Sentencia Definitiva N° 171/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 11 de abril de 2024. No. 171 VISTOS: Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “UNION ELECTRICA S.A. con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE CANELONES. Acción de Nulidad” (Ficha Nº 276/2022). RESULTANDO: I) Surge de fs. 3 que el 30 de mayo de 2022 la actora dedujo demanda anulatoria contra la Resolución N.º 21/02100 de fecha 9 de abril de 2021, dictada por el Intendente de Canelones, que adjudicó la Licitación Pública Nº 02/2020 a DORILER S.A. por un monto total de $ 33.720.739 IVA incluido (fs. 2060 A.A. Pieza VIII). Señaló que la Administración la descalificó a pesar de haber cumplido con todos los requisitos de admisibilidad exigidos por el Pliego Particular de Condiciones que rigió el llamado. Afirmó que indicó el precio total en su oferta discriminando el monto imponible y las leyes sociales correspondientes para la actividad según la normativa vigente, siendo descalificada por la Comisión Evaluadora al entender que el porcentaje t omado como referencia para el cálculo de las LLSS no coincidía con el indicado en el resumen del examen comparativo. Postuló que, del cálculo aritmético realizado en base a los montos agregados en la oferta económica, surgía que el porcentaje de las LLS S fue del 72,76% siendo el vigente al momento de ofertar para el aporte unificado de la construcción establecido por el Decreto N.º 108/2020 reglamentario del Decreto Ley N.º 14.411. Agregó que, aún en el entendido que su cotización tuviera un error, sería un defecto formal subsanable, y se le debió otorgar la oportunidad de aclarar el punto, o haberlo subsanado de oficio la Administración adoptando un criterio unilateral, como lo hizo con otros cinco oferentes. Denunció la existencia de un tratamiento desigual entre los oferentes, en tanto a otros oferentes se le solicitaron aclaraciones sobre el mismo punto vulnerando el principio de igualdad que rige el procedimiento licitatorio, a la vez que la Administración admitió que las cuestiones relativas al porcentaje de las LLSS eran un defecto formal subsanable. Adujo que la Comisión Asesora le asignó puntajes con un criterio arbitrario en la valoración y comparación de la capacidad de la empresa, y le dio un puntaje final de 0 anotando que no cumplió con la forma de cotizar e indicar el porcentaje para las LLSS. Alegó la deficiente motivación del acto, al ser el fundamento de la adjudicación insuficiente, incongruente e inexacta. En definitiva, solicitó la anulación del acto administrativo impugnado. II) A fs. 23, el 2 de agosto de 2022 la representante de la demandada contestó la demanda incoada. Reseñó los antecedentes del dictado del acto enjuiciado, manifestó la legitimidad de la adjudicación al actuar conforme a derecho en todo el procedimiento licitatorio. Afirmó que, hubo un tratamiento igualitario a todos los oferentes, y que el descarte de la accionante devino luego del estudio de la documentación presentada al incurrir en un apartamiento sustancial a las bases del llamado. Señaló que la actora presentó un porcentaje de LLSS del 72,76% siendo por pliego 74,76% (art. 15.1), resultando decisivo para la exclusión de la oferta. Consideró que, el error padecido por la empresa fue sustancial, y el monto del porcentaje sobre LLSS se refirió a una obra pública de ingeniería y no a una obra pública como era en el caso, por lo que se cambiaría el objeto de la Licitación N.º 02/2020. Controvirtió, que lo realizado por la Comisión Evaluadora fuera arbitrario o discriminatorio respecto de la accionante. Entendió debidamente motivado el acto, surgiendo esta no sólo de su exposición de motivos sino de sus antecedentes administrativos. Concluyó que no hubo apartamiento del régimen de aporte unificado de la construcción, ni con travención de normas legales, ni violación del principio de estricto ajuste al pliego. En definitiva, solicitó la confirmación del acto atacado. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra agregada entre fs. 34 a 56. IV) Alegaron las partes en el plazo común: la demandada a fs. 59 y ss., y la actora a fs. 62 y ss. V) Se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 377/2023 por el que aconsejó anular el acto administrativo en cuestión (fs. 75 a 80). VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO: I) Control de regularidad formal de la presentación de la pretensión. En autos, se han acreditado los extremos legales habituales requeridos por la normativa vigente para el correcto accionamiento de nulidad (artículos 4 y 9 de la Ley Nº 15.869). En efec to, se procesa la nulidad de la Resolución N.º 21/02100 de fecha 9 de abril de 2021, dictada por el Intendente de Canelones, que adjudicó la Licitación Pública Nº 02/2020 a DORILER S.A. por un monto total de $ 33.720.739 IVA incluido (fs. 2060 A.A. Pieza VIII). Contra dicho acto, notificado a la actora el 6 de agosto de 2021 (fs. 2541 A.A. Pieza X) interpuso en tiempo y forma (el día 16 de los mismos mes y año) recurso de reposición (fs. 3201 a 3211 A.A. Pieza XII). Por Resolución N.º 22/01637 de fecha 25 de febrero de 2022, el Intendente de Canelones no hizo lugar al recurso interpuesto (fs. 3228 A.A. Pieza XII), la que fue notificada el 30 de marzo del mismo año (fs. 3232 A.A. Pieza XII). Finalmente, la demanda de nulidad se dedujo en tiempo útil (el 30 de mayo de 2022 - nota de cargo a fs. 20). II) Los fundamentos del Tribunal que sostienen la decisión. En cuanto al fondo del asunto, el Tribunal, por mayoría, coincidiendo con el pronunciamiento de la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, amparará el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. III) Emerge de los antecedentes administrativos allegados al proceso que, por Resolución N.º 20/04326 del 14 de agosto de 2020, el Intendente de Canelones resolvió gestionar el llamado a Licitación Pública No. 2020/02, cuyo objeto consistió en “Convocar a empresas constructoras para la construcción de 12 viviendas, para los beneficiarios de realojos en la Ciudad de La Paz” (fs. 1904 A.A. Pieza VIII,), adjuntando su Pliego (fs. 1868 a 1901 A.A.) y efectuándose la publicación e invitaciones del referido llamado a la Licitación (fs. 1908 a 1914 A.A.). El 13 de octubre de 2020 se realizó la apertura de las ofertas, presentándose CLEMER S.A., DORILER S.A., PILARSYL S.A., UNION ELECTRICA S.A., FRANCO MEZZETTA S.A., SCHMIDT PREMOLDEADOS S.A., VIVAMAT S.A., RAUL CLERC S.A., FILIPIAK S.R.L, y SISTAL S.R.L. (fs. 1964 A.A.). Con fecha 27 de octubre de 2020 por Acta N.º 1 se expidió la Comisión Evaluadora, solicitando diversas aclaraciones a los oferentes y en particular a UE SA solicitó entregar copia de la póliza de BSE por mantenimiento de oferta y el Formulario 6 aclaración sobre maquinaria y materiales , otorgando un plazo de dos días hábiles para contestar (fs. 2020 A.A.), la que fue evacuada por la actora a fs. 2028 de los antecedentes. Con fecha 24 de noviembre de 2020 por Acta N.º 2 la Comisión Evaluadora, solicitó nuevamente diversas aclaraciones a los oferentes y en lo que interesa al proceso consignó respecto a: “DORILER SA 1. Del Estudio del Rubrado se observa que: . Se declara un monto imponible de $ 4.663.252, pero no se corresponde con el % de LLSS de acuerdo a los montos estipulados por el BPS. Se solicita aclaraciones.” (…) UE SA 1. Del estudio del rubrado se consulta: . ítem 2.03 (relleno), 2.19 (cubierta), 3.03 (relleno), 3.20 (cubierta), 3.31(escalera), 3.33 (baranda), 4.03 (relleno), 4.20 (cubierta), 4.31(escalera), 4.33 (baranda) porque no se presentan LLSS por dichas tareas. . Para los ítems 2.16, 3.17, 4.17 (impe rmeabilización vertical) especificar donde queda incluidos. Metrajes. 2. Del sistema constructivo propuesto se solicita el cálculo de transmitancia térmica. 3. Se solicita presentar en caso de que se cuente, experiencia con realojos o viviendas de interés social. Especificando metrajes, años y actas de recepciones definitivas.”. (fs. 2035 a 2037 A.A.). Notificadas estas, respondió DORILER SA a fs. 2039 vta. y 2040, y UE SA a fs. 2046 y 2047 de los antecedentes administrativos. Con fecha 4 de marzo de 2021 por Acta N.º 3 la Comisión Evaluadora informó que: “Habiéndose realizado todas las consultas pertinentes, haber estudiado los antecedentes y la documentación presentadas se adjunta resumen que conforman los datos del cuadro comparativo. (…) 2. PUNTAJE PRECIO . Estudio de % aportes (llss). Se deja constancia que el monto expresado en pliego (cuadro comparativo art. 15.2.1 pág. 20) por concepto de LLSS no es correcto (74,8%) siendo el monto correcto 74,76% (obra pública de arquitectura). Habiéndose estudiado las ofertas presentadas las ofertas presentadas por las empresas, se procede a realizar las siguientes aclaraciones: . Clemer SA no presenta MI, se toma como tope máximo de LLSS, las presentadas en el rubrado ascendiendo a $ 5.319.19 4. . Doriler SA se aclaran diferencias en acta 2, quedando: MI $ 4.663.252 LLSS $ 3.486.347 . Pilarsyl SA no corresponde porcentaje de LLSS, 72,76 % siendo por pliego 74,76%. No cumple con lo especificado en las bases del llamado cuadro comparativo art. 15.2.1 . UE SA no corresponde porcentaje de LLSS, 72,76 % siendo por pliego 74,76%. No cumple con lo especificado en las bases del llamado cuadro comparativo art. 15.2.1. . Franco Mezzeta SA presenta cálculo de LLSS de acuerdo a cuadro del pliego, visto el error del % aclarado anteriormente, se ajusta el mismo siendo de $ 4.677.700,3 . Scmidt Premoldeados SA, presenta un monto imponible igual al monto de LLSS por lo tanto no está correcto. Se toma como tope máximo de LLSS, las presentadas en el rubrado ascendiendo a $ 4.227.285,10. . Vivamat SA no presenta MI, se toma como tope máximo de LLSS, las presentadas en el rubrado ascendiendo a $ 4.710.286,5. . Filipiak Ingenieria SRL. Presenta monto máximo imponible de $ 6.281.782 pero no coincide LLSS con monto % el cual asciende a $ 4.019.568. Se toma como tope máximo de LLSS las presentadas en el rubrado. . Sistal Arquitectura SRL. Presenta monto máximo imponible igual al monto de LLSS no es correcto. Se toma como tope máximo de LLSS las presentadas en el rubrado ascendiendo a $ 5.056.756. Luego del estudio, se procede a ajustar los montos y las tablas para la comparativa.” (fs. 2049 y vta. a 2052 A.A.). Por Acta Final de fecha 4 de marzo de 2021 la Comisión Evaluadora recomendó adjudicar la licitación de referencia a la empresa DORILER S.A. (fs. 2053 A.A.). Finalmente, recayó el acto de adjudicación que se procesa (fs. 2060 A.A.). IV) En cuanto al fondo del asunto, la accionante se agravió por el erróneo criterio de la Administración al desestimar su oferta por entender que incumplió con el pliego particular de condiciones, en virtud de la interpretación sobre el porcentaje de las Leyes Sociales indicado en su oferta. A juicio de la mayoría de la Corporación, le asiste razón. IV.I) Cabe precisar que, los agravios alegados versan sobre el ámbito de admisibilidad de la oferta y no respecto al análisis de su viabilidad y conveniencia: escenario en el cual la Administración no ingresó, precisamente, por declararla inadmisible. Al respecto, debe tenerse presente, como expresa CAJARVILLE, que: “Una oferta es admisible cuando cumple con los requisitos establecidos al efecto por el pliego de condiciones; la admisibilidad de una oferta se determina comparándola con l as exigencias del pliego, y no con las otras propuestas. En cambio, la selección de la oferta más conveniente se realizará, ahora sí, comparando unas con otras aquellas ofertas que, por haber cumplido los respectivos requisitos de los pliegos, hayan sido admitidas” (Cfe. CAJARVILLE, J.P., “Sobre Derecho Administrativo”, t. II., F.C.U., 3ª ed., Montevideo, 2012, p. 351). En consecuencia, considera el Tribunal que no corresponde en la instancia juzgar, como lo manifestó la actora, que su oferta era la más conveniente (fs. 16 infolios) pues ello no fue objeto de análisis por la Administración en el acto impugnado. Ingresar, al estudio de la referida cuestión equivaldría a valorar lo que la Administración no valoró; es decir, vulnerar lo dispuesto por el artíc ulo 310 de la Constitución, que limita la jurisdicción del Tribunal “a apreciar el acto en sí mismo, confirmándolo o anulándolo, sin reformarlo”. IV.II) Ahora bien, la interpretación realizada por la demandada para declarar inadmisible la oferta no se ajustó a derecho. La Sección II cláusula 1 del Pliego de Condiciones Particulares de la Licitación N.º 2020/02, bajo el título DISPOSICIONES Y RECAUDOS QUE RIGEN EL LLAMADO estableció que REGIRÁN: “1.12.- La Ley N° 14.411 de 7 de agosto de 1975 y Decreto N° 951/975 de 11 de diciembre de 1975, (Leyes sociales). (...) 1.35.- Los oferentes no podrán alegar en caso alguno, falta de conocimiento de las normas jurídicas vigentes en la República Oriental del Uruguay, especialmente en lo inherente a los aspectos administrativos, a la legislación sobre la Obra Pública en el orden nacional y/o departamental y a las disposiciones del Derecho Laboral y la Seguridad Social. ” (fs. 1870 vto. y 1871A.A.). Mientras tanto, bajo el título COTIZACION DE LAS PROPUESTAS la cláusula 12 dispuso: “12.4.- Los oferentes deberán considerar que, por la sola presentación de su propuesta, están incluidas en su cotización y serán de cargo de la empresa todos los gastos administrativos, (...) y todo otro tributo exigido po r la legislación vigente, necesario hasta la finalización del contrato. 12.5.- El precio de oferta incluye todas las variables y rubros que la componen y no estará sujeto a variante alguna, cualesquiera sean las contingencias o alteraciones que pudieran incidir sobre el mismo. La Intendencia de Canelones no reconocerá sobrecostos de ninguna naturaleza. No se reconocerán sobrecostos que tengan origen en la variación de los costos o las cantidades del rubrado de obra, de los suministros, de las normas aplic ables o de las exigencias técnicas provenientes de terceros (movimientos de tierras adicionales, extracción de rocas, tasas de UTE, OSE, Gobierno Departamental, Dirección Nacional de Catastro, Banco de Seguros del Estado, BPS, etc.). Cualquiera de estas modificaciones será de exclusivo cargo del oferente. 12.6.- Monto máximo de mano de obra imponible: la oferta declarará el monto imponible en pesos correspondiente a la mano de obra directa que empleará la obra y que genera aportes de Leyes Sociales al BPS, de acuerdo con la Ley 14.411, Decreto 951/975 y demás normas reglamentarias, teniendo en cuenta los valores de la mano de obra, vigentes 10 (diez) días antes a la fecha de apertura de ofertas. Si bien dicho monto forma parte de la propuesta, se expresará en la oferta como un ítem independiente, sin integrar el precio; será considerado para determinar los aportes al BPS y en el proceso de comparación de ofertas, a los efectos de la adjudicación. Este monto se tomará como el máximo sobre el cual la IC re alizará aportes. El oferente asume que reintegrará todo aporte originado por encima de esa cantidad. A tales efectos, si durante la obra y hasta la Recepción Definitiva o el avalúo final del BPS, el monto real de mano de obra imponible excede el monto ofertado, el importe de los aportes al BPS sobre el excedente será de cargo del Contratista, quien faculta a descontar los importes adeudados de las garantías o de cualquier crédito que tuviera el Contratista en la IC por cualquier concepto.” (fs. 1875 y vta. A.A.) (el destacado no luce en el original). Y bajo el acápite ACTUACIÓN DE LA COMISIÓN ASESORA DE ADJUDICACIONES la cláusula 15 reza: “15.2 Determinación del Estudio de % aportes (llss). Se deja constancia que el monto expresado en pliego (cuadro comparativo art. 15.2.1 pág. 20) por concepto de LLSS no es correcto (74,8%) siendo el monto correcto 74,76% (obra pública de arquitectura). oferta más conveniente: (...) 15.2.1 Determinación del puntaje P 1) Cumplimiento de las bases y presentación según Pliego de licitaciones (Hasta 13 puntos máximo) 2) Precio de comparación. (Hasta 50 puntos máximo) 3) Capacidad y experiencia en rubros similares de la empresa (Hasta 22 puntos máximo) 4) Plazos de ejecución (Hasta 15 puntos máximo)” (1876 y vto. A.A.). Disposición que se complementa con el CUADRO COMPARATIVO identificando en el ítem 4: “Leyes Sociales (74,8%)” (fs. 1877 vto. A.A.) (el destacado no luce en el original). Por su parte, el artículo 5 del Decreto Ley Nº 14.441 establece que: “Las aportaciones por concepto de seguridad social a que se refiere el artículo 1º originadas por las construcciones, refacciones, reformas o demoliciones que se realicen conforme a las condiciones establecidas en el artículo 3º, serán de cargo del propietari o del inmueble o del titular de derechos reales o posesorios sobre el mismo serán calculadas sobre la base de presupuesto de mano de obra en las tasas porcentuales que fije el Poder Ejecutivo, con la opinión previa del Consejo Central de Asignaciones Familiares.” (el destacado no luce en el original). Y el artículo 88 de la Ley N.º 18.083 dispuso que: “ … El Poder Ejecutivo adecuará las tasas correspondientes al Aporte Unificado de la Construcción por las actividades comprendidas por el Decreto -Ley N° 14.411”, norma que fue reglamentada por el Decreto N° 241/007 y sus sucesivas modificaciones, siendo el vigente al momento de la licitación de marras el Decreto N° 108/020 que prescribió: “El porcentaje unificado por aportes a que se refieren los Artículos 1° y 5° del Decreto - Ley N° 14.411 de 7 de agosto de 1975 será del 72,76% (setenta y dos coma setenta y seis), …” (el destacado no luce en el original). Tal porcentaje fue ratificado por el Banco de Previsión Social quien al ser requerido en la etapa probatoria de este proceso y en respuesta al Oficio No. 1218 (fs. 36 y 43 infolios), consignó que el porcentaje vigente al 13 de octubre de 2020 Total Aporte Unificado de la Construcción era de 72,76%. (fs. 45 infolios). Al referido porcentaje se debió adicionar un 4% al tratase de una obra de arquitectura, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 71, inciso E), de la Ley N° 17.738 que establece: “Los planos presentados ante dependencias estatales y que estén relacionados con la ejecución de obras de arquitectura o ingeniería públicas o privadas realizadas por particulares, estarán gravados con el 4% del monto de mano de obra correspondiente por aplicación del decreto-ley Nº 14.411 de 7 de agosto de 1975, si dicha obra es principalmente de arquitectura, o con el 2% en los demás casos. Lo dispuesto en el presente apartado figurará en los pliegos generales de obras de todas las entidades públicas , y se r ecaudará conjuntamente con el Aporte Unificado de la Construcción (artículos 1º y 5º del decreto-ley Nº 14.411)” (el destacado no luce en el original). En el mismo sentido, y reglamentando la disposición anterior, el artículo 29 del Decreto N.º 67/2005 dispuso: “Los planos presentados ante dependencias estatales y que estén relacionados con la ejecución de obras de arquitectura o ingeniería públicas o privadas realizadas por particulares, estarán gravados con el 4% del monto de mano de obra correspondiente por aplicación del Decreto ley No.14.411 de 7 de agosto de 1975, si dicha obra es principalmente de arquitectura, o con el 2% en los demás casos. Lo dispuesto en el presente artículo figurará en los pliegos generales de obras de todas las entidades públicas, y se recaudará conjuntamente con el Aporte Unificado de la Construcción (artículos 1° y 5° del Decreto Ley No.14.411).” En consecuencia, de acuerdo a la normativa que viene de referirse y vigente al momento de la presentación de las ofertas de la licitación que nos ocupa, en todo caso el porcentaje por las leyes sociales era de 76,76%, y no de 74,76% como adujo la demandada, quien entendió aplicable una exoneración del 2% en la tasa de aportación al tratarse de una obra pública (fs. 25 infolios y vta., y 3220 y 3223 A.A.), extremo cuyo fundamento legal no citó, ni mucho menos acreditó. En la especie, el porcentaje de Leyes Sociales se fijó en 74.8% (Cuadro Comparativo del Pliego de Bases y Condiciones Particulares de la licitación a fs. 1877 vta. A.A.), y con posterioridad a la apertura de las ofertas la Administración entendió en el Acta N.º 3 de fecha 4 de marzo de 2021 que: “... el monto expresado en pliego (cuadro comparativo art. 15.2.1 pág. 20) por concepto de LLSS no es correcto (74,8%) s iendo el monto correcto 74,76% (obra pública de arquitectura). (fs. 2049 A.A.). Así las cosas, la Administración se apartó de la normativa que regula el caso concreto, estableciendo primero en el Pliego un porcentaje por leyes sociales que no era correct o, y en medio del análisis de las ofertas presentadas, consideró un segundo porcentaje también erróneo, introduciendo una modificación del pliego con posterioridad a la presentación de las ofertas, lo que conlleva vulnerar lo dispuesto por la cláusula 9 de l Pliego Particular de Condiciones (fs. 1874 A.A.), y del TOCAF. Tales yerros no pueden ser imputables a los administrados, más allá de las ofertas que hubieran presentado, y la demandada debió realizar oportunamente las aclaraciones pertinentes otorgando a todos los oferentes las mismas condiciones y garantías en el procedimiento licitatorio. Ello conlleva que la interpretación de la Administración —ya sea considerando únicamente lo dispuesto en la La Ley N° 14.411 de 7 de agosto de 1975 y Decreto N° 951/975 de 11 de diciembre de 1975, (Leyes sociales) (cláusula 1.12 del Pliego de Condiciones), o bien conjuntamente con el artículo 71 inciso E) de la Ley N° 17.738 y el Decreto reglamentario N.º 67/005— fuera errónea respecto del porcentaje de apo rtes por concepto de Leyes Sociales que regulaba el procedimiento competitivo. En efecto, ello ocasionó que las ofertas de los competidores no se ajustaran al referido porcentaje originariamente previsto. Inclusive todos aquellos que ofertaron por debajo del porcentaje -entre los que se encontraba la actora- fueron ilegítimamente excluidos del procedimiento licitatorio de marras. El apartamiento del principio de razonabilidad de la contratación administrativa (artículo 149 del TOCAF), reseñado en la interpretación de la oferta presentada por la actora, contribuyó decididamente a la configuración de un error en los motivos de la descalificación preliminar de dicha oferta, lo que inficiona de nulidad todo el acto de adjudicación impugnado. Por ende, se está frente a una motivación inexacta o errónea que conlleva la anulación del acto enjuiciado. Enseña REAL que la sanción es la nulidad del acto cuando su motivación no es suficiente, congruente y exacta. Y explica que: “No es suficiente cuando no da razón del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión. No es congruente cuando no aparecen las premisas (normas y razones) de donde se extrae lógicamente la decisión. No es exacta cuando los fundamentos de Derecho no se corresponden con la s normas invocadas o cuando los hechos considerados no son ciertos” . (cf. REAL, Alberto Ramón: “La fundamentación del acto administrativo”, en L.J.U., T. LXXX, Sección Doctrina, págs. 10-11).” En igual sentido indica DURÁN MARTÍNEZ que: “La motivación, además de ser suficiente y congruente, para ser legítima debe, además, ser exacta. La motivación es exacta cuando son ciertas las circunstancias de hecho enunciadas, cuando las reglas de derecho invocadas son aplicables al caso y su interpretac ión es correcta y cuando la finalidad enunciada puede ser satisfecha con lo decidido ” (cf. DURÁN MARTÍNEZ, Augusto: “Motivación del acto administrativo y buena administración” en AA.VV. “Ética; Estado de Derecho; Buena Administración”, Universidad Católica del Uruguay, 2013, págs. 137 -138; en jurisprudencia véase, por todas, la Sentencia Nº 256/2013). En el caso, el acto procesado se apartó de lo establecido por la normativa vigente, lo que tuvo por consecuencia un evidente error en la interpretación res pecto al porcentaje sobre las leyes sociales a tomar en cuenta y a la postre la descalificación de la actora. En consecuencia, la motivación del acto atacado se revela como inexacta, extremo que determina la nulidad de la volición impugnada. IV.III) También asiste razón a la actora al agraviarse respecto a un tratamiento desigual entre los oferentes. Surge de los antecedentes administrativos agregados que la oferta de la actora, ascendió a la cifra total de $ 32.632.765,75 discriminando las leyes sociales en un monto de $ 3.808.418,70 (fs. 781 A.A.). Como fuera reseñado supra, en el numeral dedicado al relevamiento de los antecedentes administrativos , emerge del Acta N.º 2 de fecha 24 de noviembre de 2020 que la Comisión Evaluadora solicitó, entre otros, a las oferentes: i) DORILER SA aclaraciones respecto a que Se declara un monto imponible de $ 4.663.252, pero no se corresponde con el % de LLSS de acuerdo a los montos estipulados por el BPS. (fs. 2035 A.A.), ii) UE SA aclarar porque no se presentan LLSS por determinadas tareas, a saber: ítem 2.03 (relleno), 2.19 (cubierta), 3.03 (relleno), 3.20 (cubierta), 3.31(escalera), 3.33 (baranda), 4.03 (relleno), 4.20 (cubierta), 4.31(escalera), 4.33 (baranda) (fs. 2036 A.A.), iii) FRANCO MEZZETTA SA aclaraciones pertinentes por no coincidir el precio unitario de LLSS con los valores presentados en el rubrado, respecto a los items 2.02 al 2.09, del 2.217 al 2.40 y del 6.02 al 6.04 (fs. 2036 A.A.). Tras ser evacuadas las consultas por parte de las empresas DORILER SA y UE SA (fs. 2039 vta, y 2040, y 2046 a 2048 respectivamente A.A.), y sin constar en los antecedentes la respuesta de FRANCO MEZZETTA SA, se expidió nuevamente la Comisión Evaluadora mediante Acta N.º 3 de fecha 4 de marzo de 2021, teniendo por aclaradas las diferencias de DORILER SA y FRANCO MEZZETTA SA respecto de las Leyes Sociales, y declarando que la actora UE SA y la empresa PILARSYL SA no cumplían con lo especificado en las bases del llamado; a la vez que r ealizó una interpretación de los montos imponibles y de leyes sociales presentadas por las oferentes CLEMER SA, SCHMIDT PREMOLDEADOS SA, VIVAMAT SA, FILIPIAK INGENIERIA SRL y SISTAL ARQUITECTURA SRL, validando estas últimas (fs. 2049 y vta. A.A.). Ahora bien, ninguna argumentación consta en la referida Acta que justifique la razón del análisis de la Comisión respecto de los porcentajes sobre leyes sociales entre la actora y la oferente FRANCO MEZZETTA SA, en tanto a ambas se le solicitaron similares aclaraciones sobre determinados valores unitarios ofertados (fs. 2036 A.A.) , y que expliquen el posterior ajuste del cálculo de las LLSS de la segunda, y en sentido contrario descalificar a la aquí accionante. Tampoco surge justificación similar, por la cual se subsanaron o validaron las ofertas de las restantes cinco oferentes respecto de las LLSS, y no se le brindó tal oportunidad o se requirió mayor información a la actora. Ello acredita, el alegado desigual tratamiento entre los oferentes, y/o que tales errores o apartamientos no fueron sustanciales y, por ende, todos y no algunos oferentes como en el caso, pudieran subsanarlos. Cualquiera que fuera la hipótesis concertada en el caso, se trasunta en la vulneración del principio de igualdad de los oferentes. Al respecto ha manifestado la Corporación, entre otras en la Sentencia N.º 389/2017 que: “… el principio de igualdad, regulado en el art. 149, literal “B” del TOCAF y desarrollado por varias normas, reviste enorme importancia en este tipo de procedimiento, por múltiples y obvias razones vinculadas con la necesidad de dotar a las licitaciones de transparencia, certeza y eficacia plena (ex arts. 45, 65 y concordantes del TOCAF). (…) Justamente, la aplicación recta de este principio reclama un ponderado y ajustado respeto al Pliego de Condiciones, entendido como marco preestablecido de actuación de los órganos estatales. La intangibilidad de las ofertas presentadas responde a una idea de garantía de tratamiento uniforme entre los licitantes, cuy o objetivo es disuadir y no alimentar indebidos favorecimientos a un participante en desmedro de otro. Con anterioridad ha considerado el Tribunal, siguiendo a RISSO FERRAND, que la ponderación entre la intangibilidad de las ofertas, la igualdad y la fle xibilidad resulta compleja. Señala al respecto el citado autor: “Como en toda tarea de armonización, siempre compleja, el intérprete deberá procurar determinar la esencia de cada principio y, buscando la razonable compatibilización de todos ellos, intentar determinar el alcance de cada uno. Es evidente que ninguno podrá aniquilar a los otros o a uno de ellos. Sería absurdo pretender que en aras del principio de igualdad no se permita a un oferente presentar luego de la apertura un certificado que omitió en su presentación (con lo que la administración podría perder una oferta muy importante y quizás la más conveniente por una mera formalidad). Y de la misma forma sería absurdo que en aras de las mejores condiciones de contratación se permita a un oferente modificar su oferta en el precio o en un elemento esencial de la misma (salvo en el procedimiento formal de mejora de ofertas). Tampoco puede llevar el principio de concurrencia a tolerar insuficiencias manifiestas en una oferta o entender que todo es formal y todo subsanable” (Cfme. RISSO FERRAND, Martín, “Los principios generales de la contratación administrativa en Uruguay con especial referencia al principio de igualdad y principio del respeto del pliego” en AA.VV.: “Estudios Jurídicos en Homenaje al Profesor Juan Pablo Cajarville (Cristina Vázquez: Coord.)”, F.C.U., Montevideo, 2011, pág. 385; en jurisprudencia, véanse las Sentencias N° 386/2012 y 539/2016). En la doctrina argentina, sostiene COMADIRA que la posibilidad de modificar la oferta precluye con el vencimiento del plazo para presentarla, sin que sea admisible la alteración alguna de la propuesta después de esa circunstancia. Expresa el autor que esa rigurosidad del temperamento expuesto se refiere a las alteraciones de la oferta, es decir, a la s modificaciones que afectan su esencia; pero no a las meras aclaraciones (Cfme. COMADIRA, Julio Rodolfo; “La Licitación Pública: nociones, principios, cuestiones”, 2ª Edición actualizada y ampliada, Abeledo-Perrot, 2010, págs. 78-79). En similar sentido expresa DROMI que “Todo concurrente o participante tiene derecho a la inalterabilidad de las propuestas de los demás, una vez que se ha procedido a su presentación y apertura. Las modificaciones ulteriores son factibles siempre que sean meramente formales y no hagan al fondo de la propuesta, porque no deben alterar la situación de los oferentes entre sí” (Cfme. DROMI, José Roberto: “La licitación pública”, Editorial ASTREA, Buenos Aires, 1989, pág. 358). A nivel normativo, el TOCAF consagra dentro de las atribuciones de las Comisiones Asesoras de Adjudicaciones la de “Solicitar a cualquier oferente las aclaraciones necesarias, no pudiendo pedir ni permitir que se modifique el contenido de la oferta” (art. 66, inc. 4°, lit. A) del TOCAF 2012).” Así las cosas, el accionar de la demandada no se ajustó a derecho al aplicar distintos criterios a la hora de admitir las ofertas de los participantes. Si bien la Administración goza de discrecionalidad para elegir la oferta que sea a su criterio más conveniente, no puede violentar las disposiciones del Pliego de Condiciones, ni de la normativa vigente, y si lo hace, el acto administrativo basado en el incumplimiento de dichas disposiciones sería ilegítimo, por lesionar el derecho de igualdad entre los ofertantes. Tal como fuera expuesto, la Administración actuó en el casus en forma contraria a Derecho, al haberse apartado sustancialmente de las condiciones establecidas en el pliego, además de haber vulnerado las disposiciones legales y reglamentarias previamente enumeradas. En consecuencia, y en mérito a los elementos previamente analizados, se impone en el caso el acogimiento de la demanda incoada, por haberse constatado violación a la normativa aplicable, a los principios de respeto a los pliegos y de igualdad de trato a los oferentes. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, en mayoría, FALLA: Ampárase la demanda y, en su mérito, anúlase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expedie nte, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de la Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados , expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo, Dra. Klett (d.), Dr. Simón, Dra. Rossi (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado). Dra. Selva Klett. DISCORDE: En cuanto entiendo corresponde confirmar el acto impugnado. En lo que hace a los hechos que se tienen por ciertos —relevados en la sentencia— no hay controversia en cuanto a que la oferta de la actora no se ajustó a lo dispuesto en el pliego de condiciones, cuyo art. 15.1 preveía que debía cotizarse un porcentaje de 74,76% por leyes sociales, mientras que el porcentaje cotizado por la actora, por tal concepto, fue de 72,76%. Como primera aproximación a la resolución del caso debe estarse al principio de que nadie puede basar la acción en su propia culpa, expresado en el aforismo latino: “nemo auditur propiam turpitudinem allegans”. Ergo, tal como lo ha sostenido la Corporación en su jurisprudencia (así sentencias Nº 68/2023, 880/2022, 382/2022, 696/2014, 1.005/2010, 717/2010 y 416/2009), la actora no puede pretender la anulación en base a omisiones y deficiencias que le son netamente imputables. Al respecto, está fuera de discusión que hubo un apartamiento del pliego por parte de la oferente en el porcentaje comprensivo de leyes sociales. Si bien el porcentaje considerado se ajustó a la legislación (fs. 45), resultó ser inferior a lo incontrastablemente exigido por el pliego. Por lo tanto, la pretensión anulatoria resulta infundada, ya que se basa en errores que son de única responsabilidad de la accionante y que no correspondía su enmienda por parte de la Administración. En la misma línea de razonamiento, debe estarse al principio de ajuste al pliego invocado en la demanda. Al respecto, el Maestro Sayagués Laso ha ensañado que: “el pliego de condiciones ha de cumplirse estrictamente. La Administración debe sujetarse a las prescripciones del pliego, obrando en todo de acuerdo con lo que éste establece. El apartamiento de esta regla vicia el procedimiento y da lugar a distintos recursos. Tampoco pueden aceptarse propuestas que se separen de lo establecido en el pliego de condiciones, pues s e hallan al margen de la licitación” (así: Enrique SAYAGUÉS LASO – “La licitación pública”, Acali, Montevideo, 1978, p. 42). El ceñirse al pliego de condiciones no sólo comprende a la Administración, sino también a los oferentes, a la vez que trasluce un a manifestación del principio de igualdad. En el caso, de ampararse la demanda, se llegaría al extremo de anular el acto de adjudicación en base a deficiencias de la oferta de la actora. Por último, en concordancia con los razonamientos precedentes, cabe señalar que la omisión incurrida por la actora no recayó sobre una cuestión accesoria, o subsanable, de su oferta, sino que, nada menos que en el precio, es decir un elemento esencial del objeto de la futura contratación que, de habilitarse su modificación, luego de la apertura de ofertas, significaría una seria vulneración al principio de igualdad de los oferentes que rige a toda contratación administrativa.