cual no pertenece, respecto de ascensos de funcionarios de aquella , que además accedieron a dichas vacantes mediante el mecanismo de concurso, procedimiento que la actora ni siquiera menciona en su demanda. En este sentido, cabe replicar aquí lo expresado por la Corporación en cuanto a que “La legitimación en la causa surge de hallarse situado en una determinada situación jurídica subjetiva (derecho subjetivo o interés legítimo, el que además debe ser directo y personal) , extremo que es totalmente independiente de la legitimidad o ilegitimidad del acto que se resiste con el accionamiento. La legitimación reclamada para accionar es previa o preexistente a que se determine el a rreglo o desarreglo a Derecho del acto administrativo objeto de la acción de nulidad . Dicho, en otros términos: no nace como consecuencia de la inobservancia del Derecho por el acto encausado (…)” (sentencia No. 289/2014 , citada -entre otras - en sentencias Nos. 297/2018, 540/2019, 448/2021 y 346/2023 ) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Dicho de otro modo, “(…) Este requisito sustancial, expresamente exigido en el art. 309 de la Carta, también es puesto de manifiesto en la doctrina española… GARCÍA DE ENTERRÍA destaca: “…De modo que el demandante debe encontrarse en una determinada relación previa con un acto o disposición administrativa que haga legítima la presencia de un determinado sujeto en el concreto proceso en que se impugna ese a cto o disposición. Esa relación sujeto objeto en que consiste la legitimación juega, pues, como una condición o presupuesto subjetivo de la admisibilidad de la pretensión , impidiendo, en los casos en que falte , entrar a decidir sobre la cuestión de fondo objeto de la litis” (Cf. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo en “Curso de Derecho Administrativo”, T. II, Ed. Civitas, Madrid, 1981, p. 532) (…)” (sentencia No. 399/2015, citada -entre otras- en sentencias Nos. 479/2018, 540/2019, 448/2021 y 346/2023 ) (la negrilla no está en el original). Y bien, al no verificarse esa relación sujeto objeto que debe existir entre la pretensora y el acto encausado , corresponde desestimar la demanda, sin ingresar al fondo del asunto. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Co ntencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad, FALLA : Declárase la ausencia de legitimación causal activa de la promotora, y en su mérito, desestímase la demanda anulatoria promovida. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $4 8.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, d evuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón, Dra. Rossi. Dr. Ricardo Marquisio (Sec. Letrado).