Sentencia Definitiva N° 165/2024

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 4 de abril de 2024. No. 165 VISTOS: Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “WOLFF TASSANO, ESTRELLA ROSARIO Y OTROS con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 86/2022). RESULTANDO: I) En este proceso, los actores Estrella Rosario WOLF TASSANO, Mirian Daniela KLEIN TARANTO, Beatriz Rosa RAFFO RODRÍGUEZ, Mónica Carolina ROSALES TORO, Micaela FERRÓN ORDÁS, Patricia María TOLEDO TORRES, María MACHADO, Paola Silvana GHIO CARDOSO, María de Jesús HANSZ ASTENGO, Bruno BASELLI CALVIÑO, María Estela VIERAS MAGURNO, Claudia María MACCIÓ JUANENA, Camilo BENTANOR BENVENUTO, María Noel SILVA VILLANUEVA, Bernardo BORKENZTAIN SZEIMAN, Liliana Gisel BANFI FERNÁNDEZ, Alba Yanny PINCHAK ROSALES, Ángela Graciela PINCHAK ROSALES, Sol BARBOZA, Amalia Lidia MODURS SVIC, Mirtha Susana PARODI FARINA, Brenda MESTER NUDELMAN, Marianela SEQUERIA BALIÁN, Silvana MARTÍNZ CAZAUX, María Gabriela MORENO ARAQUISTAIN, Silvia Elena GARCÍA TOJA, Andrea Diara MONTALDO MAROTTA, María de Lourdes MALLO ONETTO, Geraldine SANJURJO TECHERA, Gisselle FIGUEROA GONZÁLEZ, Silvia Raquel ETCHEVERRY FABINI, Laura Joana SIMAK CAÑELLAS, Adriana TELECHEA CASSARINO, Susana Anabella TCHEKMEYAN RODRÍGUEZ, Carla LANZA CHARAMELO, Laura Raquel VIÑALES FORT y Carla María VOLONTERIO AGUIRRE, dedujeron pretensión anulatoria contra: i) la Resolución No. 4054/18 dictada el 3 de setiembre de 2018 por el Intendente Departamental de Montevideo por la cual se deja sin efecto la Resolución No. 1084/04 y se aprueba una nueva reglamentación del artículo D.974.2 del Digesto Municipal que elimina el requisito de contar con un representante técnico por parte de las empresas alimentarias al momento de solicitar la habilitación y el registro de cualquier alimento; ii) la Resolución No. 5207/19 dictada el 4 de noviembre de 2019 por el Intendente Departamental de Montevideo, en virtud de la cual se prorrogó el plazo por diez meses a partir d e su vencimiento; y, iii) la Resolución No. 2198/20 dictada el 15 de junio de 2020 por el Intendente Departamental de Montevideo, mediante la cual se prorrogó hasta marzo de 2021, fecha en la que efectivamente entró en vigor la nueva reglamentación. (Fs. 2 y ss. de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegaron ser todos profesionales universitarios (químicos farmacéuticos, ingenieros alimentarios, veterinarios, entre otros) que, en el ejercicio libre de su profesión, actúan como re sponsables técnicos de empresas del rubro alimentario en los trámites de habilitación y registro de alimentos ante la Intendencia Departamental de Montevideo. Se agravian por cuanto la nueva reglamentación permite que las empresas del sector realicen esta tarea directamente a través de su representante legal, sin la intervención del referido responsable técnico. Destacaron que el registro de alimentos implica un trámite complejo que incluye no solamente el cumplimiento de requisitos generales en relación con el titular del registro, sino también exigencias técnicas que dependen de la naturaleza y características del alimento en cuestión. Por ello, el D.876.1 del Digesto Departamental dispone que las empresas alimentarias deben tener un representante técnico en los casos de presentación de la solicitud y documentación que acompaña la habilitación bromatológica de alimentos, así como también la presentación de la solicitud y documentación que acompaña la habilitación bromatológica de materias prim as útiles y materiales alimentarios. Afirmaron que, por razones infundadas, la Intendencia de Montevideo resolvió eliminar esta exigencia por vía de las Resoluciones impugnadas. Destacaron que la Resolución No. 4054/18 dictada el 3 de setiembre de 2018 resulta ilegítima, por cuanto vulnera el principio de jerarquía de las normas. En ese sentido, especificó que la norma impugnada deroga la Resolución No.1084/04 y reglamenta nuevamente las condiciones y requisitos exigidos para el registro de alimentos f rente a la Intendencia demandada, manteniendo todas las exigencias dispuestas por la R 1084/04 con excepción del requisito de contar con un representante técnico por parte de las empresas. Sostuvo que, al eliminar este requisito, la Resolución del Intendente vulnera el art. D.876.1 (Decreto 27.235 de la Junta Departamental de Montevideo) que con carácter y fuerza legal así lo dispone. En segundo lugar, la actora señala que todo pronunciamiento de la Administración tiene como punto de partida determinados antecedentes de hecho que son el motivo que lo justifica. Esta motivación para ser válida, debe ser suficiente, congrua y exacta. No. 165 A su entender, del análisis de los resultandos de la Resolución No. 4054/18 no puede concluirse que la motivación sea congr uente. Si bien la Intendencia destaca la necesidad de velar por una alimentación saludable, se modifican los requisitos del trámite de habilitación eliminando la necesidad de que las empresas alimentarias cuenten con un representante técnico que asuma la responsabilidad correspondiente. Afirmó que la inconsistencia entre el bien jurídico protegido revelado en los considerandos y la parte dispositiva de la resolución revela el total y absoluto desconocimiento del derecho a la salud (art. 44 de la Constitución) con que actuó la Administración en este caso. Apuntó que la actividad de control bromatológico y habilitación de alimentos es una típica actividad de policía que en la sistematización de los cometidos estatales constituye un cometido esencial. La regulación alimentaria tiene por objetivo el cuidado de la salud pública a través de la prevención de enfermedades y el control de la calidad e inocuidad de los alimentos consumidos por la población. Por tanto, el requisito de que las empresas cuenten con un representante técnico resultaba más que fundado. Continuando con su memorial de agravios, adujeron que el derecho al trabajo previsto en el art. 36 de la Constitución, solamente podría verse limitado por vía legal y no por acto administrativo. En este caso en que Resoluciones del Poder Ejecutivo modifica n una exigencia establecida a través de un Decreto Municipal emanado de la Junta Departamental no solamente se está ante un caso de violación del principio de jerarquía, sino que al vulnerar derechos fundamentales como el derecho al trabajo se está violando el principio de reserva legal. Por último, señalaron que, al tratarse de un acto administrativo con efectos generales, sus efectos no alcanzan solamente a los comparecientes interesados sino a todo el colectivo de profesionales dedicados al asesoramiento de empresas en la industria alimentaria. Por este motivo, consideran que la sentencia anulatoria con efectos generales, cumpliría una finalidad purgativa del ordenamiento de la que puede decirse que es primariamente relevante en interés de l a Ley antes que el interés particular de los recurrentes, lo cual prima en virtud de razones de economía procesal. En consecuencia, solicitaron que se ampare la demanda, declarándose la nulidad de las resoluciones impugnadas. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Señaló que, dentro de sus cometidos esenciales, se encuentra la función de policía sanitaria de acuerdo con lo previsto en el art . 262 de la Constitución y la Ley Orgánica Municipal. En este marco, aplica el Reglamento Bromatológico Nacional sin perjuicio de las excepciones y/o las normas complementarias previstas en el Digesto Departamental y su correspondiente reglamentación. Respecto al principio de jerarquía, afirmó no compartir que la Resolución No. 4054/18 haya derogado un artículo que forma parte de un Decreto dictado por la Junta Departamental de Montevideo. Indicó que el art. 876.1 cuya fuente es el Decreto de la Junta Departamental de Montevideo No. 27.235 (Ordenanza Bromatológica Departamental) se encuentra dentro del capítulo III de dicha Ordenanza y refiere a “Representación técnica de las empresas alimentarias”, compuesto No. 165 por cinco artículos. Afirmó que el D. 876 establece, entre otros, los casos en que las empresas alimentarias deben tener un representante técnico. Dicho artículo se encuentra vigente por no haber operado un Decreto de la Junta Departamental que dispusiera su derogación expresa o tácita. Manifestó que, la diferencia de lo legislado en cuanto al trámite en sí mismo, es que previo a modificarse la Resolución No. 1084/04, los usuarios para el registro eran otorgados a los técnicos lo cual generaba inconvenientes a las empresas alimentarias en el caso de que el técnico dejara de trabajar para la empresa, independientemente de la etapa en que se encontrara el trámite. Por este motivo, la nueva reglamentación prevé que el usuario se otorgará al dueño de la empresa o su representante legal. Explicó que, desde el momento inicial, al registrarse la empresa alimentaria, se les exige contar con un representante técnico permanente, de lo contrario no se procederá a la habilitación. De esta forma, se da por descontado que las empresas cuentan con un asesoramiento técnico debido, ya que, desde un inicio, al momento del registro, se les exige que designen y cuenten con un técnico responsable. Por otra parte, adujo que el asesoramiento técnico no se refiere solamente a la mera intervención que da inicio a un tr ámite administrativo como lo es la habilitación en sí. Los actores entienden que se ha visto cercenado su derecho al trabajo por no contar con un usuario a su nombre como ocurría anteriormente. Sin embargo, el asesoramiento no se limita a una mera interven ción informática por poseer un usuario, sino que el asesoramiento implica tener conocimientos sobre la materia lo cual va mucho más allá que la mera posesión de un usuario web. Afirmó que lo único que dispone la nueva reglamentación es a quié n le corresponde tramitar el registro del producto, lo cual de ninguna forma desafecta la participación del representante técnico. Seguidamente, controvirtió que la Resolución No. 4054/18 carezca de la motivación adecuada. Al respecto, señaló que de la parte expositiva surge con claridad meridiana cuáles fueron los motivos que llevaron al dictado de los actos impugnados los cuales se enmarcan en la potestad reglamentaria inherente a la Administración. En cumplimiento de las normas que le asignan competencia en materia sanitaria, la demandada debe ejercer la policía sanitaria regulando la materia en estricto cumplimiento del artículo 275 de la Carta el cual indica que el Intendente tiene la potestad de promulgar y publicar Decretos sancionados por la Jun ta Departamental dictando los reglamentos o resoluciones que estime oportuno para su cumplimiento. En relación con la solicitud de anulación con alcance general, no se comparten los argumentos esgrimidos por los actores. Los actos cuestionados son legít imos. Por otra parte, en estricto cumplimiento de la Constitución para acceder a la acción anulatoria, debe acreditarse el interés directo, personal y legítimo de los actores lo cual no se observa en el caso de los 10 comparecientes que no contaban con usuario web. Destacó que la reingeniería dispuesta por la reglamentación atacada fue en función de una mejora del servicio y procedimientos para proceder a la habilitación, lo cual redunda en un beneficio de los consumidores en general. En definitiva, solicitó que se rechace la demanda, confirmándose en todos sus términos las resoluciones impugnadas. No. 165 IV) Por Resolución No. 6887/2022 se abrió a prueba por el plazo de 10 días, diligenciándose la que luce agregada a fs. 128 – 138 vto., agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 394 fojas). V) La parte actora alegó de bien probado (fs. 142 – 146 vto.), no haciéndolo la parte demandada. VI) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 362/2023, aconsejando la anulación de los actos impugnados (fs. 151 - 153). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 155). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). Esta cuestión, que fue controvertida, quedó resuelta por sentencia interlocutoria No. 684/2022 (fs. 120 - 122) que declaró bien agotada la vía administrativa e interpuesta en plazo la demanda que contiene la pretensión anulatoria. II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra los siguientes actos administrativos: i) la Resolución No. 4054/18 dictada el 3 de setiembre de 2018 por el Intendente de Montevideo por la cual se de ja sin efecto la Resolución No. 1084/04 y se aprueba una nueva reglamentación del artículo D.974.2 del Digesto Municipal que elimina el requisito de contar con un representante técnico por parte de las empresas alimentarias al momento de solicitar la habilitación y el registro de cualquier alimento; ii) la Resolución No. 5207/19 dictada el 4 de noviembre de 2019 por el Intendente de Montevideo, en virtud de la cual se prorrogó el plazo por diez meses a partir de su vencimiento; y, iii) la Resolución No. 2198/20 dictada el 15 de junio de 2020 por el Intendente de Montevideo, mediante la cual se prorrogó hasta marzo de 2021, fecha en la que efectivamente entró en vigor la nueva reglamentación. (Fs. 2 y ss. de los A.A.). III) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, por la anulación de los actos impugnados, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) El principal agravio que esgrime la parte actora radica en que la Resolución No. 4054 elimina la exigencia de un responsable técnico (profesional titula do) en el trámite de habilitación y registro de alimentos ante la Intendencia Departamental de Montevideo. De esta manera, las empresas del sector alimentario pueden registrar y solicitar habilitaciones bromatológicas a través de su representante legal, si n que resulte necesario la intervención de un responsable técnico. A fin de realizar un correcto análisis de la situación sometida a decisión del Tribunal, corresponde relevar la normativa departamental vigente relevante para la dilucidación de la causa. No. 165 El artículo 974 del Digesto Departamental de Montevideo establece: "Los alimentos destinados al expendio o consumo de la población departamental elaborados, transportados o comercializados en el Departamento de Montevideo cualquiera se origen, deberán h abilitarse y registrarse en el Servicio de Regulación Alimentaria previamente a su comercialización y transporte". Por su parte, el Decreto 27.235 de la Junta Departamental de Montevideo establece en el art. D.876.1 del Digesto Departamental de Montevideo que: “Las empresas alimentarias deben tener un representante técnico en los siguientes casos: a) presentación de la solicitud y documentación que acompaña para la habilitación bromatológica de alimentos (tanto nacionales como importados). b) presen tación de la solicitud y documentación que la acompaña para la habilitación bromatológica de materias primas útiles y materiales alimentarios. c) cuando se disponga a texto expreso en las disposiciones en vigencia debido a la naturaleza o complejidad de los alimentos involucrados o de los procedimientos alimentarios empleados. d) cuando el Servicio de Regulación Alimentaria intime a la empresa debido a que se hay constatado reiteradamente que los procedimientos de elaboración no son correctos. e) cuando se plantee un litigio que implique un peritaje analítico. f) en cualquier otra circunstancia especial que, a juicio del Servicio de Regulación Alimentaria amerite tal exigencia”. Esto es, que el referido decreto departamental -norma jurídica con valor y fuerza de ley en su jurisdicción - establece la obligación de las empresas alimentarias de contar con un representante técnico, a los efectos del cumplimiento de todos los supuestos referidos. Véase también que el art. D.974.2 del Dig esto Departamental, Volumen VI, en sede de registro de alimentos, dispone: “La Intendencia reglamentará las condiciones y requisitos que deberán acompañar a la solicitud de habilitación y registro de alimentos". Esto es, que se confiere al Intendente la consecuente potestad reglamentaria, la que fue plasmada -inicialmente- en la Resolución No. 1084/04 de fecha 15 de marzo de 2004, cuyo artículo 2° expresaba: "La solicitud de habilitación y registro de cualquier alimento deberá ser presentada por titular de la empresa alimentaria representante de su comercialización o por representante legal, y por el representante técnico de la misma. El representante técnico será representante de la veracidad del contenido de los documentos mencionados en los literales i), j), k), I), m) y eventualmente n) del artículo 30. de e reglamento”. Dicha resolución fue derogada por la Resolución No. 4054/2018 que se procesa en autos, eliminando la exigencia de un responsable técnico, desconociendo lo dispuesto por la norma leg al departamental que reglamenta. Compartiendo lo dictaminado por la Procuraduría del Estado, en base a lo expuesto, asiste razón a la parte actora en cuanto a que la eliminación del requisito del representante técnico no puede establecerse por vía reglamentaria, surgiendo así que las resoluciones impugnadas fueron dictadas por un órgano incompetente. Así, la modificación de un Decreto de No. 165 la Junta Departamental, con fuerza de ley en su jurisdicción, requiere que sea realizada por una norma de la misma jera rquía. Ello no aconteció en la emergencia, donde, mediante una resolución del Ejecutivo Departamental, se pretendió modificar un Decreto de la Junta Departamental. En efecto, la resolución impugnada, contraviene la norma de superior jerarquía al establecer que la solicitud puede ser presentada por el titular de la empresa alimentaria o su representante legal sin hacer referencia alguna al responsable técnico. Como es sabido, los reglamentos, dictados para complementar la ley o asegurar su ejecución están directamente subordinados a ella, de ahí que se trate de una actividad fuertemente limitada. (Sayagués Laso, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo Tomo I, FCU, 1987, P. 128; Marienhoff, Miguel. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I, p. 250). Así, el reglamento está sometido a la ley. Si el reglamento contraviene una ley será ilegítimo. Como destaca Cajarville: “la legitimidad del reglamento, producto de la potestad administrativa reglamentaria, se diagnostica examinando la existencia y adecuación a las reglas de derecho de sus presupuestos y de sus elementos.” (Cajarville, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo. Tomo I. Segunda Edición. Ampliada. FCU, 2008, p. 431.). Como ha expresado la Corporación, “ la dualidad de fuentes escritas se ordena alrededor de un principio básico: la absoluta prioridad de la Ley, la expresión de la voluntad de la comunidad, respecto del Reglamento, expresión de la voluntad subalterna de la Administración. Expresan asimismo, con acierto, Eduardo GARCÍA de ENTERRÍA y Tomás-Ramón FERNÁNDEZ, que esa prioridad es una primacía puramente formal, por razón de la fuente de legitimidad que diferencia a una y otra norma y de la fuerza respectiva que de ello extrae cada una, y se traduce en otro principio igualmente formal, el principio de la jerarquía normativa, que supone la absoluta subordinación del Reglamento a la Ley.” (Sentencia No. 8/2007). Si bien como señala la demandada, el artículo D.876.1 del Digesto se encuentra vigente al no haberse dictado un nuevo Decreto de la Junta Departamental que dispusiera su derogación, la resolución atacada es contraria a lo previsto en la norma de referencia al establecer que la solicitud de habilitación bromatológica puede ser presentada por el titular de la empresa alimentaria o su representante legal excluyendo al representante técnico. V) Así las cosas, huelga señalar que el Tribunal, comparte lo sugerido en el dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo en lo que se refiere a la anulación con efectos generales en base a razones de buena administración (Art. 311 inc. 2 de la Constitución). Y, ello por cuanto, al tratarse de un acto regla, en caso de que la anulación solo alcance a los accionantes y excluya a los demás sujetos comprendidos en la misma categoría, generaría una grave inequidad. VI) Finalmente, con respecto a las Resoluciones No. 5207/19 y No. 2198/20, al ser complementarias de lo dispuesto por la Resolución No. 4054, adolecen de la misma ilegitimidad que ésta, correspondiendo declarar también su nulidad por efecto de la llamada “propagación de la nulidad” o “nulidad en cascada”. En efecto, dado el vicio que adolece la Resolución No. 4054, inficiona de nulidad todo acto ulterior, conexo o que de aquél depende. (Cfme. artículo 104 Decreto Ley 15.524). No. 165 Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 d e la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad de los actos administrativos impugnados con efectos generales y absolutos. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de la Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $48.500 (pesos uruguayos cuarenta y ocho mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Balcaldi, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Simón, Dra. Rossi. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).