Sentencia Definitiva N° 314/2026

Ministra Redactora: Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Ministras Firmantes: Dra. Cecilia Schroeder Rius Dra. Analía García Obregón Dra. Gabriela Rodríguez Marichal VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia, estos autos caratulados: “ AA c / MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA y otro – AMPARO ”, IUE: 2- 32509/2026 , venidos a conocimiento de la Sala en virtud de los recursos de apelación deducidos por el codemandado Fondo Nacional de Recursos y por la actora contra la sentencia No. 34/2026, dictada por la entonces Sra. Jueza Letrada Suplente, encargada del Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 17º Turno, Dra. Gabriela Azpiroz Quiroga. RESULTANDO: I. Por el referido pronunciamiento del 28 de abril de 2026 (fojas 89 a 105) , en lo que interesa a la instancia, se falló: “ DESESTIMANDO LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN PASIVA INTERPUESTA POR EL FONDO NACIONAL DE RECURSOS, Y EN SU MÉRITO CONDENÁNDO AL FONDO NACIONAL DE RECURSOS A FINANCIAR A LA ACTORA AA EL MEDICAMENTO EVEROLIMUS EN EL PLAZO DE 24 HORAS, EN LA FORMA Y POR EL PLAZO QUE SEA INDICADO POR SU MÉDICO TRATANTE, ASUMIENDO LA AMPARISTA UN COPAGO DE $ 15.000 EN CADA OPORTUNIDAD. DESESTÍMASE LA DEMANDA EN RELACIÓN AL MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA. INTÍMASE A LA ACTORA A INFORMAR EN FORMA TRIMESTRAL SOBRE LA EVOLUCIÓN DEL TRATAMIENTO. SIN ESPECIAL CONDENACIÓN PROCESAL EN EL GRADO. ” II. Contra dicha decisión se alzó el Fondo Nacional de Recursos, interponiendo recurso de apelación en escrito de fojas 110 a 116, agraviándose, en síntesis, por considerar que carece de legitimación pasiva, dado que, contrariamente a lo sostenido en la recurrida, el fármaco no está incorporado al FTM para la enfermedad de la reclamante; no se configura ilegitimidad manifiesta a su respecto ni existen derechos constitucionalmente protegidos que le sean oponibles; el artículo 44 de la Constitución no le resulta aplicable, en tanto no integra el Estado. Solicitó, en definitiva, que se revoque la condena a su respecto. III. De fojas 119 a 121 compareció la actora, Sra. AA, quien también apeló la sentencia definitiva, agraviándose por la desestimatoria de la demanda respecto al Ministerio de Salud Pública, alegando que reviste la calidad de autoridad sanitaria y, en tal carácter, es quien debe garantizar en forma efectiva el acceso de la población a las prestaciones sanitarias; la intimación a informar trimestralmente su evolución carece de fundamento legal y resulta ajena al objeto del proceso de amparo. Pidió que se revoque parcialmente la recurrida y, en su mérito, se condene al Ministerio de Salud Pública solidariamente con el Fondo Nacional de Recursos a suministrarle el medicamento requerido y se deje sin efecto la intimación relativa a la presentación de informes trimestrales. IV. Sustanciadas las impugnaciones referidas, de fojas 128 a 131 compareció el Ministerio de Salud Pública, abogando por el rechazo de la recurrencia deducida por la accionante y de fojas 133 a 139 se presentó ésta última, quien además de evacuar el traslado conferido, peticionando el rechazo de la apelación formulada por el Fondo Nacional de Recursos, interpuso excepción de inconstitucionalidad. V. Por sentencia No.856/2026 de fecha 2 5 de junio de 2026, la Suprema Corte de Justicia falló declarando inconstitucional el inciso segundo del artículo 7° de la Ley No. 18.335 y por tanto inaplicable a la parte actora (fojas 146 y 147 ). VI. Franqueada la alzada, se elevaron los autos, que fueron recibidos en la Sala el 9 de setiembre de 2026 , pasando los autos a estudio simultáneo, acordándose el dictado de la presente sentencia y designándose redactora. CONSIDERANDO: I. El Tribunal, por unanimidad de sus miembros naturales , revocará la sentencia apelada, desestimando la demanda con relación al Fondo Nacional de Recursos y condenando al Ministerio de Salud Pública a suministrar a la actora el fármaco Everolimus , de acuerdo a las indicaciones de la médica tratante y por todo el tiempo que ésta lo determine, en un plazo de 24 horas, dejando sin efecto, asimismo, la intimación dispuesta, sin especiales condenas procesales, por los fundamentos que se pasan a exponer. II. Como reiteradamente lo ha sostenido la Sala, a la hora de resolver un accionamiento de la naturaleza del que se ventila infolios, deben valorarse principalmente las alegaciones y pruebas concretas de cada caso en particular, no la genérica consideración de medicamentos o tratamientos, ni la fundamentación abstracta en las normas y principios constitucionales generales sobre el derecho a la salud e igualdad, circunstancia que explica que no todas las decisiones deban ser monolíticas ni a favor ni en contra de una u otra de las partes en litigio, sino, adecuándose a las concretas circunstancias del caso a resolución. III. Se presentó la Sra. AA, de 80 años de edad, portadora de cáncer celular renal cromófomo, diagnosticado en 2024, señalando que se realizó nefrectomía radical izquierda en marzo de 2023, detectándose posteriormente progresión tumoral en la fosa lumbar, así como la aparición de lesiones óseas sugestivas de metástasis, lo cual indicó una recaída locorregional y sistémica. Ante este escenario inició tratamiento sistémico con Cabozantinib, al que accedió mediante recurso de amparo. El fármaco fue inicialmente bien tolerado. No obstante, en setiembre de 2025 debió ser internada por un tromboembolismo pulmonar bilateral (TEP), evento grave directamente asociado al tratamiento con inhibidores de tirosina quinasas. El cuadro requirió internación en cuidados intensivos y tratamiento trombolítico, con buena recuperación clínica. A raíz de esta complicación, el Cabozantinib fue suspendido de forma definitiva, ya que su continuación implicaba un alto riesgo de recurrencia tromboembólica. Nueva evaluación oncológica y tomografía de control, confirmó la persistencia de la enfermedad, por lo cual recibió Nivolumab, al que también accedió mediante recurso de amparo. Ante nueva progresión de la enfermedad, se planteó tratamiento Everolimus. Solicitó sin éxito el suministro del fármaco ante los demandados. El precio del Everolimus asciende a $ 100.980, señalando la accionante que carece de medios económicos suficientes para hacer frente a la erogación, ya que es viuda y percibe una jubilación de $ 101.956 mensuales, no obstante ello ofreció un pago de $ 15.000 por mes. El medicamento está registrado en el país y se encuentra incluido en el FTM bajo cobertura del Fondo Nacional de Recursos pero no para la patología de la actora. No ha sido objeto de controversia alguna la enfermedad que padece la reclamante, ni la pertinencia, idoneidad y urgencia en la administración del medicamento , todo lo que además cuenta con el respaldo del informe expedido por la médica oncóloga tratante, Dra. Clara Rodríguez, agregado con la demanda (fojas 12 y 13). IV. La Sala revocará la decisión recurrida en cuanto desestimó la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el Fondo Nacional de Recursos y lo condenó a suministrar el fármaco solicitado, resultando de recibo los agravios deducidos. De la normativa invocada y suficientemente explicitada por el Fondo Nacional de Recursos, emerge que su cometido es la cobertura financiera de medicamentos y técnicas terapéuticas siempre y cuando se hayan cumplido todas las exigencias que el sistema prevé (Ley No. 16.343, decreto reglamentario No. 358/993, artículo 313 de la Ley No. 17.930 y Decreto No. 265/006). El Fondo demandado no es un organismo asistencial sino financiador y de conformidad con el principio de especialidad de todo organismo público, no puede realizar sino las actividades derivadas de su definido marco competencial. En la medida en que su conducta se adecuó al marco normativo que lo regula no puede válidamente sostenerse que su actuación es ilegítima. Es el Ministerio de Salud Pública quien decide qué medicamentos y procedimientos o técnicas se incorporan bajo la cobertura del Fondo Nacional de Recursos y para qué patologías, aprobando los protocolos de cobertura y requisitos necesarios para que nazca la obligación de suministrarlos. A l contestar la demanda el Ministerio de Salud Pública admite que la prestación solicitada no se encuentra incluida en el FTM para el tratamiento de la enfermedad de la amparista. En Sentencia No. 104/2024 dictada por la Sala, en términos trasladables a la presente, se ha expresado: “En lo que refiere al Fondo Nacional de Recursos, en hipótesis como la de obrados, en que el medicamento no está incluido en el FTM, o sí lo está, pero no para la patología que se reclama: ... la negativa del FNR no resulta ilegítima, pues el marco normativo no le habilita a brindar medicamentos o tratamientos que no estén comprendidos en el FTM. (Ley Nº 16.343, Decretos Nos.358/993 y 265/2006; art. 313 de la Ley Nº 17.930). (Sentencia DFA-0004000878/2013 SEF-0004-000192/2013). Tal como señalara en diversos pronunciamientos el TAC 1°: IV) El Tribunal recuerda que el Fondo Nacional de Recursos es una persona pública no estatal cuyo cometido según Ley Nº 16.343 de 24/12/92- es asegurar cobertura a prestaciones de medicina altamente especializada, afecciones, técnicas y medicamentos- que la Comisión Honoraria Administradora determine siguiendo un procedimiento que exige el previo asesoramiento de una Comisión Técnica Asesora sobre Medicina Altamente Especializada, que funciona en la órbita del Ministerio de Salud Pública. El procedimiento a seguir está reglamentado por Decretos del Poder Ejecutivo Nº 358/993 de 5/8/93 y Nº 265/006 de 7/8/06 y el Fondo Nacional de Recursos sólo debe suministrar los medicamentos que hayan sido incluidos en los respectivos anexos del Formulario Terapéutico de Medicamentos. Como expresamente señala el apelante, la Ley Nº 17.930 de 19/12/05 dispuso que la inclusión de nuevas afecciones e introducción de nuevas técnicas y medicamentos únicamente podrá hacerse con asesoramiento de la Comisión Técnica Asesora en materia de salud. V) Como persona pública no estatal el Fondo Nacional de Recursos sólo tiene los cometidos y obligaciones que le han asignado las leyes y ninguna de ellas le impone, ni le permite, suministrar medicamentos que no figuren en el Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM). La Ley Nº 16.343 establece que el patrimonio del Fondo Nacional de Recursos estará destinado exclusivamente a los fines previstos por dicha ley (art. 3 inc. 5). VI) Como destaca el Ministro Dr. Eduardo Vázquez, no existe un derecho subjetivo de la actora que tenga como correlato un deber del Fondo Nacional de Recursos de suministrarle el medicamento. Ello, en tanto no es un organismo de asistencia sino financiador y, de conformidad con el principio de especialidad de todo organismo público, no puede sino realizar las actividades derivadas de su definido marco competencial (T.A.C. 6º Sentencia Nº 209/2009). (omissis) IX) Se reitera que, tal como surge de la normativa indicada, resulta que el cometido de dicha persona pública no estatal es la cobertura financiera de medicamentos y prestaciones, siempre y cuando se hayan cumplido las exigencias que el sistema prevé (Leyes Nos. 16.343, 17.930 y 18.211 y Decretos Nos. 358/1992, 265/2006,465/2008 y 289/2009).” En autos, resultó acreditado, que la prestación requerida no se encuentra incluida en el FTM bajo cobertura del Fondo Nacional de Recursos para la enfermedad de la actora , por lo que, como se señaló, se revocará la recurrida en el punto, desestimándose la demanda promovida contra el mismo en virtud de su falta de legitimación pasiva. V. E l Tribunal revocará asimismo la apelada en cuanto desestimó la demanda contra e l Ministerio de Salud Pública y lo condenará a suministrar el fármaco peticionado, por considerar que son de recibo los agravios deducidos por la parte actora . En este sentido, quienes conforman esta decisión e ntienden que l a conducta del Ministerio accionado resulta manifiestamente ilegítima en el presente, en tanto a una paciente, que carece de recursos económicos, con indicación de un medicamento por su médica tratante, que padece enfermedad con las características detalladas y no controvertidas, se le expresa que no se le brinda porque no está incluido en el FTM para su patología, cuando la reclamante no cuenta con tiempo para aguardar las resultancias de ningún otro trámite. El medicamento requerido está registrado en nuestro país (hecho no controvertido); es decir, cuenta con “ certificado de registro y autorización de venta de especialidad farmacéutica ”, por lo que posee el debido “ informe técnico favorable de eficacia y seguridad ” (artículo 462 de la Ley No. 19.355), encontrándose a la venta e incluso incorporado al FTM, aunque no para la patología de la actora. Nada expresó el Ministerio accionado respecto a la existencia de razones de carácter científico que obsten al suministro del medicamento en el caso concreto ni a su inclusión en el FTM para la patología de la accionante. En su impugnación se agravió por entender que no se configura ilegitimidad manifiesta puesto que, al no encontrarse el medicamento incorporado al FTM, no correspondería hacer lugar a lo requerido; reiterando lo expresado en la contestación a la demanda, en el sentido de que ha asegurado en vía legislativa y reglamentaria la implementación efectiva del “derecho a la salud” y destacando dentro de esa normativa el artículo 7 inciso segundo de la Ley No. 18.335 y el artículo 45 de la Ley No. 18.211. Asimismo, señaló que no ha sido omiso, en la medida que ha ejercido sus competencias regulatorias y definido la inclusión de prestaciones en el FTM en base a criterios científicos y de costo- eficacia, esto último, en atención a que los recursos son escasos y la variedad de medicamentos amplísima, siendo su deber garantizar la sustentabilidad del Sistema Nacional de Salud. Sin embargo, en autos, la Suprema Corte de Justicia declaró inconstitucional el inciso segundo del artículo 7 de la Ley No. 18.335 y por ende inaplicable a la parte actora, por entender que limita en forma indebida el artículo 44 de la Constitución. Cabe recordar, que la Ley No. 18.335, que regula los derechos y obligaciones de pacientes y usuarios de los servicios de salud , en su artículo 7 preceptúa: “ Todo paciente tiene derecho a una atención en salud de calidad, con trabajadores de salud debidamente capacitados y habilitados por las autoridades competentes para el ejercicio de sus tareas o funciones. Todo paciente tiene el derecho a acceder a medicamentos de calidad, debidamente autorizados por el Ministerio de Salud Pública e incluidos por este en el formulario terapéutico de medicamentos, y a conocer los posibles efectos colaterales derivados de su utilización. Todo paciente tiene el derecho a que sus exámenes diagnósticos, estudios de laboratorio y los equipos utilizados para tal fin cuenten con el debido control de calidad. Asimismo tiene el derecho de acceso a los resultados cuando lo solicite.” Por otra parte, la Ley No. 18.211, que es la que crea el Sistema Nacional Integrado de Salud, establece en su artículo 45: “ Las entidades públicas y privadas que integren el Sistema Nacional Integrado de Salud deberán suministrar a su población usuaria los programas integrales de prestaciones que apruebe el Ministerio de Salud Pública, con recursos propios o contratados con otros prestadores integrales o parciales públicos o privados. Lo s programas integrales de prestaciones incluirán: A) Actividades de promoción y protección de salud dirigidas a las personas. B) Diagnóstico precoz y tratamiento adecuado y oportuno de los problemas de salud-enfermedad detectados. C) Acciones de recuperación, rehabilitación y cuidados paliativos, según corresponda. D) Acceso a medicamentos y recursos tecnológicos suficientes. La reglamentación de la presente ley definirá taxativamente las prestaciones incluidas, que serán descriptas en términos de sus componentes y contarán con indicadores de calidad de los procesos y resultados, conforme a los cuales la Junta Nacional de Salud auditará la atención brindada a los efectos de autorizar el pago de cuota salud a los prestadores, ” Por consiguiente, atento a la inconstitucionalidad declarada en autos y al hecho de que el demandado expresó haber tomado en cuenta criterios científicos que en ningún momento especificó, cabe concluir que, en el presente caso, la negativa del Ministerio de Salud Pública a proporcionar el fármaco peticionado resulta manifiestamente ilegítima. La negativa del Ministerio de Salud Pública resulta genérica, sin realizar un estudio de la situación personal de la accionante . El derecho a la vida y la salud de la persona, elevados al rango de norma constitucional fundamental no puede quedar supeditado a alegaciones genéricas como la de infolios. Se reclama la tutela efectiva de derechos reconocidos por la Constitución como son el derecho a la salud y a la vida. Nuestra Constitución mandata, como norma de máxima jerarquía interna, una visión del derecho conforme a sus preceptos, no puede admitirse un enfoque entonces de la situación de la actora, en que están en juego el derecho a la salud y a la vida, una respuesta genérica y carente de respaldo probatorio alguno, atento a la magnitud del elemento daño irreparable. Nos encontramos frente a una prescripción médica, en la cual se indica un fármaco que se encuentra registrado y se comercializa en el país, como la mejor opción científica para el caso que nos ocupa, por lo que la negativa (basada en argumentos formalistas) del Ministerio de Salud Pública deviene manifiestamente ilegítima. Tampoco puede ampararse el Ministerio demandado en que ha actuado de conformidad a lo establecido en la Constitución y la Ley, ni en que carece de atribuciones para suministrar directamente medicamentos a la población, cuando la accionante se encuentra comprendida y amparada en la disposición contenida en la oración final del inciso segundo del artículo 44 de la Constitución, en la medida que se ha acreditado que se trata de una persona que carece de recursos económicos suficientes para financiar el tratamiento que se le ha indicado, disponiéndose en la norma citada que: “ El Estado proporcionará gratuitamente los medios de prevención y de asistencia tan sólo a los indigentes o carentes de recursos suficientes ” . Por lo tanto, es la Constitución la que le impone al Ministerio demandado la obligación de proporcionar gratuitamente a quienes, como la actora, no cuentan con recursos económicos suficientes, los medios de prevención y asistencia, no pudiendo admitirse entonces la defensa ensayada cuando despliega una conducta contraria a la que le impone el mandato constitucional. No demuestra el Ministerio de Salud Pública (ni ofrece prueba para hacerlo) que la sustentabilidad del sistema de salud esté en riesgo por suministrar el fármaco solicitado en el caso concreto, ni por incluirlo en el Formulario Terapéutico de Medicamentos para la patología de la actora. Se considera, entonces, que ha existido ilegitimidad que reviste la nota de manifiesta en el actuar del Ministerio de Salud Pública , así como inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado que el amparo y en su mérito corresponde revocar la recurrida y condenar al Ministerio demandado a suministrar el fármaco requerido. VI. Finalmente, habrá de ampararse el agravio que la parte actora funda en la falta de fundamento legal para la intimación dispuesta . Consideran las Sras. Ministras firmantes que efectivamente dicha intimación excede el marco de una acción de amparo, como la deducida in folios. Conforme lo establece el artículo 9 de la Ley No. 16.011, la sentencia que haga lugar al amparo deberá contener: “ La determinación precisa de lo que deba o no deba hacerse y el plazo por el cual dicha resolución regirá, si es que correspondiere fijarlo” y “ El plazo para el cumplimiento de lo dispuesto, que no podrá exceder de veinticuatro horas continuas a partir de la notificación” , agotándose el objeto de la acción con el dictado de la presente decisión. Por otra parte, conforme lo establece el artículo 12 de la Ley No. 16.011, “ en los juicios de amparo no podrán deducirse cuestiones previas, reconvenciones ni incidentes ”, excluyendo toda posibilidad de que las partes acumulen pretensiones diversas a las propias del proceso sumario del amparo y específicamente impidiendo a los accionados formular cualquier petitorio contra el amparista, resultando en definitiva inadmisible el pedido de informe trimestral solicitado en el marco de esta estructura abreviada al contestar la demanda. VII. Se distribuirán costas y costos del grado por su orden entre los litigantes (artículos 56 del Código General del Proceso y 688 inciso 2º del Código Civil). Por todo lo expuesto y de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 7, 44, 72 y 332 de la Constitución de la República, la Ley 16.011, los artículos 137, 139.1, 140, 141, 197 y 198 del Código General del Proceso y demás normas concordantes y complementarias, el Tribunal, FALLA: REVÓCASE LA RECURRIDA, DESESTIMANDO LA DEMANDA CON RELACIÓN AL FONDO NACIONAL DE RECURSOS Y CONDÉNASE AL MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA A SUMINISTRAR A LA ACTORA, AA , C. I. BB, EL FÁRMACO EVEROLIMUS , DE ACUERDO A LAS INDICACIONES DE SU MÉDICA TRATANTE Y POR TODO EL TIEMPO QUE ÉSTA LO DETERMINE, EN UN PLAZO DE 24 HORAS, DEJÁNDOSE SIN EFECTO LA INTIMACIÓN DISPUESTA. TODO, SIN ESPECIALES CONDENAS PROCESALES. ESTABLÉCESE EN LA SUMA DE $ 30.000 LOS HONORARIOS POR EL PATROCINIO LETRADO DE CADA PARTE GRAVADA EN LA SEGUNDA INSTANCIA, A LOS SOLOS EFECTOS FISCALES. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE A LAS PARTES Y DEVUÉLVASE A LA SEDE A QUO . Dra. Cecilia Schroeder Rius Dra. Analía García Obregón Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Ministras Esc. Laura Falchetti Escudero Secretaria Subrogante